Apertura legislativa, uno de los mayores éxitos de OGP
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Open Government Partnership (OGP) está posicionada principalmente como una plataforma. Existen pocos lineamientos acerca de lo que los países miembros deben hacer, además de cumplir con los requisitos iniciales y de crear un proceso que permita la colaboración entre el gobierno y la sociedad civil para construir agendas locales para la transparencia en el gobierno y la participación ciudadana.
La ventaja de promover este proceso relativamente abierto y no un enfoque normativo es que los resultados obtenidos pueden ser orgánicos y así extenderse más allá de lo definido inicialmente.
En ese sentido, la participación de la rama legislativa en el modelo de OGP debe ser reconocido como uno de sus mayores logros, aunque ésta no se haya concebido cuando OGP se creó.
OGP fue creado en 2011 como una plataforma para las ramas ejecutivas de los países miembros con el objetivo de promover la colaboración con la sociedad civil para impulsar la apertura en esta rama. Hasta el 2013, había poca discusión sobre la inclusión de otras ramas o niveles del gobierno. A finales de ese año, OGP lanzó el Grupo de Trabajo de Apertura Legislativa (LOWG por sus siglas en inglés), del cual son copresidentes el Congreso de Chile y NDI, con el objetivo de iniciar la conversación acerca de cómo las legislaturas pueden participar en este proceso y de promover intercambios sobre los compromisos de los planes de acción que requieren acción por parte de las legislaturas. Además, el LOWG representa una oportunidad para involucrar a la comunidad de la sociedad civil organizada que trabaja en reformas y monitoreo del parlamento, incluyendo 180 organizaciones de 80 países que han firmado la Declaración de Apertura Parlamentaria.
En retrospectiva, la participación de los parlamentos en OGP parece obvia. En la mayoría de las constituciones, las legislaturas deben ser la rama del gobierno más abierta y receptiva. Su participación es pragmática, alrededor del quince por ciento de los compromisos de los planes de acción requieren acción legislativa. Si debe haber participación continua en OGP a pesar de los cambios en los gobiernos, es importante tener liderazgo en todo el espectro político. Este liderazgo sólo opera dentro de las legislaturas.
Sesión sobre parlamento abierto toma el estrado principal en la Cumbre Global de la Ciudad de México de 2015.
Desde la creación del LOWG ha habido una creciente participación de las legislaturas en OGP, incluyendo la creación de un órgano legislativo formal el año pasado en la Cumbre Global que se llevó a cabo en México. Pero lo que es más notable es que las legislaturas han utilizado el modelo de OGP para impulsar esfuerzos de reformas más allá de lo establecido en el proceso de OGP. En muchos países los legisladores ya están interactuando con la sociedad civil para impulsar el diálogo sobre reformas. Algunas legislaturas han creado sus propios planes de acción, lo que es importante debido al tema de la separación de los poderes. Como resultado de esta inercia, el Comité Directivo de OGP está planeando discutir la participación de las legislaturas en OGP en la reunión regional de África en Ciudad del Cabo el próximo mes.
Como parte de los preparativos del evento, NDI y el LOWG publicarán una nueva guía sobre la participación de las legislaturas en OGP. En ella detallaremos algunos ejemplos clave sobre cómo los miembros de OGP han impulsado agendas de apertura legislativa, así como el tipo de compromisos que se están estableciendo. Los estudios de caso van desde el establecimiento de alianzas con la sociedad civil, comités y comisiones legislativas, hasta la creación de planes de acción legislativos.
Casos de éxito sobre participación legislativa en diferentes regiones del mundo
Algunas de los casos más notables han ocurrido en América Latina. Por ejemplo, el Congreso de Chile fue la primera legislatura de los miembros de OGP que elaboró un plan de acción independiente en 2014 bajo el liderazgo de la Comisión Bicameral de Transparencia. Por su parte, México fue el primer país en organizar una alianza formal del Congreso con la sociedad civil para promover el diálogo y la discusión sobre los compromisos para una mayor apertura legislativa.
El intercambio de experiencias entre estos y otros países jugó un papel crucial en la transición a una ley de acceso a la información en Paraguay en el 2014. Esta ley ha sido impulsada por un comité de transparencia en el Senado de Paraguay y en una coalición de grupos de la sociedad civil que había participado en la Cumbre Global de OGP del 2013 en Londres. Este mes los miembros formaron un comité permanente sobre transparencia en el Senado de Paraguay y están iniciando el proceso de creación de un plan de acción.
Los Miembros del Senado de Paraguay se reúnen para inaugurar el comité formal sobre apertura parlamentaria en abril del 2016 (Fotografía: Senado de Paraguay).
Aprovechando esta inercia, el Presidente de la Asamblea Nacional de Costa Rica ha trabajado con la sociedad civil para lanzar un plan de acción legislativo a finales de 2015 y en marzo de 2016 estos socios trabajaron con el LOWG y organizaron un intercambio internacional con colegas de la región de San José. A nivel regional, ParlAmericas, la red de legislaturas de las Américas, ha establecido una red regional de parlamentos abiertos, que se reunió por primera vez en la Ciudad de México en la Cumbre Global del 2015.
Los miembros del Grupo de Trabajo Entre Fracciones del Parlamento de Georgia con el ganador del premio de OGP por su trabajo en la creación de un plan de acción legislativo.
Sin embargo, los avances no están limitados a América Latina. Georgia ha asumido el liderazgo en Europa para impulsar la apertura legislativa. Como resultado de la participación en diversos eventos del LOWG con el apoyo de grupos de la sociedad civil de Georgia como el Instituto para el Desarrollo de Libertad de Información (IDFI), el Parlamento de Georgia estableció un grupo de trabajo en el que participan diversos partidos para trabajar con la sociedad civil en la creación de un plan de acción. El Plan de Acción de Parlamento Abierto de Georgia se lanzó en el 2015 y los participantes del grupo de trabajo recibieron el primer premio de OGP en la Cumbre Global del 2015. Cabe mencionar que el premio lo recibió el cuerpo parlamentario y no el gobierno. Con el objetivo de construir sobre la base del grupo de trabajo, el parlamento creó un consejo permanente sobre gobernanza abierta y transparente en diciembre de 2015. Georgia organizó una reunión del LOWG con participantes de 30 países en septiembre de 2015 y diversos países de la región ya están trabajando en impulsar iniciativas similares. Por ejemplo, en Ucrania el parlamento lanzó el plan de acción en febrero. En Serbia, el parlamento estableció un grupo de trabajo con la sociedad civil para impulsar reformas de apertura. Además, la Asamblea Nacional de Francia, envió un plan de acción legislativo en 2015.
En África, Ghana ha liderado la iniciativa de integrar miembros del parlamento, gobierno y de la sociedad civil en el desarrollo de los planes de acción. El Comité Directivo nacional de OGP en Ghana fue uno de los primeros en invitar formalmente a representantes del parlamento y organizaciones de la sociedad civil que trabajan en temas parlamentarios a participar en el proceso. El plan de acción de Ghana 2016-2017 contiene compromisos importantes relacionados con el parlamento y muchos nuevos procesos están siendo implementados, incluyendo la apertura de audiencias del comité y la liberación de declaraciones patrimoniales de los miembros del parlamento. Hon. Emmanuel Bedzrah, miembro del Comité Directivo nacional de OGP en Ghana, ha piloteado métodos nuevos para la participación ciudadana en su posición como presidente del Comité de Garantías del Gobierno del parlamento.
En otros sitios de esta región, Kenia ha seguido el ejemplo de Ghana y recientemente invitó a los miembros del parlamento a participar en el proceso de desarrollo del plan de acción. Otros miembros del parlamento de Kenia han expresado interés en convocar un comité de parlamento abierto. Sudáfrica ha definido la apertura parlamentaria como una de sus prioridades como presidente de OGP y organizará sesiones al respecto como parte de la próxima reunión regional de OGP que se llevará a cabo en Ciudad del Cabo. Como en América Latina, los órganos regionales como el Parlamento Panafricano cuyo presidente participó en la Cumbre Global de México en 2015 han expresado interés en impulsar el modelo de OGP a nivel del continente.
Asegurar la participación ciudadana
Lo más notable de estos ejemplos es que la inercia alrededor de la apertura legislativa y el modelo de OGP se ha generado a pesar de que no hay procesos formales para que las legislaturas participen en OGP además de los grupos de trabajo. Un número creciente de parlamentos está elaborando planes de acción legislativos. Sin embargo, a diferencia de los compromisos de los gobiernos, aún no existe un Mecanismo de Reporte Independiente para los planes de acción legislativos que representan un complemento importante a los planes de acción de los gobiernos.
La reunión del Comité Directivo de OGP que se llevará a cabo en Ciudad del Cabo en mayo representa una oportunidad para reconocer y apalancar los excelente avances que han logrado los parlamentos que han aprovechado la plataforma que representa OGP. Existen diversas organizaciones internacionales que han expresado interés en apoyar a las legislaturas a generar una mayor apertura, desde el PNUD hasta ParlAmericas, la OEA, el Banco Mundial y el Parlamento PanAfricano, por nombrar algunas.
OGP recomienda a sus miembros establecer compromisos de naturaleza transformadora, por lo que la organización debe cumplir el mismo estándar y establecer compromisos que fuercen a la organización a lograr mayores impactos. Si el gobierno abierto involucra la participación ciudadana y los gobiernos abiertos, existen pocas acciones que OGP puede llevar a cabo para ser potencialmente más transformadores que involucrar a los parlamentos y legislaturas en el proceso de OGP.
Visita el sitio web del Grupo de Trabajo de Apertura Legislativa en http://www.opengovpartnership.org/groups/legislative.