Guatemala Action Plan Review 2021-2023

Este producto consiste en una revisión del IRM del plan de acción de Guatemala 2021-2023. El plan de acción se compone de 12 compromisos que el IRM ha filtrado y agrupado en 11. Esta revisión enfoca el análisis sobre la fortaleza del plan de acción para contribuir a la implementación y sus resultados. Para obtener datos generales de cada uno de los compromisos, consulte el Anexo 1. Para obtener detalles sobre la metodología y los indicadores utilizados por el IRM para esta Revisión del Plan de Acción, consulte la sección IV. Metodología e indicadores de IRM.

Resumen del plan de acción 2021-2023

El quinto plan de acción de Guatemala presenta iniciativas más concretas en áreas que lograron avances limitados en ciclos de implementación anteriores, como transparencia y anticorrupción. Para el proceso de cocreación, el Foro Multiactor realizó esfuerzos por llevar las consultas a los territorios, aunque en la práctica la participación fue principalmente de entidades de gobierno. La inclusión de acciones específicas para la rendición de cuentas presenta un área de oportunidad que puede abordarse durante la implementación.

Para la definición de los compromisos incluidos en el plan de acción de Guatemala[1] se definieron seis temáticas principales[2] y se realizó un proceso que incluyó más de cien reuniones y actividades de cocreación. Entre ellas se destacan la realización de cuatro encuentros regionales de gobierno abierto, con los que se buscó propiciar la participación de ciudadanos y organizaciones de los 22 departamentos del país. El proceso fue liderado por el Comité Técnico de Gobierno Abierto^[3], con una participación de 36 entidades gubernamentales y 17 organizaciones de la sociedad civil^[4].

Algunos de los compromisos incluidos en el Plan fueron parte de las propuestas del Cuarto Plan, pero alcanzaron avances limitados en la implementación[5]. Tal es el caso del compromiso 10, referente a anticorrupción, que propone más transparencia y participación de la sociedad civil en el cumplimiento de instrumentos internacionales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de los Estados Americanos (OEA) relacionados a dicha materia. De igual forma, el compromiso 1 sobre datos abiertos, incluye acciones específicas para aumentar la publicación de datos que respondan a las necesidades y demandas de diferentes grupos de interés.

Como temática emergente, este plan de acción introduce, bajo el compromiso 8, una mesa multisectorial con participación de la sociedad civil que busca contribuir al abordaje del fenómeno de la migración irregular en el país, específicamente para dar respuesta a crisis o situaciones de emergencia, garantizando el respeto a los derechos humanos. Esta área de política pública es particularmente importante para el país debido a las altas cifras de migración irregular y por las crisis generadas por las caravanas de migrantes que pasan por el país en su camino hacia los Estados Unidos.

Las acciones en materia de rendición de cuentas siguen siendo un área de oportunidad pendiente para los planes de acción de Guatemala. Varios de los compromisos incluidos en este plan se refieren a este valor, como por ejemplo el 3 y 4, pero no incluyen actividades concretas para promoverlo. Es decir, no se prevé el establecimiento de mecanismos que permitan tomar medidas o sanciones en aquellos casos en que se identifique incumplimiento por parte de los actores del Gobierno.

La falta de consistencia entre los objetivos planteados por los compromisos y sus actividades, al igual que la inclusión de procesos que alcanzan resultados intermedios, han limitado en algunos casos el potencial para alcanzar resultados prometedores. El compromiso 9, por ejemplo, propone un proceso participativo para la actualización de la Política Nacional de Discapacidad, sin que se incluya la aprobación de las reformas y su entrada en vigencia como parte del proceso. Por otro lado, en el compromiso 11, se señala la falta de transparencia en materia de infraestructura como problemática, sin embargo, el único hito planteado consiste en un proceso de capacitación anual para funcionarios públicos, lo cual representa un proceso administrativo interno.

Dentro de este plan, el IRM ha identificado cuatro[6] compromisos que considera tienen el potencial de generar mejoras sustanciales en las áreas de política pública que abordan. Además de los compromisos 1, 7 y 10 mencionados anteriormente, se destaca el compromiso 5 que pretende mejorar la calidad de datos en materia de salud y de la información disponible sobre compras y licitaciones públicas, con lo que se pretende prevenir la corrupción. El compromiso 7 busca además fortalecer la transparencia en el proceso de postulación al Programa de Trabajo Temporal en el Extranjero y ofrecer una alternativa de formación para interesados y personas que fueron descalificadas en el proceso[7].

La relación entre las organizaciones de la sociedad civil y el Gobierno en Guatemala en los últimos años ha sido compleja. En 2018, la decisión de no renovar el mandato de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICG), la prohibición del ingreso del comisionado Iván Velásquez, entre otros, provocó la salida de un grupo de organizaciones participantes en el proceso de OGP[8]. Más recientemente, la entrada en vigencia de las reformas a la Ley de Organizaciones No Gubernamentales ha sido señalada por la discrecionalidad que otorga al Gobierno sobre el funcionamiento de organizaciones en el país[9].

De acuerdo a representantes de organizaciones de la sociedad civil que han sido parte de los procesos de OGP en Guatemala[10], la aprobación de estas reformas los coloca en una posición de desventaja y restringe el espacio cívico en el país. Si bien coinciden en que la plataforma de OGP es uno de los únicos espacios que quedan para el acercamiento con el Gobierno, señalan que esta ha sido afectada por la politización y la falta de voluntad política para impulsar reformas significativas. Es así, según estos representantes, que las aspiraciones del proceso no se alinean con el contexto político más amplio.

En relación al proceso de cocreación llevado a cabo para este plan de acción, dos de los representantes de la sociedad civil entrevistados consideraron que los espacios promovidos por el Gobierno tuvieron carácter meramente informativo[11] y que hizo falta una metodología clara, más allá de la calendarización de actividades. Señalan, además, que la falta de participación de tomadores de decisión por parte de las entidades gubernamentales alargó los procesos y que no se tuvo retroalimentación sobre los aportes realizados. Sobre la inclusión de las prioridades de la sociedad civil pusieron como ejemplo la propuesta de compromiso sobre presupuesto nacional con enfoque de género, la cual quedó fuera del plan luego de semanas de discusión. Para ellos, los compromisos incluidos reflejan sobre todo actividades relacionadas con el quehacer cotidiano de las entidades de gobierno.

Al hacer una autoevaluación de la participación de las OSC en el proceso, reconocen que el revanchismo y la oposición de las organizaciones a las propuestas del Gobierno generaron un desgaste en el Ejecutivo y otras entidades gubernamentales. Esto explicaría, por ejemplo, que el Ministerio de Finanzas, entidad clave en materia de transparencia y anticorrupción, haya tomado la decisión de no asumir ningún compromiso dentro de este plan. De igual forma, consideran que del lado de la sociedad civil hace falta el involucramiento de actores con especialidad técnica en asuntos relevantes al contexto actual. Finalmente, lamentaron que algunas organizaciones no participaran en el proceso, como el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), el capítulo nacional de Transparencia Internacional, entre otras, cuyos aportes han enriquecido procesos de cocreación anteriores.[12]

Compromisos prometedores en el plan de acción de Guatemala 2021-2023

El texto siguiente analiza los cuatro compromisos que el IRM identificó con el potencial para lograr los resultados más prometedores. Para ello, proporciona un análisis de desafíos, oportunidades y recomendaciones para contribuir al proceso de aprendizaje e implementación de este plan de acción. Esta revisión inicial de los compromisos informará el enfoque de investigación que el IRM tomará para evaluar la implementación en el Informe de Resultados. Es decir, la identificación temprana de los resultados potenciales del plan de acción constituirá la base sobre la cual se construirá el Informe de Resultados del IRM, el cuál contrastará los resultados al final del período de implementación del plan de acción.

Los compromisos prometedores del plan de acción de Guatemala tienen como característica común su relevancia al acceso a la información y participación cívica en procesos relacionados a las áreas de datos abiertos, salud, empleo, migración y anticorrupción. En la mayoría de los casos se propone la creación de espacios interinstitucionales de coordinación, con la participación de organizaciones de la sociedad civil, y el desarrollo de herramientas informáticas o actualización de sitios web. Destacan entre estos los compromisos 7 y 8, que buscan dar una respuesta al fenómeno de la migración a través de acceso al empleo digno y control a la migración irregular; y el compromiso 10, que presenta la oportunidad de contar con información sobre las acciones específicas que el Gobierno está tomando para el combate a la corrupción, según los compromisos adquiridos por el país en convenciones internacionales.

Un área de oportunidad de estos, y varios de los otros compromisos del plan, es que, si bien incluyen la referencia a la rendición de cuentas como valor relevante, esta se relaciona más con la publicación de información y no con actividades específicas orientadas a promover procesos en los que el Gobierno de cuenta de sus acciones a los ciudadanos. El detalle de compromisos prometedores para este plan de acción se muestra en la Tabla 1.

Tabla 1. Compromisos prometedores

[1] La revisión del Plan de Acción de Guatemala se realizó a partir de la versión original presentada a OGP. Durante el primer semestre de 2022, Guatemala realizó ajustes al contenido del Plan, los que serán tomados en consideración para la evaluación de los resultados del proceso de implementación.

[2] Las áreas temáticas fueron gobierno digital y modernización de la gestión pública; educación, salud, seguridad alimentaria y nutricional; medio ambiente, cambio climático; migración y reducción de la pobreza; inclusión social y poblaciones en condiciones de vulnerabilidad y gestión y seguimiento de iniciativas, tratados y convenios internacionales en materia de transparencia, anticorrupción y rendición de cuentas. Para más información consulte el Plan de Acción de Guatemala 2021-2023. Disponible aquí: https://bit.ly/3tllKuS

[3] Para la lista completa de actores que participan en el Comité Técnico de Gobierno Abierto consulte la sección “Introducción” del Plan de Acción de Guatemala 2021-2023. Disponible aquí: https://bit.ly/3tllKuS 

[4] Información del Plan de Acción de Guatemala 2021-2023. El 30 de marzo de 2022, el IRM solicitó vía correo electrónico al punto de contacto del Gobierno evidencia sobre el proceso de cocreación y de retroalimentación de los aportes de la sociedad civil sin obtener respuesta.

^[5] Mecanismo de Revisión Independiente (IRM): Guatemala Informe de resultados de transición 2018–2020. Disponible aquí: https://bit.ly/3omV9KY

[6] Para fines de esta evaluación los compromisos 7 y 8 del Plan de Acción se evalúan como uno solo bajo la temática de abordaje de la migración irregular.

^[7] Información proporcionada por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social de Guatemala en respuesta a cuestionario del IRM, recibido el 12 de abril de 2022.

[8] Carta de Sociedad Civil Guatemalteca al Comité Directivo de OGP https://bit.ly/3IYNoEh

[9] Swissinfo.ch. Nueva ley de ONGs en Guatemala pone al país en riesgo de Estado “autoritario”. Disponible aquí: https://bit.ly/3Pqk2RR

[10] El IRM entrevistó para este informe a tres representantes de organizaciones de la sociedad civil que participaron en el proceso de cocreación del quinto plan de acción, entre el 1 y 20 de junio de 2022. Sus opiniones se presentan de forma anónima.

[11] Durante el período de pre-publicación de este informe, el Punto de Contacto del gobierno facilitó al IRM las agendas de las sesiones del Comité Técnico de Gobierno Abierto, manifestando que los espacios informativos eran complementarios a otros puntos de discusión técnica sobre los compromisos y el proceso.

[12] Durante el período de pre-publicación de este informe, el IRM pudo verificar que el Gobierno de Guatemala remitió invitaciones por escrito a 27 organizaciones para participar del proceso, incluidas las mencionadas por los representantes de la sociedad civil durante entrevistas. En ese mismo período, el Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos (CiiDH) confirmó “no haber observado iniciativas adicionales del punto de contacto de gobierno abierto para llamar a la participación de más organizaciones”.