Panamá Action Plan Review 2021-2023

Este producto consiste en una revisión del plan de acción de Panamá 2021-2023 por parte del IRM. El plan de acción está compuesto por 8 compromisos. Esta revisión enfoca el análisis sobre la fortaleza del plan de acción para contribuir a la implementación del mismo y sus resultados. Para obtener datos generales de cada uno de los compromisos, consulte el anexo 1. Para obtener detalles sobre la metodología y los indicadores utilizados por el IRM para esta revisión del plan de acción, consulte la sección IV. Metodología e indicadores de IRM.

Resumen del plan de acción 2021-2023

El IV plan de acción de Panamá es un documento robusto con compromisos ambiciosos que abordan diversas problemáticas que son relevantes para el país y cuya implementación podría generar cambios significativos en la cultura y quehacer democrático y social. Impulsa prácticas de transparencia en temas ambientales y agropecuarios – área introducida por primera vez–, de presupuestos y contrataciones abiertas. Los compromisos tienen un alcance nacional, lo que fortalece su impacto potencial. La experiencia adquirida por la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI) a lo largo de años no se perdió con el cambio de líderes y funcionarios tras la entrada de la nueva administración gracias a la responsabilidad y compromiso con que los encargados salientes y entrantes asumieron la transición y transmisión de lecciones aprendidas.

La Comisión Nacional de Gobierno Abierto de Panamá (CNGAP), grupo multiactor encargado de llevar el proceso de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP por sus siglas en inglés) en el país, presentó el plan de acción 2021-2023 de Panamá. Con el fin de elaborar un plan ambicioso y relevante, la CNGAP llevó a cabo un amplio proceso de cocreación que culminó en ocho compromisos. La mitad de ellos cuentan con gran potencial de generar resultados, pudiendo generar cambios sustanciales de ser implementados a cabalidad. La otra mitad tiene un potencial moderado.

Dos de los compromisos dan seguimiento a reformas ambiciosas del plan anterior y otros abordan áreas novedosas que son prioritarias y relevantes para el contexto nacional. Aquellos traídos del plan de acción anterior son: Contrataciones abiertas y transparencia en la infraestructura pública de Panamá y la Escuela de Gobierno Abierto. La CNGAP tomó la decisión de darles continuidad por su ambición e impacto potencial en la lucha contra la corrupción y la creación de mecanismos para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Además, se incorporaron en el nuevo plan para construir a partir de los logros alcanzados en el período de implementación anterior, aprovechando la experiencia aprendida para superar los contratiempos que evitaron completarlos.

El plan de acción aborda cinco áreas temáticas novedosas en la agenda panameña de gobierno abierto que fueron priorizadas por la sociedad civil: la educación en sexualidad para adolescentes y jóvenes; mejorar la accesibilidad a los sitios de internet del sector público; impulsar la transparencia en el sector agropecuario, desarrollar una plataforma en línea que consolide información ambiental de las diferentes instituciones que atienden esta materia y los presupuestos abiertos, aplicando la metodología de la Encuesta de Presupuestos Abiertos al presupuesto nacional. Estos compromisos son ambiciosos y tienen un alcance nacional.

Estas características hacen que este cuarto plan de acción sea tan diverso e innovador como los anteriores, pero más ambicioso y con un entendimiento más profundo de las problemáticas por abordar, reflejado en la contextualización de la mayor parte de los compromisos y en las referencias citadas para sustentar las acciones por implementar. Esto permite a Panamá plantear iniciativas que, además de ser ambiciosas, buscan ser aterrizadas y viables.

Lo anterior se logró gracias a un proceso colaborativo entre la sociedad civil y autoridades de gobierno que incluyó sesiones presenciales, una encuesta en línea y consultas directas hechas por las organizaciones civiles dentro del foro multiactor. El proceso de cocreación, que se extendió de marzo de 2019 a agosto de 2021[1], también contó con convocatorias en línea[2] y mesas de trabajo para construir las propuestas de compromisos[3], los cuales se priorizaron a través de una votación[4] con funcionarios e integrantes de la sociedad civil. Posteriormente, la CNGAP analizó y debatió sobre las propuestas más votadas para seleccionar los compromisos que finalmente se incluirían. Los asistentes al proceso y las propuestas de compromisos se sintetizaron en un informe publicado en la página de la ANTAI[5].

La estrategia de cocreación permitió la participación de sectores de la sociedad civil ajenos a aquellos que integran la CNGAP, como por ejemplo el de productores agropecuarios, quienes enviaron sus sugerencias de compromisos a través de la consulta abierta que realizaron las organizaciones civiles de la CNGAP. Este proceso también permitió la inclusión de la iniciativa de Políticas Públicas de Educación en Sexualidad para Adolescentes y Jóvenes propuesto por la organización Juntos Decidimos[6], agrupación de jóvenes que es miembro suplente de la CNGAP.

En este informe, el IRM identifica oportunidades de mejora para asegurar la implementación exitosa y la obtención de resultados significativos a partir de las acciones para llevar a cabo los compromisos. Las recomendaciones incluyen alinear las expectativas de las instituciones implementadoras como el MIDA con las organizaciones contraparte de sociedad civil y asegurar un diálogo continuo entre ambas partes durante la implementación del compromiso del sector agropecuario. También incluye sugerencias para elevar la ambición de compromisos, como el de “Políticas Públicas de Educación en Sexualidad para Adolescentes y Jóvenes”, para enfocarse en el uso y aprovechamiento del sitio de internet por parte del público meta, y evitar limitar sus acciones al desarrollo de una plataforma digital para un sector de la población cuya atención es difícil de atraer y que, en algunos estratos, podría tener limitantes en su acceso a la tecnología.

Durante la implementación, uno de los principales retos para la sociedad civil[7] será el monitoreo de los avances y su consolidación a través de la creación de normativa que evite retroceder con la llegada de nuevas administraciones al Poder Ejecutivo.

Compromisos prometedores en el plan de acción de Panamá 2021-2023

A continuación, se analizan los 5 compromisos que el IRM identificó con el potencial para lograr los resultados más prometedores. Para ello, se realiza un análisis de desafíos, oportunidades y recomendaciones para contribuir al proceso de aprendizaje e implementación de este plan de acción. Esta revisión inicial de los compromisos informará el enfoque de investigación que el IRM tomará para evaluar la implementación en el informe de resultados. Es decir, la identificación temprana de los resultados potenciales del plan de acción constituirá la base sobre la cual se construirá el informe de resultados del IRM, el cual contrastará los resultados al final del período de implementación del plan de acción.

De los 8 compromisos del plan de acción, el IRM destaca cinco como prometedores. Cuatro de ellos tienen potencial sustancial de generar resultados (compromisos 1, 2, 4, y 7) mientras que uno tiene potencial moderado (compromiso 5). La implementación de estos compromisos representará un avance en las prácticas de transparencia y participación ciudadana dentro de sus áreas de política pública. Éstas son iniciativas ambiciosas en su alcance al pretender aplicar los estándares, metodologías y procesos por desarrollar a escala nacional, involucrando a todas las instituciones públicas a las que atañen los compromisos.

• El primer compromiso, Contrataciones abiertas y transparencia en infraestructura pública, busca expandir un compromiso ambicioso del plan anterior, ampliando su alcance al llevar las prácticas de contrataciones abiertas más allá del sector de infraestructura, al Gobierno central primero y, posteriormente, a los municipios.

• El segundo compromiso busca impulsar, principalmente, la implementación del artículo 6 del Acuerdo de Escazú. Propone capacitar a los actores relevantes y trabajar con las organizaciones de sociedad civil para planificar la generación y divulgación de la información ambiental. La implementación de esta iniciativa enfrentará los retos de desarrollar las capacidades e infraestructura requerida para que las instituciones del sector ambiental en Panamá brinden la información necesaria en el momento oportuno.
• El cuarto compromiso es una continuación de iniciativas del plan anterior. Su objetivo es crear una Escuela de Gobierno Abierto y empezar a impartir temas de transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas como parte del currículo de las materias que se imparten a los estudiantes de educación premedia y media (secundaria) en todos los colegios del Ministerio de Educación (Meduca).
• El quinto compromiso sobre transparencia proactiva en el sector agropecuario resulta innovador al ser un sector poco presente en la agenda de gobierno abierto a nivel global e incluirse por primera en los planes de acción de Panamá. El compromiso es ambicioso al pretender desarrollar una plataforma para ofrecer información cualitativa y cuantitativa detallada sobre las importaciones de alimentos agrícolas y pecuarios que realice Panamá para abastecer el mercado local. Además pretende que ésta se públique antes del ingreso de los productos al país. Sin embargo, como se explica más adelante, el compromiso tiene limitaciones en su diseño que pueden impedir su implementación, al no identificar a los actores clave capaces de llevar a cabo los hitos del compromiso.
• El compromiso 7 podría dar a la ciudadanía y organizaciones civiles la posibilidad de influir en la asignación de las partidas presupuestarios de su país, algo que actualmente no existe, mediante la aplicación de la metodología de la Encuesta de Presupuestos Abiertos al presupuesto nacional de la República de Panamá y la creación de espacios participativos y mecanismos de divulgación proactiva durante su proceso de aprobación. El compromiso introduce el tema por primera vez en la agenda de gobierno abierto local y ayudará a que el país avance en una materia en la que se encuentra rezagado en comparación con los países vecinos de la región[8].

Los cuatro compromisos restantes no fueron considerados como prometedores, principalmente por tener un alcance menor o por presentar limitaciones en el diseño de las acciones planteadas para cumplir con su objetivo.

• El tercer compromiso, “Políticas públicas de educación en sexualidad para adolescentes y jóvenes”, plantea la necesidad de contar con programas de educación sexual integral y centra su objetivo en crear un portal en línea que consolide información estadística y de interés y utilidad para la población juvenil en el tema de sexualidad. Las acciones promueven mejorar el acceso a la información en este tema, por lo que son relevantes para gobierno abierto, pero parte de la información que se busca consolidar ya se encuentra publicada en páginas web de diferentes instituciones del Estado, como las guías de educación en la sexualidad y afectividad del Ministerio de Educación[9], la ubicación e información de los centros de la Asociación Panameña para el Planeamiento de la Familia[10], y los doctores y especialidades disponibles en la materia, contenidos en las páginas web de los diferentes centros de salud. Esto limita su potencial de resultados. Por otro lado, el cambio que la implementación de la iniciativa podría generar también se ve afectado por que las acciones contenidas en el compromiso se limitan a la construcción de la plataforma web, sin clarificar cómo esta mejorará la educación en sexualidad de los jóvenes ni incluir iniciativas para promover su uso entre sectores de la población meta con limitaciones de acceso a tecnología. Tampoco resuelve cómo hacer atractivo el sitio web para los posibles usuarios, un reto complicado al considerar la gran competencia que existe en internet por la atención de este grupo. El uso que los jóvenes den al sitio web, más que su sola creación, será lo que generará el impacto. Estos factores podrían ser atendidos en la hoja de ruta que, aunque no está incluida en el plan de acción, se planea hacer como parte de la implementación para fomentar una mayor sensibilización entre la población.
• El compromiso seis busca fomentar la accesibilidad de personas con discapacidad a los sitios web gubernamentales mediante la implementación de las normas WCAG (Web Content Accessibility Guidelines). Esta es una iniciativa limitada en su alcance que, aunque representa un paso positivo y necesario, es una actividad aislada y limitada a la aplicación de estos estándares en al menos 20 entidades gubernamentales.
• Finalmente, el compromiso ocho busca programar laboratorios de innovación ciudadana a nivel local y extralocal. Éste representa un primer paso exploratorio para impulsar los temas de gobierno abierto a nivel local. Sin embargo, está limitado a la realización de seis laboratorios e incluye pocos detalles sobre los resultados concretos esperados de ellos. Para alcanzar una mayor ambición, el compromiso podría expandir su alcance con proyectos que fomenten la institucionalización de prácticas de gobierno abierto a nivel local. Existen ejemplos de compromisos ambiciosos en la región en esta materia, como el compromiso 12 del cuarto plan de acción de Argentina, que busca desarrollar un programa federal de gobierno abierto con un enfoque conjunto entre los gobiernos nacional, provincial y municipal para promover la cocreación e implementación de políticas de gobierno abierto.[11]

Tabla 1. Compromisos prometedores

[1] Panamá solicitó una primera extensión del plazo de entrega del plan de acción al 31 de agosto de 2020, debido a la transición electoral y los cambios institucionales generados por los cambios de liderazgo en el Poder Ejecutivo. Posteriormente, el país decidió acogerse a la extensión de un año adicional para la entrega del documento, concedida debido a la situación causada por la pandemia del COVID-19.

[2]Consulta en línea realizada como parte del proceso de cocreación

[3]Temas para el 4° plan de acción nacional de gobierno abierto Panamá 2019-2021

[4]Propuestas de compromisos del cuarto plan de acción nacional de gobierno abierto Panamá 2021-2023

[5]Informe de mesas temáticas del proceso de cocreación del cuarto plan de acción 2019-2021

[6]https://es-la.facebook.com/JuntosDecidimos/

[7] Criterio compartido por las organizaciones civiles que integran la Comisión Nacional de Gobierno Abierto

[8] Entrevista con Carmen Montenegro, directora de transparencia de ANTAI. 22 de diciembre de 2021

[9]Guías de educación en la sexualidad y afectividad, Ministerio de Educación de Panamá

[10]https://aplafapanama.org/ubicaciones

[11] Compromiso 12 del cuarto plan de acción de Argentina: Programa Federal de Gobierno Abierto, https://www.opengovpartnership.org/es/members/argentina/commitments/AR0090/