Uruguay Action Plan Review 2021-2024

Este producto consiste en una revisión IRM del plan de acción de Uruguay 2021-2024.[1] El plan de acción se compone de 29 compromisos que el IRM ha filtrado y agrupado en 20. Esta revisión se enfoca en la fortaleza del plan de acción para contribuir a la implementación del plan y sus resultados. Para obtener datos generales de cada uno de los compromisos, consulte el Anexo 1. Para obtener detalles sobre la metodología y los indicadores utilizados por el IRM para esta revisión del plan de acción, consulte la sección IV. Metodología e indicadores de IRM.

Resumen del plan de acción 2021-2024

El quinto plan de acción de gobierno abierto de Uruguay es el resultado de un proceso de cocreación robusto y muy participativo. Este plan incluye los tres poderes – Ejecutivo, Legislativo y Judicial – apuntando hacia un Estado abierto. Los compromisos que componen el plan se agrupan en cuatro ejes temáticos: gestión pública más eficiente y abierta al monitoreo de la ciudadanía; participación ciudadana y políticas para la igualdad; gestión, vigilancia y protección ambiental y ordenamiento territorial y hacia un Estado Abierto. El IRM reconoce el esfuerzo realizado para atender las recomendaciones del plan anterior, con acciones enfocadas en fortalecer la participación y monitoreo por parte de la sociedad civil, incorporar el valor de la rendición de cuentas en un mayor número de compromisos, incluir al sector privado en el proceso y avanzar en la apertura de los tres poderes del Estado. El IRM recomienda continuar avanzando y profundizando en estas orientaciones.

El quinto plan de gobierno abierto de Uruguay abarca 29 compromisos, 15 de los cuales el IRM incorporó en 6 grupos distintos basado en su relevancia, como se explica en la sección III y se detalla en el anexo 1. Este agrupamiento resulta en 20 comprmisos que apuntan en la dirección de un Estado abierto. El plan incluye dos compromisos a cargo del Poder Legislativo (lo que es una novedad de este plan y un valor agregado), un compromiso a cargo del Poder Judicial y tres compromisos de gobiernos locales.

El plan retoma varias áreas o iniciativas del plan anterior, pero en esta oportunidad se diseñan compromisos más ambiciosos y relevantes respecto a los valores de OGP: transparencia y acceso a la información, participación pública y rendición de cuentas. Se identifica un incremento notorio de iniciativas tendientes a generar mayor participación ciudadana en su implementación, así como a la apertura de datos y acceso a la información a través de medios o formatos adecuados para que la ciudadanía eventualmente pueda monitorear y exigir una rendición de cuentas a los tomadores de decisiones. Algunas de las temáticas que se incorporan por primera vez en el plan de acción son: inteligencia artificial en el ámbito público; beneficios al sector empresarial y productivo; discapacidad y accesibilidad; políticas de vejez y envejecimiento y parlamento abierto.

El proceso fue liderado por el Grupo de Trabajo de Gobierno Abierto[2] y la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic), que en su rol de institución articuladora, coordinó e implementó todas las acciones del proceso de cocreación. El proceso de cocreación contó con la participación de instituciones públicas de los distintos niveles de gobierno y de los tres poderes, de organizaciones de la sociedad civil, del sector académico y el sector privado^[3]. En ese sentido, por primera vez el plan incorpora compromisos de los tres poderes del Estado, incluyendo compromisos relativos a parlamento abierto y justicia abierta, además de los compromisos liderados por los organismos del poder ejecutivo y gobiernos departamentales.

El cambio de escenario producido por la pandemia del COVID-19 llevó a la necesidad de adaptar el diseño del proceso de cocreación, desarrollándose en esta ocasión un proceso completamente virtual. Éste combinó instancias sincrónicas (mesas de diálogo y talleres a través de la plataforma Zoom) con herramientas de participación digitales asincrónicas[4]. También se desarrollaron talleres de inducción y guías de apoyo para facilitar una participación informada y con capacidad propositiva. Se incorporaron intérpretes de Lengua de Señas Uruguaya (LSU) a las sesiones de diálogo y talleres de cocreación virtuales habilitando la participación de sectores que hasta ahora no habían participado.

El proceso de cocreación tuvo cuatro etapas[5]:

1. Generar propuestas. El objetivo fue generar ideas y propuestas que pudieran integrar el plan.
2. Sistematizar y priorizar. Se sistematizaron y publicaron las ideas y propuestas que surgieron de las mesas de diálogo y las identificadas a través de la Plataforma de Participación Ciudadana Digital.[6].
3. Cocrear compromisos y consulta pública. En esta etapa, las propuestas viables se desarrollaron o explicitaron como compromisos. Las instituciones públicas generaron propuestas, las cuales se trabajaron en el marco de los talleres de cocreación,[7] instancias en las que recibieron los aportes de las organizaciones de sociedad civil, de la academia o del sector privado. Más adelante, se publicaron las fichas borradores de los compromisos en la Plataforma de Participación Ciudadana Digital[8].
4. Aprobar y publicar el plan. En el marco del Grupo de Trabajo, se generó la versión final del documento del plan de acción, el cual fue validado por las autoridades de las instituciones a cargo de los compromisos. Finalmente, el plan fue remitido a la Presidencia de la República para su aprobación a través del Decreto 161/022 de fecha 23 de mayo de 2022^[9].

Este proceso contó con la participación de 153 instituciones y organizaciones públicas y privadas (9 instituciones académicas, 83 instituciones públicas, 6 del sector privado, 51 organizaciones de la sociedad civil y 4 organizaciones internacionales). Como resultado, se presentaron 332 propuestas que culminaron en 29 compromisos a cargo de 23 instituciones del Estado.

La persona punto de contacto del gobierno[10], entrevistada para la elaboración de este informe, manifestó que en este plan se logró llegar a muchos más actores. Asimismo, comentó que, al ser un proceso más ambicioso, se genera una mayor carga de trabajo en los equipos que implica más capacidades institucionales para conducirlo. También reconoció que fue un esfuerzo conjunto del gobierno y de la sociedad civil.

Es importante mencionar que el cambio de gobierno en marzo de 2020 no afectó el diseño del plan, salvo el hecho que ingresaron personas nuevas que necesitaron una inducción previa y que hubo algunos retrasos en el cumplimiento de los plazos. La persona punto de contacto, que continúa siendo la misma desde que Uruguay se sumó a OGP, considera que “la calidad de este proceso y la voluntad política de dar continuidad por parte del nuevo gobierno llevaron a tener éxito”. La persona punto de contacto también rescata otros dos aspectos. Por un lado, el haber definido un plan a tres años ayuda a compensar el esfuerzo invertido en el proceso de cocreación y permitirá tener compromisos más ambiciosos. Por otro, el conocimiento y experiencia acumulados de un equipo de trabajo que viene colaborando desde hace años en el desarrollo de los planes ha coadyuvado en la calidad del proceso y el plan.

Desde la sociedad civil, una persona integrante de la Red de Gobierno Abierto (RGA) en el Grupo de Trabajo manifestó su satisfacción con el proceso realizado y que, a pesar del cambio de gobierno, el Grupo de Trabajo mantuvo su laborTransparent workforce data and increased representation of workers in labor policy-making lead to policies that better protect workers’ rights and remove barriers for underrepresented groups in the ..., estrategias, dirección y forma de toma decisiones. Asimismo, destaca que “todos los años que se hace un plan nuevo, el proceso mejora”, agregando que: “seguimos aprendiendo cosas, seguimos implementándolas y se ven los resultados en la mejora de los planes”. Como debilidad, la persona referente señala que los tiempos se dilataron más de lo esperado, por diversas y justificadas razones, como los efectos de la pandemia, el cambio de gobierno y atrasos en los nombramientos dentro de Agesic. Menciona que, si bien esto pudo haber generado alguna frustración, un aspecto positivo es que todas las organizaciones continuaron en el proceso.

La persona referente considera que este quinto plan “tuvo la mayor participación histórica de sociedad civil y, si bien no es la máxima en número de organizaciones, sin duda lo es a nivel de profundidad y variabilidad de temas”. Además, destaca como factor clave que la RGA contó con fondos provenientes de la cooperación internacional, de OGP y el Banco Mundial que les permitieron enfocarse en el proceso de cocreación de sociedad civil, lo cual no había sido posible en planes anteriores.

Compromisos prometedores en el plan de acción de Uruguay 2021-2024

El texto siguiente analiza los cinco compromisos que el IRM identificó con el potencial para lograr los resultados más prometedores. Para ello, proporciona un análisis de desafíos, oportunidades y recomendaciones para contribuir al proceso de aprendizaje e implementación de este plan de acción. Esta revisión inicial de los compromisos será un insumo para el enfoque de investigación que el IRM tomará para evaluar la implementación en el informe de resultados. Lo anterior implica que la identificación temprana de los resultados potenciales del plan de acción constituirá la base sobre la cual se construirá el informe de resultados del IRM, el cual contrastará los resultados al final del período de implementación del plan de acción.

Para la selección de los compromisos prometedores que se analizan en esta sección (ver la tabla 1), el IRM utilizó la metodología descrita en la sección III. El plan de acción cuenta con un número importante de compromisos con propuestas relevantes que se vislumbran con potencial de producir resultados sustanciales, por lo que la selección de aquellos para ser destacados como más prometedores en este informe fue un desafío. El IRM decidió, por lo tanto, realizar una selección desde un punto de vista estratégico. Entre aquellas reformas calificadas con potencial para producir resultados sustanciales, se seleccionaron como prometedoras las que por sus acciones buscaran ampliar el alcance, promoviendo o facilitando la implementación de iniciativas de gobierno abierto en todas las áreas del gobierno, apuntando así hacia un Estado abierto. Se seleccionaron también aquellas reformas referidas a temáticas emergentes de interés para la ciudadanía o alineadas con ejes de acción estratégicos de OGP.

El primer compromiso considerado como prometedor es el compromiso 6 “Observatorio de uso de inteligencia artificial en el Estado”, el cual tiene como objetivo promover y fomentar el uso ético, responsable, seguro y confiable de la inteligencia artificial (IA) en el ámbito público, generando un espacio multisectorial para el desarrollo de recomendaciones y estándares técnicos, con una fuerte apuesta a la transparencia del uso de algoritmos de cara a la ciudadanía.

La segunda propuesta prometedora es el compromiso 17 “Promoción y fortalecimiento de la participación ciudadana digital”, que busca institucionalizar la Plataforma de Participación Ciudadana Digital como instrumento para canalizar la participación en los organismos públicos, incorporando estándares, pautas y herramientas para generar procesos accesibles e inclusivos definidos a partir de procesos participativos.

La tercera reforma prometedora surge del agrupamiento del compromiso 19 “Sistema Nacional de Gestión de Denuncias Ambientales”, el compromiso 20 “Observatorio Uruguay más circular: Plan Nacional de Residuos” y el compromiso 21 “Proceso participativo para la elaboración de la segunda Contribución Determinada de Uruguay y su seguimiento”. Este grupo aborda temáticas ambientales desde distintas perspectivas: la ampliación de los canales de denuncias ambientales y su monitoreo; el fortalecimiento de la transparencia y trazabilidad de la gestión de residuos y la generación de procesos participativos para la evaluación y seguimiento de los compromisos del país en materia de cambio climático. Este grupo podrá constituir un aporte sustantivo para la implementación de los principios del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú).

El cuarto compromiso prometedor surge del agrupamiento del compromiso 23 “Fortalecer la participación ciudadana digital en el Parlamento” y el compromiso 24 “Fortalecer la política de acceso a la información pública y apertura de datos del Parlamento”. Esta reforma busca institucionalizar la política de Parlamento abierto, mejorar la plataforma de participación existente, diseñar reglamentos y protocolos de funcionamiento, así como mejorar la política de datos abiertos. Estas acciones se realizan en el marco de procesos participativos. Es de destacar que ésta es la primera vez que un plan de acción incluye compromisos del Parlamento.

La quinta reforma prometedora es la propuesta en el compromiso 26 “Plenario transparente de la Junta Departamental de Maldonado”, que procurará desarrollar una estrategia de transformación digital para fortalecer la transparencia de la labor legislativa del departamento de Maldonado, generando las condiciones necesarias para que la ciudadanía pueda ejercer un seguimiento y exigir una rendición de cuentas de los legisladores locales. El compromiso resulta prometedor porque es la primera vez que un órgano legislativo habilitará un sistema para fortalecer la transparencia, con un gran potencial de replicabilidad.

Entre los 20 compromisos del quinto plan de acción, hay otros 5 compromisos que el IRM ha evaluado con un potencial de alcanzar resultados sustanciales, pero que no fueron incluidos entre los compromisos prometedores, porque no cumplen con los criterios expuestos anteriormente o por ser temáticas que ya se han venido trabajando en planes anteriores y proponen un valor agregado menor.

Por ejemplo, los compromisos 10, 11 y 12 del plan de acción agrupados bajo el nombre “Fortalecimiento de la participación y el acceso a la información para sectores en situaciones de vulnerabilidad” buscan, a través de distintas iniciativas, fortalecer, incrementar y generar las condiciones necesarias que permitan a las personas con discapacidad, las personas adultas mayores y la población afrodescendiente incrementar su participación y ejercer un monitoreo o seguimiento a las políticas públicas. Si bien es de destacar que este grupo incluye actores y temáticas que no habían estado presentes en planes anteriores, como son las personas con discapacidad y las personas adultas mayores, no se incluyó entre los prometedores porque no cumple con los criterios de selección definidos y porque por su diseño no constituye una verdadera herramienta de monitoreo, sino solamente un repositorio de información.

Otro ejemplo es el compromiso 22 “Portal Santa Lucía, una herramienta para la gestión territorial de la cuenca del Río”, el cual propone una serie de acciones complementarias para elaborar y gestionar el Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la cuenca del río Santa Lucía. El compromiso no se inscribe dentro de los criterios que se definieron para elegir los compromisos prometedores; sin embargo, plantea una serie de acciones de ser implementadas como previsto podrían establecer las condiciones para permitir a la ciudadanía exigir una rendición de cuentas.

Entre los compromisos que el IRM consideró con potencial relativamente modesto hay compromisos que proponen acciones interesantes como la generación de instancias de consulta con el sector privado y de la ciudadanía en relación a los pliegos estándar para la adquisición de bienes y servicios en el Estado; avances en la transparencia de los beneficios otorgados al sector productivo y empresarial; mayor transparencia en las políticas de salud y de los planes de promoción del empleo; la publicación de datos abiertos o la implementación de la transparencia activa, entre otras. Sin embargo, el IRM considera que los cambios que pueden resultar de la implementación de estos compromisos no parecen muy significativos, ya que de acuerdo a las acciones definidas no se prevén avances en la rendición de cuentas, la promoción de procesos participativos, ni procesos reales de evaluación y monitoreo por parte de distintos agentes de la sociedad (academia, organizaciones de la sociedad civil, cámaras empresariales, etc.)

Tabla 1. Compromisos prometedores

[1] Uruguay entregó su plan de acción a OGP el 13 de diciembre de 2021 y solicitó una extensión del plazo de implementación del plan hasta el 2024. Para efectos de la evaluación IRM, esta decisión implica que la fecha de inicio del plan es el 1 de enero de 2022, la fecha de finalización es el 30 de junio de 2024, y que el plan es evaluado con base en los nuevos estándares de participación y cocreación.

[2] Acceder a decretos, resoluciones, actas de funcionamiento del grupo https://tinyurl.com/3me8596f

[3] Participaron del grupo representantes de las siguientes instituciones públicas: Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Ministerio de Relaciones Exteriores (MREE), Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), Poder Judicial, Poder Legislativo, Congreso de Intendentes (Gobiernos Departamentales de Montevideo y Florida), Instituto Nacional de Estadística (INE), Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP), la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic) y Rectorado y Pro rectorado de Gestión de la Universidad de la República (UdelaR). Por la sociedad civil contó con la participación de dos representantes de la Red de Gobierno Abierto y de la Asociación Nacional de Organizaciones No Gubernamentales Orientadas al Desarrollo (Anong).

[4] Esto se realizó a través de la Plataforma de Participación Ciudadana Digital https://plataformaparticipacionciudadana.gub.uy/

[5] Información completa del proceso de cocreación https://tinyurl.com/2p9da62z

[6] Se publicaron en Gub.uy/gobierno-abierto

[7] Se desarrollaron siete talleres de cocreación en modalidad virtual.

[8] Acceder en https://plataformaparticipacionciudadana.gub.uy/processes/quinto-planGA

[9] Acceder al decreto en https://medios.presidencia.gub.uy/legal/2022/decretos/05/cons_min_630.pdf

[10] Entrevista a Virginia Pardo, Agesic, 3/3/2022