State Capabilities in Open Government (AR0020)

Problema: El desarrollo de políticas en materia de gobierno abierto encuentra sus limitaciones al momento de su implementación en los diferentes niveles de gobierno. La ausencia de una visión homogénea, así como la falta de debate entre múltiples actores respecto a que es el gobierno abierto, conduce por un lado, al no reconocimiento de políticas públicas que se enmarcan en estos principios, y por otra parte a la imposibilidad de institucionalizar mecanismos que mejoren la interacción entre la ciudadanía y el Estado, a fin de incrementar la inclusión social con la colaboración de actores estratégicos que colaboren para alcanzar dicho fin. Además, tomando de referencia las recomendaciones del informe de auditoría externa sobre el I Plan de Acción, se hace hincapié en diseñar procesos más inclusivos y participativos en la elaboración de los planes de acción. Objetivo: Fomentar el desarrollo del gobierno abierto, mediante capacitaciones; abrir el debate en torno a la temática; generar, incorporar y mejorar los mecanismos de participación, a nivel federal y con la colaboración de diversos actores gubernamentales y no gubernamentales.Consolidar una visión sobre el gobierno abierto a nivel federal y fortalecer los mecanismos de interacción entre Estado y sociedad. Relevance: Tecnología e Innovación para generar capacidades dentro del Estado, y generar redes fuera de él, para poder avanzar en línea con la profundización de las políticas de gobierno abierto, abriendo espacios de interacción. Participación para el diseño e implementación de políticas de gobierno abierto de forma colaborativa y el desarrollo de capacidades innovadoras tanto dentro de las administraciones públicas como en las organizaciones de sociedad civil de todo el país. Ambición: Que se impulsen espacios de debate y formación, lo cual permitirá que diferentes áreas gubernamentales, así como diversos actores de la sociedad civil se integren en la dinámica que el gobierno abierto ofrece. Con la incorporación de más actores se pretende ajustar las políticas públicas y las acciones de gobierno a las demandas y necesidades de la ciudadanía con su activa colaboración.

For details of the commitments, please see the Argentina Progress Report 2015-2017.

Compromiso 1. Desarrollo de capacidades estatales en gobierno abierto

(Incluidos en la primera versión del plan 2015-2017)

Texto del compromiso

Consolidar una visión sobre el gobierno abierto a nivel federal y fortalecer los mecanismos de interacción entre Estado y sociedad

1.1. Elaboración e implementación de un programa de capacitación en temas de gobierno abierto que sea transversal a la administración pública. Dicho programa estará orientado tanto a público en general como a funcionarios y mandos medios.

1.2. Realización de 3 encuentros a nivel provincial (regional), con la finalidad de ampliar el alcance del gobierno abierto. Dos encuentros en el interior del país y uno en la Ciudad de Buenos Aires.

1.3. Creación de un directorio o mapa de organizaciones no gubernamentales (instituciones, OSC, universidades, etc.) y expertos o referentes, que sea pública y de manera colaborativa, con la finalidad de formar una base de datos sobre actores interesados en el gobierno abierto en el país.

1.4. Institucionalización del Grupo de Trabajo de Gobierno Abierto.

Institución responsable: Coordinación de Gobierno Abierto.

Institución(es) de apoyo: Instituto Nacional de la Administración Pública, Consejo Federal de la Función Pública – Escuela de Gobierno.

Fecha de inicio: septiembre 2015

Fecha final: junio 2017

Nota editorial: El texto completo del compromiso se encuentra en II Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto de la República Argentina 2015-2017, disponible aquí: http://goo.gl/mTgUpU. El texto citado es el de la versión revisada del plan, publicada tras la inclusión de compromisos de medio término a mediados de 2016; de ahí las posibles discrepancias entre los cuadros aquí publicados y los incluidos en el informe de medio término.

Objetivo del compromiso

El objetivo de este compromiso fue estimular el desarrollo de políticas y prácticas de gobierno abierto. Según el gobierno, en el momento de la adopción de este compromiso se detectaba, entre los diversos actores, un gran desconocimiento de los principios de gobierno abierto y la ausencia de una visión compartida acerca de su importancia. Más concretamente, el compromiso buscaba:

· Capacitar en los principios de gobierno abierto a funcionarios en todos los niveles (municipal, provincial y nacional) (1.1)

· Proveer una serie de instancias de difusión de los objetivos del plan, debate y aprendizaje de buenas prácticas a nivel provincial (1.2)

· Confeccionar un directorio de organizaciones y otros actores de la sociedad civil (expertos, académicos, etc.) interesados en el tema (1.3)

· Institucionalizar el Grupo de Trabajo de Gobierno Abierto como instancia de seguimiento de la implementación de los compromisos (1.4)

Cumplimiento

Medio término: Sustancial

Este compromiso fue implementado en forma sustancial antes del fin del período que cubre el informe de medio término. Se diseñaron cinco cursos de capacitación que se administraron en la plataforma Teleinap/campus virtual INAP. Cuatro de ellos fueron dictados en dos o tres iteraciones sucesivas entre octubre y diciembre de 2015. A la fecha de cierre del informe de medio término, la Coordinación de Gobierno Abierto había apoyado o participado en cuatro encuentros regionales: tres en capitales de provincias (Mendoza, Jujuy y Santiago del Estero) y uno en la ciudad de Buenos Aires. El directorio de OSC, en cambio, se hallaba aún en estado embrionario hacia fines de junio de 2016.

El hito 4, por su parte, todavía no había comenzado a implementarse porque se trataba de un hito nuevo que, cuando el nuevo gobierno revisó el plan de acción, vino a reemplazar a otro que, en la versión original del plan, aparecía formulado vagamente del modo siguiente: “Creación de un espacio de intercambio de información, herramientas y acciones de participación ciudadana en conjunto con universidades y diferentes actores de la sociedad civil”.

Para mayor información, consulte el Informe de Avance 2015-2016.

Fin de término: Sustancial

En el segundo año de implementación se siguieron administrando los cursos de capacitación – de hecho, tal como lo informa la responsable de gobierno abierto en el Ministerio de Modernización, Natalia Carfi, estos programas de formación acabaron constituyendo un vector para la implementación del compromiso 9, de federalización de prácticas de gobierno abierto, en la medida en que también fueron administrados a nivel sub-nacional.

Los hitos 1.3 y 1.4, que presentaban un cumplimiento incipiente o cuya implementación aún no se había iniciado antes del informe de avance, tuvieron progresos significativos, aunque no pueden considerarse plenamente implementados.

Por un lado, se realizó un relevamiento de organizaciones de la sociedad civil que trabajan en temas de gobierno abierto. Existe constancia de la realización de dicho mapeo mediante una encuesta diseñada por las propias OSC participantes en el proceso ^{Formulario utilizado disponible aquí: http://goo.gl/8r63fx.} ; sin embargo, se desconoce la cantidad y calidad de datos recogidos por la encuesta y no se ha podido constatar la existencia del prometido Directorio de ONGs con información sobre la labor de las organizaciones vinculadas y datos de contacto de sus responsables. Cabe señalar, sin embargo, que las OSC participantes destacaron repetidamente las dificultades enfrentadas tanto por el gobierno como por ellas mismas para ampliar la participación en el proceso de gobierno abierto ^{Esta opinión fue vertida tanto en el curso del grupo focal con organizaciones de la sociedad civil realizado en Buenos Aires el 20/09/17, como en conversaciones informales y en consultas realizadas precedentemente en ocasión del Informe de Avance.} . Entretanto, las OSC de presencia más sostenida en el proceso formalizaron su alianza y se consolidaron como interlocutoras del gobierno mediante la constitución de un Grupo de Gobierno Abierto, conformado por Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), Asociación por los Derechos Civiles (ADC), Democracia en Red, Directorio Legislativo, Fundación Conocimiento Abierto y Poder Ciudadano ^{https://ogpargentina.org/nosotros/}.

Por otra parte, se buscó institucionalizar el trabajo de colaboración entre gobierno y sociedad civil mediante la formación de una Mesa Nacional de Gobierno Abierto integrada por representantes de ambos sectores. Si bien la constitución de esta Mesa Nacional se formalizó en marzo de 2017, al cierre del período que cubre este informe aún no se contaba con un documento público que detallara su composición y mecanismos de funcionamiento ^{Cf. Agustina De Luca, “Primera reunión de la Mesa Nacional de Gobierno Abierto, 31/03/17, en http://goo.gl/udNgip. Según consigna el artículo, participaron de esta reunión representantes de cuatro organismos gubernamentales (la Coordinación de Gobierno Abierto, la Oficina Anticorrupción, la Subsecretaría de Asuntos Políticos y la Secretaría de Relaciones Parlamentaria) y cuatro de la sociedad civil (ACIJ, CIPPEC, Directorio Legislativo y Poder Ciudadano).} . El énfasis, entretanto, estuvo colocado en la conducción del proceso de co-creación del tercer plan de acción (respecto del cual la Mesa efectivamente cumplió con su cometido) más que en el seguimiento de la implementación de los compromisos del plan anterior. Tanto la funcionaria de Gobierno Abierto del gobierno nacional como los representantes de OSC presentes en el grupo focal recalcaron la intención de que en lo sucesivo la Mesa fuera un foro multisectorial de funcionamiento permanente, y que sirviera para monitorear la implementación del tercer plan ^{En ese sentido se produjeron avances significativos en los meses posteriores al cierre del período de implementación del II Plan de Acción, una vez concluido también el proceso de formulación del III Plan. En efecto, en sucesivas reuniones de la Mesa Nacional realizadas entre enero y marzo de 2018 se avanzó en el desarrollo de una metodología de seguimiento de la implementación de los compromisos y se comenzaron a discutir los lineamientos de un futuro reglamento para la Mesa Nacional, con el objetivo declarado de “institucionalizar el espacio en el segundo semestre de 2018”. Para más información sobre este punto, véanse los documentos reunidos en http://goo.gl/n8Xcsa.}.

Con todo, los representantes de la sociedad civil consultados coincidieron con la afirmación de Agustina De Luca, de Directorio Legislativo, quien señaló que, “aunque el espacio existe, le falta mucha institucionalización. Queda pendiente el armado del reglamento, las reglas de funcionamiento, la conformación de la Mesa, qué organismos la van a integrar, qué número de organizaciones, etcétera”. Asimismo, enfatizaron las dificultades que enfrentan en materia de seguimiento, con sucesivos procesos de formulación de compromisos y otras actividades que distraen del monitoreo. En ese sentido, De Luca también afirmó: “Habiendo tenido un plan en el medio, hemos estado haciendo compromisos todos los años y poco enfocados en la implementación y en la consolidación del espacio de seguimiento. Y en noviembre tenemos la cumbre, o sea que estamos con el armado de la agenda, las becas, la logística… realmente no tenemos tiempo ni recursos” ^{Grupo focal con sociedad civil, Buenos Aires, 20/09/17.} .

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Participación ciudadana: Marginalmente

La contribución directa y verificable de este compromiso al aumento de oportunidades para la participación ciudadana fue marginal, en la medida en que la implementación de su componente más directamente vinculado con el principio de participación – la institucionalización de un grupo de trabajo conjunto de gobierno y sociedad civil – permanecía inconcluso al término del período de evaluación ^{La documentación de respaldo de la evaluación de este compromiso se encuentra disponible en http://goo.gl/f8ZwRX.}.

En cambio, la implementación de este compromiso acabó generando un avance significativo en términos de la expansión de la AGA en el país, en la medida en que la llegada de las capacitaciones a las provincias, ^{Cabe subrayar, como lo hace una funcionaria del Ministerio de Modernización consultada para este informe, que también se logró llegar a los municipios. Se hizo a través del Programa Ecosistemas de Ciudades Innovadoras (ECI), mediante el cual se promovieron las capacidades de los funcionarios locales para resolver problemas de impacto local; asimismo, se incentivaron los intercambios de experiencias mediante la creación de una red de innovadores públicos.} junto con la firma de convenios de asistencia técnica y eventos de difusión, resultó un factor clave para la inclusión de compromisos subnacionales en el tercer plan de acción.

En efecto, el elemento central de este compromiso – el refuerzo de las capacidades estatales en materia de gobierno abierto mediante capacitaciones - fue instrumental para la ulterior federalización de las prácticas de gobierno abierto. Así lo recalca la responsable del compromiso, Natalia Carfi: “Muchas de las capacitaciones del INAP son virtuales, y ese material nos sirvió para todo. Fue un compromiso que tuvo menos estelaridad, pero nos sirvió de base [para implementar el compromiso de federalización]” ^{Entrevista con Natalia Carfi, Buenos Aires, 20/09/17.} .

Así, si bien la inclusión de nuevos actores gubernamentales a cargo de compromisos subnacionales no puede ser en sí misma considerada un avance en materia de participación ciudadana, la extensión del alcance de los planes de acción ciertamente podría redundar en la inclusión de una mayor cantidad y diversidad de actores ciudadanos en el proceso de la política pública. En otras palabras, la ampliación del alcance de la AGA, que efectivamente se ha producido como resultado de la implementación de este compromiso, ofrece un potencial de participación no desdeñable. La realización efectiva de estos progresos potenciales, sin embargo, solo podrá ser verificada empíricamente cuando se evalúe el proceso de confección e implementación de los compromisos contenidos en el tercer plan de acción.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

El compromiso no se incluyó íntegramente en el siguiente plan de acción. Sin embargo, uno de sus hitos – la capacitación de funcionarios en los principios y prácticas del gobierno abierto – pasó al tercer plan de acción bajo una forma más concreta, orientado específicamente a gobiernos locales. El nuevo compromiso se titula Capacitaciones en prácticas de Gobierno Abierto. Según su texto, tales capacitaciones se realizarán bajo la forma de un plan piloto en las siete regiones definidas por el Ministerio de Interior, Obras Públicas y Vivienda, a cargo de su implementación: Noreste, Noroeste, Buenos Aires, Centro, Patagonia Norte, Patagonia Sur y Cuyo.