Opening of Information in the Public Works Contracting System (AR0082)

What is the public problem that the commitment will address?
Since the second half of 2016, a large number of alleged acts of corruption derived from the contracting and execution of public works took public status. There were judicial cases involving former public officials and businessmen in the field. In this context, the issue of transparency and anti-corruption came into the public agenda. Public works represent between thirteen percent (13%) and twenty percent (20%) of the Gross Domestic Product (GDP) according to estimates of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). This huge volume of money indicates the impact that this item has on the general economy and the lives of Argentines; and constitutes a key element for the management of any government. The success or failure of a government is affected by its ability to perform public works that are necessary and of good quality, and that improve people's lives; but also by the ability to carry them out with efficiency and transparency. We refer to a scheme governed by Law 13,064 promulgated in 1947, which although it constitutes a very solid and comprehensive legal instrument has more than seven decades. Likewise, there was no governing body for this subject with the competence to regulate, standardize and interpret with uniform criteria the regulations and the various issues that occur throughout the different contracting and execution processes. This situation caused that each ministry or agency in charge of carrying out works could decide and interpret according to their particular criteria (as they could or would like); giving rise, on the one hand, to a favorable ground for corruption scenarios; and on the other, to a general system disorderly complex and very diverse. Based on this diagnosis and understanding the need to move forward with more tools, the signing of Decree 1169/2018 has as a fundamental consequence the establishment of the ONC as the governing body of the public works contracting and concession system. This body has the power to design, formulate, plan, organize, evaluate and control policies in order to strengthen the aforementioned system, mitigate the risk of mismanagement, cost overruns and corruption; as well as improve the accessibility, transparency and efficiency of the processes. We must emphasize that prior to this situation, the publication of contracts and execution of public works contracts was very limited and depended on each ministry.

What is the commitment?
The commitment is to publish information in open formats about the life cycle of public works contracts. Documentation supporting the hiring will also be published and a multi-stakeholder roundtable (government, civil society, private sector) will be formed in order to propose reforms to current regulations, improvements in the management of works and publication of new datasets, in the framework of the powers of the National Contracting Office (ONC).
It is expected to achieve a comprehensive improvement of the Public Works Contracting System, which favors its transparency, integrity and efficiency, and that values -and expands- the progress achieved through the implementation of the Open Contracting Data Standard, commitment developed by the ONC within the framework of the Third OGP National Action Plan.

How will the commitment contribute to solving the public problem?
The periodic publication of information on the life cycle of public works contracts will increase transparency in these processes and facilitate access to key information for the exercise of citizen control, reducing the risk of corruption. Likewise, the creation of a multi-stakeholder roundtable will promote dialogue with civil society and other actors to formulate proposals aimed at strengthening the management and system of public works contracts and concessions.

Why is this commitment relevant to OGP values?
The commitment is mainly relevant to transparency because it incorporates open data on the life cycle of public works and information on the supporting documentation of contracts on the Contrat.ar site. It also favors citizen participation with the creation of a multi-stakeholder roundtable that will address and propose lines of work within the framework of the ONC's powers.

Additional information
In the Third OGP National Action Plan (2017-2019) a commitment (No. 9) on access to information and transparency in public procurement of goods and services was included, the ONC being the governing body in the matter.
The commitment was aimed at advancing the implementation of the Open Contracting Data Standard (EDCA, for its acronym in Spanish) for purchases and contracting of goods and services processed through the Electronic Purchasing System (COMPR.AR), as well as promoting awareness of state and external actors on the potential of implementing the EDCA. As of December 2018, Decree 1169/2018 establishes the ONC as the governing body of the public works contracting and concession system. In this way, it becomes competent to assume commitments in that area.

4. Apertura de información en el sistema de contrataciones de obra pública

El compromiso consiste en publicar información en formatos abiertos sobre el ciclo de vida de las contrataciones de obra pública. Se publicará también documentación respaldatoria de las contrataciones y se conformará una mesa de trabajo multiactor (gobierno, sociedad civil, sector privado) con la finalidad de proponer reformas a la normativa vigente, mejoras en la gestión de obras y publicación de nuevos datasets, en el marco de las competencias de la Oficina Nacional de Contrataciones.

Objetivo principal

Alcanzar una mejora integral del sistema de contrataciones de obra pública, que favorezca su transparencia, integridad y eficiencia, y que ponga en valor -y amplíe- los avances alcanzados a través de la implementación del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas, compromiso desarrollado por la ONC en el marco del Tercer Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto.

Hitos

4.1 Apertura de la información de las contrataciones de obra pública en el Portal Nacional de Datos Abiertos (ciclo de vida de la obra pública, empresas inscriptas en el registro nacional de constructores, georreferencias de obras, entre otros), con actualización trimestral.

4.2 Publicación en CONTRAT.AR de documentación respaldatoria de las contrataciones.

4.3 Conformación de una mesa de trabajo entre actores interesados en la materia (gobierno, sector privado y sociedad civil) para proponer reformas de la normativa, mejoras en la gestión de obras, acceso a la información y apertura de datos, entre otros- en el marco de las competencias de la ONC cuyas reuniones tengan una frecuencia trimestral.

4.4 Actualización de la información sobre la instrumentación del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas de Obra Pública.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de Argentina en el siguiente enlace: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/cuarto_plan_de_accion_nacional_de_gobierno_abierto_-_argentina_-_v4.pdf.

Análisis del compromiso

Este compromiso - a cargo de la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), convertida en 2018 en el órgano rector del sistema de contrataciones y concesiones de obra pública - se ubica en continuidad con el compromiso que la ONC, junto con otros organismos, había desarrollado en el plan de acción anterior. El viejo compromiso, consistente en poner en marcha el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA), solo fue implementado parcialmente y no pudo exhibir resultados remarcables. Con el objetivo de encarar la tarea pendiente de mejorar la transparencia – y, con ella, la eficiencia - del sistema de contrataciones de obra pública, el nuevo compromiso se propuso publicar información en formatos abiertos sobre todo el ciclo de vida de dichas contrataciones, incluyendo alguna documentación de respaldo aún no especificada.

El compromiso es verificable, pues todos sus hitos consisten en entregables tangibles o actividades observables, tales como la publicación y actualización de determinadas bases de datos y documentos de respaldo y la conformación de una mesa de trabajo multiactor.

El compromiso es relevante en primer lugar al valor del acceso a la información tal como lo define OGP, ya que su objetivo es garantizar el acceso público a más información de valor para que la ciudadanía pueda hacer valer sus derechos y ejercer su rol de contralor. El compromiso también contiene un elemento de participación, ya que uno de sus hitos consiste en conformar una mesa de trabajo con partes interesadas de la sociedad civil y el sector privado que tendrá la misión de discutir y proponer reformas a la normativa vigente sobre gestión de las obras públicas, así como nuevas categorías de datos a publicar. Aunque no apunta a crear un espacio de participación permanente sino más bien a acompañar la implementación del compromiso durante sus dos años de vigencia, este elemento participativo fue destacado como muy relevante por algunas fuentes de sociedad civil.

Varios actores de sociedad civil consultados coincidieron en afirmar que este compromiso recogió una demanda pendiente de la sociedad civil, la cual se había intensificado “a la luz de recientes hechos de alto impacto público vinculados a la corrupción en materia de obra pública” [18]. Hubo coincidencia entre las fuentes consultadas en que la propuesta inicial provino de la sociedad civil y que la ONC entabló con las OSC una relación de estrecha colaboración que resultó en la producción consensuada de este compromiso. Sin embargo, también hubo señalamientos en relación con el hecho de que el compromiso resultante hubiera podido ser más ambicioso si en su cocreación hubieran estado presentes todas las partes interesadas: una OSC con asiento en la Mesa Nacional, por ejemplo, manifestó que hubiera sido importante involucrar desde el inicio al sector privado y a los sindicatos del sector, así como “a OSC y comunidades que hayan sido víctimas de los efectos de la corrupción en la obra pública” [19]. La DGA se manifestó de acuerdo con la apreciación de que hubiera sido deseable la presencia de un amplio espectro de actores involucrados, pero enfatizó el hecho de que la convocatoria fue “abierta y plural”, y que la DGA hizo una amplia difusión del proceso, sin imponer requisitos para sumarse al espacio [20].Una investigación realizada por ACIJ, Chequeado y LA NACION Data en 2018 proveyó algunos indicios del estado de situación de los datos sobre compras públicas poco antes del inicio del proceso de cocreación del plan y sustentó la relevancia del compromiso para el contexto nacional. Las tres organizaciones mencionadas hicieron un relevamiento exhaustivo de los datos de compras públicas de medicamentos para comparar los costos de las compras de ciertos medicamentos por parte del Ministerio de Salud de la Nación, de Ciudad de Buenos Aires y la obra social de jubilados y pensionados. El relevamiento detectó que la información disponible se hallaba dispersa e incompleta; en formatos de publicación variados, y en muchos casos no reutilizables, como pdf o imágenes escaneadas; ordenada en categorías no estandarizadas; y en un lenguaje altamente técnico. Específicamente para el nivel nacional, una de las investigadoras del proyecto destacó que “existen archivos que corresponden a sistemas distintos y dificultan la comparación y segmentación de los datos. Por otro lado, es necesario profundizar en el nivel de desagregación de lo que se publica. Esto hace que la sola mirada de estos datasets haya resultado insuficiente para la reconstrucción de una base en pocos pasos” [21].

Este compromiso es un paso importante en la dirección correcta. Sin embargo, su texto no especifica con precisión qué informaciones se pondrán a disposición del público ni los documentos de respaldo que se darán a conocer. Cabe suponer que los avances serán tanto más significativos cuanto mayores sean las demandas que se planteen a través de la mesa de trabajo intersectorial, y mayores sean los esfuerzos que se realicen para instrumentar el EDCA, sobre cuyos avances se plantea ofrecer reportes en el marco de este compromiso. En ausencia de garantías en ese sentido, la investigadora del IRM opta por calificar al impacto esperable de este compromiso como moderado. Sin embargo, queda en pie la posibilidad de que, como consecuencia de los esfuerzos que se realicen para explotar el máximo potencial de este compromiso durante su implementación, éste acabe teniendo un impacto realmente transformador.

Compromiso 4. Apertura de información en contrataciones de obra pública

● Verificable: sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? sí

● Potencial para obtener resultados: moderado

● Cumplimiento: limitado

● ¿Abrió el Gobierno? sin resultados iniciales para reportar

El compromiso, consistente en publicar información en formatos abiertos sobre todo el ciclo de vida de las contrataciones de obra pública, fue implementado en forma limitada. Si bien el tablero de seguimiento reporta algunos avances y ofrece listados de datasets confeccionados sobre la base de información obtenida del sistema Contrat.ar, no se ha logrado localizar dicha información en el Portal Nacional de Datos Abiertos. El relevamiento de documentación respaldatoria de contrataciones de obra pública que no se encuentra publicada en el portal Contrat.ar fue apenas iniciado.

Cuando la investigadora del IRM consultó, el Portal Electrónico de Contratación de Obra Pública (Contrat.ar) estaba fuera de funcionamiento. No hay constancia de que se hayan publicado informes de los avances realizados en la instrumentación del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA).

Por otra parte, se constituyó una mesa de trabajo y se realizaron cinco reuniones con representantes de entes de la Administración pública para analizar el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional para las Contrataciones de Obras Públicas.

Pese a la relativa ambición con que fue formulado, el compromiso no exhibe resultados tangibles a causa de su limitado grado de implementación.