Federal Penitentiary Diagnosis (AR0088)

• Lessons from Reformers: Transparency and Accountability in Prisons (December 1, 2020)

• 2020 Annual ReportOpen Prison Data and Civil Society Oversight in Argentina (March 23, 2021)

What is the public problem that the commitment will address?
Monitoring the conditions of detention of people deprived of liberty (PPL, for its acronym in Spanish) is a critical component towards building more democratic communities. The lack of information on the functioning of prisons and intramural life affects the exercise of PPL rights and access to both knowledge and oversight by civil society. The official information is unreliable given that in producing it the Federal Prison Service (SPF, for its acronym in Spanish) may influence the truthfulness of the data provided by the PPL. The lack of relevance in the production of information and its poor updating add to the structural obstacles that hinder the participation of civil society in producing information.Likewise, although oversight institutions and the academic community produce and publish reports and databases, they fail to achieve dissemination and impact on the public policy agenda.

What is the commitment?
The commitment consists in carrying out a National Penitentiary Diagnosis (DNP, for its acronym in Spanish) of all the detention centers that make up the Federal Penitentiary Service (SPF), through the design, development and implementation of a collaborative and reusable methodology. This will be built along with civil society organizations (CSOs) and allow the visibility of intramural life through the production of information, in some cases unpublished, in a systematic, comparable and timely manner.

How will the commitment contribute to solving the public problem?
The DNP will generate information with a human rights perspective, which will be annually updated. In this sense, the main source will be the PPL testimonies, which is a substantial contribution to understand the main characteristics of intramural life. The production and publication of this information will be a valuable input for public authorities, human rights organizations, as well as different stakeholders interested in the subject towards designing evidence-based public policies with a human rights perspective.

Why is this commitment relevant to OGP values?
The commitment is relevant to citizen participation as it involves civil society, experts and academia in the design and co-creation of the DNP methodology that will make visible the living conditions of people deprived of liberty. It also contributes to transparency by facilitating access to key information for the exercise of PPL rights and for citizen oversight. New information will be generated and published, of better quality than the existing one, and in open formats. In this way, transparency in the administration and governance of federal prisons will be strengthened.

Additional information
The commitment is linked to SDG 16: Promote peaceful and inclusive societies for sustainable development, provide access to justice for all and build effective, accountable and inclusive institutions at all levels.

10. Diagnóstico federal penitenciario

El compromiso consiste en realizar un Diagnóstico Nacional Penitenciario (DNP) de la totalidad de los centros de reclusión que componen el Sistema Penitenciario Federal (SPF), a través del diseño, desarrollo e implementación de una metodología colaborativa -con organizaciones de sociedad civil (OSC)- y reutilizable, que permita visibilizar la vida intramuros a partir de la producción de información, en algunos casos inédita, de manera sistemática, comparable y oportuna.

Objetivo principal

Producir información con perspectiva de derechos humanos, actualizada anualmente, […] para [alimentar] el diseño de políticas públicas basadas en evidencia empírica con perspectiva de derechos.

Hitos

10.1 Diseño y cocreación de la metodología e instrumento de relevamiento en forma conjunta con sociedad civil, expertos y academia.

10.2 Prueba piloto (testeo del instrumento) y generación de espacios de diálogo con OSC para definir los eventuales ajustes de la herramienta.

10.3 Producción de la información (trabajo de campo en los 34 establecimientos que integran el Sistema Penitenciario Federal) y procesamiento de los datos.

10.4 Publicación y presentación del Diagnóstico Nacional Penitenciario (informe de resultados) y apertura de la base de datos en formatos abiertos.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de Argentina en el siguiente enlace: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/cuarto_plan_de_accion_nacional_de_gobierno_abierto_-_argentina_-_v4.pdf.

Análisis del compromiso

La formulación de este compromiso parte de la constatación de que, además de estar dispersa y desactualizada, la información acerca de las condiciones de detención de las personas privadas de la libertad, que se supone debe guiar las políticas públicas en la materia, es poco confiable. Ello se debe a que su recolección, en manos del propio Servicio Penitenciario Federal (SPF), carece de un lente de derechos humanos, es poco pertinente y de deficiente actualización y no captura cabalmente las perspectivas y experiencias de las personas privadas de la libertad.

El compromiso, en manos de la Procuración Penitenciaria de la Nación (PPN), busca subsanar esas deficiencias mediante la producción de información de calidad, de actualización anual y con perspectiva de derechos humanos, que pueda utilizarse como insumo para el diseño de políticas públicas sobre temas penitenciarios. Dicha información surgirá de la administración de una herramienta de Diagnóstico Nacional Penitenciario (DNP) en los 34 centros de reclusión que componen el SPF. La herramienta será diseñada, desarrollada e implementada colaborativamente con la sociedad civil, la academia y personas expertas en la materia.

Si bien el texto no lo explicita, la investigadora del IRM destaca que este compromiso se coloca en continuidad con iniciativas previas mediante las cuales la PPN ha utilizado el paradigma de gobierno abierto para promover los derechos humanos en su ámbito de actuación. De hecho, la PPN participó en el plan de acción anterior con un compromiso que redundó en la creación de un Laboratorio de Innovación de Organismos Garantes de Derechos y de Control Externo [46].

El compromiso es verificable porque todos sus hitos se corresponden con actividades y entregables observables. Efectivamente, las actividades propuestas para cumplir el objetivo planteado incluyen el establecimiento de un espacio de trabajo con sociedad civil, la cocreación del instrumento de relevamiento, su prueba piloto y su posterior despliegue en todos los establecimientos del SPF; y el procesamiento de los datos recogidos, su presentación bajo la forma de un informe y la apertura de la información en formatos abiertos.

El compromiso es relevante para los valores de participación ciudadana y acceso a la información tal como los define OGP. En efecto, en primer lugar, busca generar espacios de trabajo con sociedad civil y otras partes interesadas, para que éstas contribuyan a dar una dirección al proceso; y, en segundo lugar, apunta a generar y poner a disposición del público (y de la propia burocracia estatal) informaciones hoy inexistentes y necesarias para la toma de decisiones y el monitoreo de las políticas públicas.

El compromiso fue incluido en el plan de acción porque se proponía como respuesta a un problema prominente en la agenda de derechos a nivel nacional y poco tratado desde una perspectiva de gobierno abierto, en torno del cual existía una demanda procedente de OSC de derechos humanos. Se estimó que estas organizaciones estaban en condiciones de participar de los procesos contemplados en el compromiso y de hacer buen uso de los datos resultantes de su implementación en su labor de incidencia en políticas públicas.

La situación de derechos humanos en las cárceles argentinas es preocupante. La violencia que experimentan y protagonizan las personas privadas de la libertad es denunciada con frecuencia. En 2017, el Comité contra la Tortura (CAT) de las Naciones Unidas expresó su preocupación por “la práctica recurrente de la tortura y el maltrato en los diferentes ámbitos de las fuerzas de seguridad así como en las rutinas del personal penitenciario, que arrastra el peso histórico de una estructura militarizada y corporativa” [47]. En 2018, tras una visita oficial al país, el Relator Especial de la ONU sobre tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, documentó una situación generalizada de violencia institucional por parte de las fuerzas de seguridad y carcelarias, así como sus enormes niveles de impunidad [48].

En este contexto, la disponibilidad de información “sistemática, comparable y oportuna”, tal como lo expresa el texto del compromiso, es fundamental como punto de partida para que estos problemas puedan ser abordados desde la política pública. Y para que sean abordados desde una perspectiva de derechos humanos, además, es clave el involucramiento de la sociedad civil, la academia y otros expertos en el tema, en condiciones de aportar sus conocimientos especializados a la vez que de ejercer un rol de control y monitoreo.

Ambos elementos son contemplados en el compromiso. Sin embargo, sus alcances no son fáciles de dilucidar de antemano, dado que su formulación ofrece poco detalle en relación con las características de los “espacios de diálogo con OSC” y la profundidad de los procesos de cocreación que se piensa encarar, así como de las informaciones que serán recogidas y puestas a disposición del público como resultado de la aplicación de la herramienta de recolección de datos resultante de la mencionada labor de cocreación.

El compromiso no ofrece indicios en relación con el tipo de metodología que se utilizará para el relevamiento, el grado de cobertura y la representatividad de la muestra, y la existencia o no de mecanismos para hacer del estudio de diagnóstico producido en el curso de la implementación del compromiso un insumo para la confección de políticas públicas en el área. Sin embargo, tal como está formulado, supone –en palabras de la representante de una OSC que intervino en su formulación– “un avance en materia de información penitenciaria hoy inexistente”, lo cual “es mucho para [un] sector” históricamente hermético al escrutinio público. Dadas las deficiencias de la información oficial actualmente disponible, en parte debidas a que ella es recolectada por el propio SFP, de ser implementado en su totalidad el compromiso tendrá, cuanto menos, un impacto moderado. Es importante señalar que, en caso de que su implementación busque alcanzar los estándares más rigurosos, cabe la posibilidad de que el impacto efectivo del compromiso acabe siendo transformador [49].

Compromiso 10. Diagnóstico federal penitenciario

● Verificable: sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí

● Potencial para obtener resultados: moderado

● Cumplimiento: limitado

● ¿Abrió el Gobierno? Sin resultados iniciales para reportar

Desde una organización que participó de la cocreación de este compromiso se informó que no había constancia de que se hubiera implementado, lo que se atribuyó en primer lugar al cambio de Gobierno producido en diciembre de 2019 y adicionalmente a la pandemia, que según la organización consultada volvió imposible el relevamiento en las cárceles [22].

Sin embargo, la evidencia disponible indica que el relevamiento y el diagnóstico sí fueron realizados, solo que con retrasos y en ausencia de la sociedad civil. En efecto, no hubo reuniones de trabajo con la sociedad civil, ni siquiera de carácter virtual; en cambio, tuvieron lugar reuniones internas para la discusión del instrumento metodológico para la realización del relevamiento, tras lo cual se realizaron las pruebas piloto y se refinaron los instrumentos de recolección de datos que luego se procedió a aplicar en todas las unidades carcelarias que componen el sistema penitenciario federal. Dado que hasta agosto de 2021 las condiciones sanitarias no permitieron el ingreso a las unidades carcelarias, el relevamiento no estuvo concluido a la fecha de cierre del período de implementación, por lo cual solo se cuenta con un informe preliminar en borrador y la base de datos comprometida aún no se encuentra publicada.

El funcionario a cargo del compromiso [23] coincide en que éste no fue implementado en su totalidad, y explica que ello se debió, por un lado, a las demoras resultantes de la pandemia y, por el otro, a que en el proceso se ampliaron las dimensiones del trabajo a realizar, ya que la obtención del Fondo Especial OPCAT de las Naciones Unidas resultó en la extensión del relevamiento a todos los centros de reclusión. Señala asimismo que la implementación del compromiso produjo importantes resultados preliminares en materia de política penitenciaria, en particular en relación con la fijación de cupos para los establecimientos penitenciarios y la fijación de estándares para las condiciones de detención.

Sin embargo, los logros obtenidos no se vinculan con avances en la apertura del Gobierno. El compromiso fue originalmente evaluado como relevante para los valores de participación ciudadana y acceso a la información en virtud de dos componentes – el trabajo conjunto con la sociedad civil y la publicación del Diagnóstico Nacional Penitenciario y de la base de datos en formato abierto – que no se concretaron. En ese sentido no hay resultados para destacar: la implementación del compromiso no ha producido hasta ahora ningún cambio positivo en materia de apertura gubernamental.