Federal Program on Open Government (AR0090)

What is the public problem that the commitment will address?
Argentina is among the pioneer countries in the promotion of an Open State. Provincial and municipal governments have advanced the implementation of openness practices, which show in the development of transparency and open data portals, the institutionalization of mechanisms for FOIA requests and the creation of spaces for dialogue with citizens. The national government and civil society organizations (CSOs) have accompanied this transformation by promoting the exchange of experiences, the training in tools and the facilitation of methodologies for open government. However, the incorporation of these actions in the Argentine territory is uneven: there are municipalities and provinces with recognized trajectories in terms of transparency and citizen participation, and others in which the developments are incipient or null. Likewise, as revealed in the Open Government Review in Argentina conducted by the OECD in 2018, most provinces implement policies on transparency, and to a lesser extent on citizen participation and accountability. Another problem identified is the absence of institutionalized mechanisms - at the subnational level - that promote the co-creation of policies between government and CSOs, which makes it difficult to generate long-term commitments that highlight the principles of open government. In turn, where dialogue spaces are deployed, there are not necessarily instances of accountability on the co-created policies or mechanisms that make the co-creation a binding process. These aspects that are especially demanded by CSOs involved in the federal open government agenda. Finally, there is a low diversification of the actors that make up the open government community of practice at the sub-national level. Therefore, it becomes important to generate collaboration schemes that respond to the heterogeneity of provinces and municipalities and promote the incorporation of new actors and organizations to the openness agenda.

What is the commitment?
The commitment is to design in a participatory manner and implement a Federal Program on Open Government aligned with the values of the Open Government Partnership (OGP) that materializes the national-local articulation pillar proposed in the Resolution of the Steering Committee of May 2019, which approves a new Local Strategy.

The objectives of this commitment are the following:
● Develop an articulated and coordinated approach between the national, provincial and municipal levels to strengthen open government policies;
● Promote the co-creation of policies in provinces and municipalities;
● Expand and diversify the community of government and civil society actors that are involved in the open government agenda;
● Promote the implementation of open government policies in subnational districts according to local, sectoral demands and in line with the Sustainable Development Goals (SDGs).
The Program is thus expected to be the channel to encourage and recognize actions that contribute to an effective and extensive implementation of open government policies in local areas and in partnership with civil society.

How will the commitment contribute to solving the public problem?
Starting with a consultation process, led by the national Government, to referents of provinces, municipalities and civil society, among other actors, a Federal Program on Open Government (OGP) will be designed and subnational governments will be invited to take part through the implementation of open government initiatives. The design of the Program will include the identification of incentives for the call to be successful, and the definition of terms and conditions to participate. Technical support, training in open government and co-creation methodologies, and contact with thematic networks will be offered to provinces and municipalities that wish to join the Program. Those that have not yet planned or implemented openness policies will be addressed, as well as those willing to scale up initiatives or associate them with a process framed in OGP. These components arise from lessons learnt in the implementation of Open Government Action Plans that include subnational commitments, as well as from the experience of the national Government and civil society organizations involved to date in these processes. In the framework of the Program, formats that encourage the diversified participation of actors will be identified and good practices will be recognized in differential categories (e.g. level of government, principles of open government, subject theme or SDG associated), so that progress is made visible in dissimilar contexts and with disparate developments. The support of OGP, anchored in the national-local articulation pillar of the Local Strategy, is expected to contribute to stimulating participation and recognition of initiatives. In this sense, their documentation and dissemination is also foreseen. Also, it is proposed to generate standards or indicators that allow, on one side, drawing a baseline in the field of open government and identifying different categories of local development, and on the other side that can serve as a guide for participation in the Program and for the distinction of transformative initiatives. In all cases, civil society will be involved in the design and implementation of the Program, as well as in the definition of its terms and conditions and the recognition of outstanding initiatives. This commitment enables space for the organizations involved in the open government agenda to promote dialogue with provincial and municipal actors and even to carry out technical assistance to those who join the Program.

Why is this commitment relevant to OGP values?
The commitment is mainly relevant to citizen participation, as it seeks to improve the opportunities of civil society to influence public decisions, not only those related to the design of the Program but especially those related to implementation at the municipal and provincial levels. Likewise, the commitment aims to create favorable conditions for civic participation in policy making, by generating a program that includes co-creation among its guiding principles.

Additional information
This commitment is drawn up in a coordinated and collaborative way between two national agencies, thus generating cross-cutting policies of governmental openness with territorial anchorage. The commitment is aligned and complements the open government policies at the federal level carried out by the Undersecretariat of Public Innovation and Open Government, Point of Contact before the OGP, as well as the Secretariat of Modernization through the Federal Council of Modernization and its Open Government Commission. It also complements the strategy implemented in 2017 by integrating 11 provinces into the Third National Open Government Action Plan. The commitment is linked to the lines of work of the Undersecretariat of Municipal Relations, among which technical and territorial support is provided for the design and implementation of open government policies in local governments in the frame of strategic planning and local development. This complements the initiatives implemented by the Undersecretariat in the Second and Third OGP National Action Plan.

12. Programa Federal de Gobierno Abierto

El compromiso consiste en diseñar de manera participativa e implementar un Programa Federal de Gobierno Abierto alineado a los valores de [OGP] que materialice la articulación nacional-local propuesta en la Resolución del Comité Directivo de mayo de 2019, la cual aprueba una nueva Estrategia Local.

Objetivo principal

Desarrollar un enfoque articulado y coordinado entre el plano nacional, provincial y municipal para fortalecer políticas de gobierno abierto [y] fomentar la cocreación de políticas en provincias y municipios.

Hitos

12.1 Diseño participativo de un Programa Federal de Gobierno Abierto (OGP) mediante instancias de consulta presencial y virtual a actores que trabajan la agenda de gobierno abierto en el Estado, la sociedad civil y otros sectores, y en los niveles nacional, provincial y municipal.

12.2 Lanzamiento del Programa con la convocatoria a participar, y revisión de las postulaciones de gobiernos provinciales y municipales de acuerdo a criterios definidos en los términos y condiciones, con acompañamiento del Gobierno nacional.

12.3 Implementación del Programa en dos niveles (provincial y municipal) con acompañamiento del Gobierno nacional (mediante capacitación, redes de intercambio, comunicación, herramientas y metodologías para el gobierno abierto, entre otros recursos a ofrecer).

12.4 Evaluación y reconocimiento de las iniciativas implementadas en el marco del Programa, y documentación y difusión de las mismas.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de Argentina en el siguiente enlace: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/cuarto_plan_de_accion_nacional_de_gobierno_abierto_-_argentina_-_v4.pdf.

Análisis del compromiso

Este compromiso parte de la constatación de que la penetración de las prácticas de gobierno abierto a nivel subnacional es incompleta y dispar, y persigue el objetivo de fortalecerlas mediante el diseño y la implementación participativos de un Programa Federal de Gobierno Abierto. Esta iniciativa promoverá la adopción de mecanismos de participación, transparencia y rendición de cuentas en provincias y municipios de todo el país. Tal como se destacó desde la Dirección de Gobierno Abierto, este compromiso busca materializar la estrategia de articulación entre los niveles nacional y local que Argentina impulsó desde el Comité Directivo de OGP [57].

El compromiso es verificable, dado que todos sus hitos se expresan bajo la forma de actividades y productos observables, a saber: la puesta en marcha de instancias de consulta presencial y virtual con sociedad civil y otras partes interesadas de todo el país; el diseño, a través de dichas instancias, de un Programa Federal de Gobierno Abierto, incluidos términos y condiciones de participación; la convocatoria a gobiernos subnacionales y la revisión de sus postulaciones para participar en el Programa; la provisión de acompañamiento (capacitación, redes, comunicación) del gobierno nacional a las entidades subnacionales participantes; y la evaluación y difusión de buenas prácticas resultantes de la implementación del Programa. El texto del compromiso no ofrece detalles adicionales en relación con la cantidad o variedad de distritos que se espera que participen del Programa. Tampoco es posible conocer de antemano los requisitos que deberán cumplir los planes subnacionales a implementar en el marco del Programa Federal, ya que ellos serán establecidos a través de un proceso multiactor de cocreación.

El compromiso es directamente relevante al principio de participación ciudadana, ya que establecerá nuevas oportunidades de participación del público en todos los niveles, desde el diseño del Programa Federal hasta su adopción, adaptación e implementación en cada uno de los distritos participantes. Eventualmente podría resultar relevante a otros valores de gobierno abierto, dependiendo de las iniciativas subnacionales que sean cocreadas e implementadas en el marco del programa, pero esto solo podrá valorarse retrospectivamente.

Este compromiso fue incluido porque ofrecía una vía alternativa a la utilizada en el plan anterior para integrar al nivel subnacional en el plan de acción. Un integrante de sociedad civil en la Mesa Nacional señaló en ese sentido que, si bien el hecho de que todo lo que se propone es promocionar prácticas de gobierno abierto no lo hace particularmente ambicioso, fue una salida ingeniosa para facilitar la inclusión de entidades subnacionales en el plan nacional [58]. El requerimiento de federalizar el plan de acción estaba presente tanto en la sociedad civil como en el gobierno, y había sido repetidamente incluido entre las recomendaciones del IRM, y este compromiso permitió llevarlo a la práctica sin que ello supusiera introducir una multitud de compromisos similares asumidos por distintos gobiernos provinciales o locales [59]. Tal como lo manifestó la representante de una OSC del interior que participó de la cocreación del compromiso, “existe un gran consenso e impulso para que los planes de acción se federalicen, toda vez que son muy dispares los niveles de apertura y colaboración al interior del país” [60]. Mediante este compromiso, la Mesa Nacional se alineó con la decisión del Comité Directivo de OGP de desarrollar una nueva estrategia local, materializando uno de sus pilares: la integración estratégica nacional-local y la producción de iniciativas nacionales de fomento del gobierno abierto local [61].

Desde la perspectiva de la representante de sociedad civil arriba citada, el compromiso llegó a la mesa de trabajo “bastante prediseñado” [62] por el gobierno; sin embargo, los aportes de la sociedad civil fueron efectivamente tomados en cuenta durante el proceso de cocreación, tal como lo señaló la responsable de gobierno abierto en gobiernos locales de la Dirección de Capacitación de la Subsecretaría de Relaciones Municipales, una de las funcionarias a cargo del compromiso [63]. Respecto del proceso de cocreación, desde la sociedad civil se señaló que hubo una buena participación de representantes de OSC territoriales, y que “hubiera sido valioso contar [también] con la participación de funcionarios de gobiernos provinciales y municipales”, cosa que no ocurrió [64].

Para el momento de la cocreación del plan, y en parte como resultado de los esfuerzos realizados en el curso de los planes precedentes, muchos gobiernos provinciales y municipales habían avanzado en la implementación de prácticas de gobierno abierto, y particularmente en el desarrollo de portales de transparencia y datos abiertos, y en menor medida en el establecimiento de espacios de diálogo con la sociedad civil o la ciudadanía (y marginalmente en el establecimiento de mecanismos efectivos de rendición de cuentas). Sin embargo, estos avances habían sido muy desparejos, con progresos remarcables en algunos municipios y provincias – como la de Santa Fe [65] -, y desarrollos incipientes o nulos en muchos otros.

Esta disparidad se observó en los resultados obtenidos por diferentes provincias de su participación en el Tercer Plan de Acción. En efecto, partiendo de compromisos muy dispares en ambición y alcance, algunos distritos lograron cambios positivos importantes, pero la mayoría no lo consiguió. Las provincias de Buenos Aires (compromiso sobre apertura municipal), Córdoba (institucionalización de políticas de gobierno abierto) y Santa Fe (apertura de información sobre justicia) obtuvieron cambios significativos; mientras que otras, a pesar de que implementaron completamente las actividades planeadas, no lograron generar ningún cambio perceptible o solo obtuvieron progresos marginales [66]. Uno solo de los once distritos que contribuyeron con compromisos al plan de acción, la Ciudad de Buenos Aires, se distinguió por su compromiso potencialmente transformador (sobre transparencia en la gestión de obras públicas urbanas), el cual tras ser implementado por completo redundó en una contribución excepcional a la apertura del gobierno [67].

Es de esperar que esta disparidad de resultados vuelva a verificarse en el marco de la implementación del Programa Federal, y es bueno que así sea, ya que será indicativa de que se ha logrado agrupar bajo el paraguas del Programa Federal tanto a entidades subnacionales líderes en apertura gubernamental como a otras que recién están familiarizándose con el concepto de gobierno abierto. Esta intención está inscripta en el ADN de este compromiso, que - en palabras de la Directora de Gobierno Abierto, una de sus responsables gubernamentales – busca “diversificar públicos”, alentando la participación tanto de “el municipio que no tiene ni ley de acceso o que no tiene sociedad civil organizada” como del que sí los tiene, al que se buscará subirle la vara [68].

En principio, el compromiso fortalecerá las prácticas de colaboración de gobierno y sociedad civil en contextos locales donde esta forma de trabajo conjunto no se encuentra institucionalizada. Adicionalmente, presenta un enorme potencial para modificar positivamente el statu quo en una gran variedad de contextos [69]. Es por eso que la investigadora califica a este compromiso como potencialmente transformador. Para que este potencial se realice en la práctica se recomienda diseñar mecanismos de acompañamiento [70] que incentiven el diseño de iniciativas locales relevantes y ambiciosas en el marco del Programa Federal, mecanismos participativos para monitorear sus avances, y espacios abiertos de aprendizaje a partir de la experiencia de implementación.

Compromiso 12. Programa Federal de Gobierno Abierto

● Verificable: sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? sí

● Potencial para obtener resultados: transformador

● Cumplimiento:sustancial

● ¿Abrió el Gobierno?significativamente

Compromiso 12. Programa Federal de Gobierno Abierto

Agencias implementadoras: Dirección Nacional de Gobierno Abierto, Jefatura de Gabinete; Dirección de Capacitación Municipal, Ministerio del Interior

Cumplimiento: Sustancial

¿Abrió el Gobierno? Significativamente

El compromiso partió de la constatación de que la penetración de las prácticas de gobierno abierto a nivel subnacional es incompleta y dispar, y persiguió el objetivo de fortalecerlas mediante el diseño y la implementación participativos de un Programa Federal de Gobierno Abierto coordinado entre los planos nacional, provincial y municipal. Su objetivo consistió en promover la adopción de mecanismos de participación, transparencia y rendición de cuentas en provincias y municipios de todo el país.

El compromiso se implementó tal como estaba previsto, explotando al máximo las oportunidades de la virtualidad.

En conjunto con partes interesadas del Gobierno y la sociedad civil, el organismo a cargo desarrolló un Programa Federal de Gobierno Abierto que contó con tres componentes secuenciales [25]: un curso autogestionado abierto a la ciudadanía, un curso dirigido a personas responsables del diseño, la implementación y/o la ejecución de proyectos en la gestión pública de provincias y municipios [26], y un proceso de acompañamiento a la implementación de proyectos de gobierno abierto en el territorio. El diseño del programa fue inclusivo y ambicioso, incluyendo un mapeo de actores y una consulta pública de tres semanas a fines de 2020, durante la cual 1.400 usuarios dejaron 130 comentarios y sugerencias [27]. Se realizaron entrevistas en profundidad, encuestas y talleres, y cada instancia recogió hallazgos de las instancias previas para llegar con una propuesta de formato del programa a dicha consulta pública [28].

La convocatoria a entidades subnacionales resultó en la selección [29] de nueve provincias y 35 municipios para llevar adelante 50 proyectos de apertura – once de ellos cocreados con la sociedad civil – estratégicos para sus jurisdicciones. Las entidades participantes implementaron sus proyectos, recibieron capacitación y apoyo técnico y reportaron sus avances, los cuales se encuentran documentados en la página web del compromiso. No se cuenta, sin embargo, con un informe de síntesis que clasifique las iniciativas desarrolladas en función de su relevancia para los diferentes principios de gobierno abierto, su ambición y sus resultados destacados, entre otras variables relevantes.

El último hito, consistente en la selección y premiación de iniciativas implementadas, no se encontraba cumplido al momento de cierre del período de implementación del plan de acción, momento para el cual solamente se había conformado el jurado evaluador. La funcionaria a cargo consignó que el retraso se debió a que “las acciones previas de capacitación y asistencia técnica a los equipos provinciales y municipales ocuparon más tiempo del estimado” debido a limitaciones de recursos económicos, técnicos y humanos y a la superposición con otros proyectos, a lo que se sumaron motivos externos. “Muchas de las jurisdicciones con las que trabajamos tuvieron cambios dentro de sus gestiones y eso requirió de una mayor flexibilidad para readaptar los tiempos y las actividades. Además, la implementación estuvo atravesada en los inicios por la pandemia”, situación que demandó muchos ajustes, ya que el compromiso tenía una fuerte “impronta territorial” [30].

El evento de premiación eventualmente tuvo lugar el 15 de diciembre de 2022. Se entregaron premios en las siguientes categorías: accesibilidad, trabajo en territorio, gestión de proceso, Estado abierto, cocreación, infancias, juventud, primera experiencia, rendición de cuentas, datos abiertos, participación innovación, transparencia, apertura de datos, y géneros y diversidad.

El compromiso contribuyó significativamente a la apertura gubernamental en la medida en que permitió difundir nociones y prácticas de apertura a lo largo del territorio, inclusive en distritos sin experiencia previa, que pudieron beneficiarse de actividades de capacitación, intercambio de experiencias y formación de redes y así desarrollar sus propios proyectos. La funcionaria a cargo destacó que el compromiso implicó la participación de “más de 4.000 personas de todo el país” [31] entre los que se encontraban miembros de gobiernos provinciales y municipales, integrantes de OSC e instituciones académicas y ciudadanos y ciudadanas.

En los diversos contextos locales en que se implementaron proyectos como parte de este compromiso se establecieron o fortalecieron prácticas de colaboración entre el Gobierno y la sociedad civil y participación ciudadana. Adicionalmente, si bien no ha sido posible evaluar en profundidad los contenidos, ambición y resultados de las diversas iniciativas implementadas en el marco de este compromiso, es posible que en algunos casos se hayan producido avances en materia de acceso a la información, en la medida en que varios proyectos giraron en torno de la apertura de datos, e incluso, aunque en menor medida, en el terreno de la rendición de cuentas.

Cabe recordar que este compromiso fue ideado como una forma de federalizar el plan de acción sin agregar una miríada de compromisos similares asumidos por distintos gobiernos subnacionales. Su inclusión alineó al plan de acción con la estrategia local de OGP mediante la materialización de uno de sus pilares: la integración estratégica nacional-local y la producción de iniciativas nacionales de fomento del gobierno abierto local [32]. Hubiera sido recomendable profundizar esta estrategia en el siguiente plan de acción, enfocando la atención en la ambición de los proyectos desarrollados en su marco, ya que cabe esperar resultados acumulativos en la medida en que las prácticas de gobierno abierto se vayan incorporando en los territorios.

El proceso de cocreación del quinto plan de acción incluyó un taller sobre federalización y ampliación de la comunidad de práctica de Estado abierto [33], pero éste no resultó en la inclusión de un compromiso sobre el tema en el plan remitido a OGP en diciembre de 2022 [34]. Como alternativa de continuidad, se sugiere institucionalizar los esfuerzos de federalización del gobierno abierto bajo la forma de un programa permanente.