Open Congress Action Plan (AR0094)

What is the public problem that the commitment will address?
So far, there is no institutionalized mechanism for dialogue between both legislative chambers and civil society organizations which allows co-creation of openness initiatives. These policies have been originally developed within the executive branches through the proliferation of open government offices and the implementation of commitments within the frame of the OGP. Based on an Open State approach, Argentina stands out for having engaged the three branches of power in the Third OGP National Action Plan by including commitments of the Judicial and Legislative powers and various oversight institutions. In this sense, the goal is to deepen this practice based on the successful previous experience so that this new commitment presents a more comprehensive approach. This starting point also builds upon lessons learnt from co-created a commitment (No. 11) in the Third Plan. Its implementation was a key process to foster dialogue with organized civil society; as well as to generate new spaces of exchange between the different management areas of both Chambers and with various national, subnational and international government stakeholders. The Argentine Congress grew by 8% in terms of Legislative Transparency since 2016, but is still 9th in the region. Considering the complexities of citizen access to the stages of parliamentary processes, there is a need to institutionalize openness practices, taking into account the particularities of the Legislative Power and its parliamentary cycles. this builds up on acknowledging a baseline in which it is necessary to deepen citizen participation, advance publication of open data, guarantee access to public information, and raise ethical standards in the management of the National Congress. Therefore, the proposal to generate an Open Congress Action Plan, which includes legislators, stakeholders involved in the management of internal processes, organized civil society, academia and the OGP with its co-creation and monitoring methodologies is critical to the consolidation of openness policies in the Argentine Congress.

What is the commitment?
The commitment is to design in a participatory manner and implement an Open Congress Action Plan, in line with the public policy guidelines fostered by the OGP, that brings together a set of commitments undertaken by both chambers of Congress together with CSOs, academia and citizens. The objectives of this commitment are the following:
● Strengthen and incorporate new practices of government openness within the Congress;
● Encourage greater dialogue and citizen participation in legislative processes;
● Promote inter-institutional dialogue between legislators, officials, authorities and employees of both legislative chambers;
● Include actors from civil society, academia, media and the private sector in the processes of co-creation of parliamentary public policies;
● Innovate in transparent mechanisms for the dissemination of legislative processes, focused on clear language and public communication of government acts;
● Promote the adoption of sound ethical standards in legislative processes.
The First Open Congress Action Plan is intended to be a fundamental milestone that institutionalizes a policy of legislative openness, through dialogue and citizen participation in the Argentine Congress.

How will the commitment contribute to solving the public problem?
The development of a commitment that foresees to define the process and methodology to design a first Open Congress Action Plan aims to promote the participation of all the stakeholders involved in its implementation. For this reason, opening the previous process as part of a commitment undertaken in the context of the Fourth National Action Plan gains relevance and allows the methodological design of the Open Congress Action Plan to be co-created and agreed upon with all those who will be affected by the process. It also establishes the commitment to meet specific deadlines and attainable goals that allow to set a roadmap for those involved and a sensible work plan to be drawn up considering the times of the legislative process. In summary, this is a commitment that institutionalizes the process of preparing an Open Congress Action Plan with a vision focused on effective, transparent and collaborative participation.

Why is this commitment relevant to OGP values?
The commitment is mainly relevant to citizen participation as it generates mechanisms so that diverse voices can be integrated into the process of co-creation of an Open Congress Action Plan. This institutionalizes open government policies in other areas of the State, specifically in the Legislative branch, thereby moving towards an Open State paradigm. In that sense, the proposal for the elaboration of an action plan of the Congress is presented as an opportunity to engage new stakeholders in the co-creation of legislative management policies, promote citizen participation in legislative processes, deepen transparency policies, and promote parliamentary innovation.

Additional information
This commitment results from the work of both chambers of the Congress, together with a group of civil society organizations.
● The commitment is presented as a continuity of the progress made by the National Congress in the implementation of openness policies, in line with the commitment number 11 undertaken in the Third OGP National Action Plan through which the open data policies initiated.
● In the case of the Chamber of Deputies, this commitment acknowledges the work carried out by the Open Parliament Network (which was created by residency Resolution RP No. 951/16), made up of legislative authorities and CSOs, through which concrete actions and areas of periodic dialogue have been agreed upon.
● This commitment also aims to be inspiring so that these practices of co-creation and joint work with civil society organizations are replicated in the provincial legislatures, thereby promoting the federal debate in the implementation of good legislative practices that have at their core participation, collaboration and transparency.

16. Plan de Acción de Congreso Abierto

El compromiso consiste en diseñar de manera participativa e implementar un Plan de Acción de Congreso Abierto, [consistente] con los lineamientos de políticas públicas motorizados por la Alianza para el Gobierno Abierto, que nuclee un conjunto de compromisos asumidos por ambas cámaras del Congreso de la Nación Argentina, en conjunto con organizaciones de la sociedad civil organizada, academia y actores de la ciudadanía.

Objetivo principal

Institucionalizar una política de apertura legislativa, a través del diálogo y la participación ciudadana en el Congreso de la Nación Argentina.

Hitos

16.1 Realización de al menos tres (3) talleres destinados a legisladores, funcionarios, empleados legislativos y OSC para el diseño participativo de la metodología a utilizar en el armado del Plan de Acción de Congreso Abierto.

16.2 Institucionalización de la metodología por parte de ambas Cámaras a través de una resolución conjunta.

16.3 Desarrollo de al menos tres (3) mesas de diálogo para la cocreación de compromisos.

16.4 Realización de una consulta pública de los compromisos cocreados.

16.5 Implementación del Plan de Acción de Congreso Abierto.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de Argentina en el siguiente enlace: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/cuarto_plan_de_accion_nacional_de_gobierno_abierto_-_argentina_-_v4.pdf.

Análisis del compromiso

El objetivo del compromiso es institucionalizar una política de apertura legislativa – más concretamente, diseñar e implementar en forma participativa un Plan de Acción de Congreso Abierto con compromisos asumidos por ambas cámaras del Congreso en conjunto con OSC, actores académicos y otras partes interesadas.

El compromiso, asumido conjuntamente por el Programa de Modernización Parlamentaria de la Cámara de Diputados y la Oficina de Transparencia y Acceso a la Información del Senado, se traduce en actividades y entregables concretos, razón por la cual es verificable. Las principales actividades conducentes a la consecución del objetivo planteado consisten en una serie de talleres [84] con legisladores, funcionarios, empleados legislativos y OSC para diseñar la metodología de cocreación del Plan; su oficialización a través de una resolución conjunta de ambas cámaras; la organización de por lo menos tres mesas de cocreación de compromisos; el sometimiento de los compromisos a consulta pública; y la implementación de los compromisos contenidos en el Plan.

Aunque son verificables, los hitos están formulados con vaguedad porque, como lo señaló un representante de sociedad civil en la Mesa Nacional, el compromiso fue formulado en un momento político de transición en el cual el Congreso no estaba en condiciones de comprometerse con acciones específicas sobre temas muy concretos; de ahí que se prefiriera apenas sentar las condiciones para que, una vez asumidas las nuevas autoridades, hubiera una resolución tomada y ya no hubiera marcha atrás en relación con la necesidad de formular un Plan de Congreso Abierto [85]. En el mismo sentido, una representante de OSC que participó de la cocreación del plan se lamentó de que el compromiso no tuviera suficiente ambición ya que “no tiene ninguna meta concreta aún” y “le faltan definiciones”; sin embargo, reconoció que ello había obedecido a “una situación extraordinaria que es entendida desde las OSC” y resaltó “la buena voluntad por avanzar de todas formas” [86].

El compromiso es inmediatamente relevante para el valor de participación ciudadana tal como lo define OGP, en la medida en que busca crear oportunidades para que la sociedad civil ejerza influencia sobre las decisiones públicas, en este caso mediante su contribución al diseño y la implementación de un Plan de Congreso Abierto. Cabe subrayar que la creación de esta oportunidad de participación constituiría una novedad, ya que – como lo establece el texto del compromiso – “hasta el momento no existe un mecanismo institucionalizado de diálogo entre ambas Cámaras y las organizaciones de la sociedad civil, que prevea la cocreación de iniciativas de apertura” [87]. Adicionalmente, en función de los contenidos que adopte el Plan de Congreso Abierto cocreado con la sociedad civil, el compromiso podría adquirir, en el mediano plazo, relevancia para otros valores de gobierno abierto.

El compromiso fue incluido en el plan de acción por varias razones. En primer lugar, desde largo tiempo atrás la transparencia legislativa integra la agenda de numerosas OSC enfocadas en temas institucionales y de gobernanza democrática. En segundo lugar, pese a todas las dificultades que implica, la integración del Poder Legislativo es fundamental para obtener avances en dirección de un Estado abierto, trascendiendo las políticas de apertura enfocadas en los poderes ejecutivos. Es por eso que, a pesar de sus limitaciones, la inclusión de este compromiso en el plan de acción fue unánimemente celebrada por la sociedad civil consultada. En tercer lugar, la extensión horizontal – es decir, desde el Poder Ejecutivo hacia los otros dos poderes del Estado – de los planes de acción de gobierno abierto integró las recomendaciones del IRM a lo largo de varios ciclos, y de hecho ya el Tercer Plan de Acción había incluido un compromiso titulado “Apertura de Datos del Congreso Nacional”, asumido por ambas cámaras del Congreso. Este compromiso fue calificado por el IRM como de impacto potencialmente transformador, y resultó en avances significativos en la apertura institucional. En ese sentido, este nuevo compromiso vino a ofrecer al Congreso la oportunidad de continuar el camino ya iniciado, dando un salto cualitativo en lo que se refiere a institucionalización y la integralidad de las políticas de apertura. Fue en ese sentido que una participante de sociedad civil en el proceso de cocreación del compromiso señaló que el Cuarto Plan de Acción incorpora al Congreso de la Nación “de una manera más ambiciosa y transformadora que el anterior plan” [88].

Si bien en ausencia de indicios respecto de los contenidos que tendrá el Plan de Congreso Abierto no resulta posible hacer previsiones en relación con los efectos concretos que tendrá su implementación, la evaluadora del IRM estima que, de ser implementado en su totalidad – desde la elaboración de la metodología de cocreación en colaboración con la sociedad civil hasta la implementación de los compromisos consensuados, pasando por el propio proceso de cocreación del Plan – el compromiso tiene un enorme potencial transformador. El hecho de que el Congreso Nacional se abra a la participación de la sociedad civil en un proceso de esa naturaleza ya de por sí tendrá efectos significativos. Sin embargo, para que ese potencial transformador se realice en la práctica, es importante que el proceso de cocreación del Plan de Congreso Abierto se oriente a partir del conocimiento de las buenas prácticas existentes y, sobre todo, que esté guiado por un acuerdo de inclusión de una serie de contenidos mínimos en torno de cada uno de los pilares del gobierno abierto: transparencia y acceso a la información, participación ciudadana y rendición de cuentas. Desde la sociedad civil se destaca asimismo que para concretar dicho potencial sería necesario “un mayor involucramiento de los legisladores”. Ello marcaría la diferencia con los compromisos suscriptos por las cámaras legislativas en el marco del anterior plan de acción, que no implicaron a los legisladores, y en cambio se circunscribieron al trabajo con funcionarios de las oficinas de modernización y acceso a la información. En ese sentido, la sociedad civil ha recalcado, con razón, que “es importante que los legisladores se involucren en estos procesos para que conozcan y se interioricen en el paradigma, para que los planes de Parlamento Abierto se vinculen con su trabajo en la cámara y que los principios de gobierno abierto rijan su trabajo y se incorporen en otros debates temáticos de los cuales participan, más allá de los planes de acción de OGP” [89].

Compromiso 16. Plan de Acción de Congreso Abierto/Cámara de Diputados*

● Verificable: sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? sí

● Potencial para obtener resultados: transformador

● Cumplimiento: sustancial

● ¿Abrió el Gobierno? significativamente

Compromiso 16. Plan de Acción de Congreso Abierto de la Cámara de Diputados

Agencia implementadora: Dirección de Modernización Parlamentaria, Innovación, Transparencia y Fortalecimiento Democrático de la Cámara de Diputados

Cumplimiento: Sustancial

¿Abrió el Gobierno? Significativamente

Tal como quedó formulado en la versión revisada del plan de acción para 2019-2022 [41], este compromiso contenía cinco hitos relativos a la cocreación de un Plan de Acción de Congreso Abierto para la Cámara de Diputados, seguidos de un hito consistente en su implementación.

Todas las actividades de cocreación se completaron. Ellas incluyeron, con anterioridad a la reformulación del plan y la separación de los compromisos de las cámaras de diputados y senadores, un taller internacional sobre buenas prácticas en apertura legislativa, un taller para establecer la metodología y una serie de reuniones con representantes de la sociedad civil y legisladores de ambas cámaras [42]. Estas actividades fueron presenciales ya que se realizaron con anterioridad a la pandemia, y fueron seguidas de la firma de una resolución conjunta, RC0009/19, que estableció el desarrollo de planes de Congreso Abierto como política de apertura parlamentaria del Congreso y aprobó un reglamento para su elaboración [43].

Tras la irrupción de la pandemia y la reformulación del compromiso en 2020, la Cámara de Diputados avanzó en forma separada del Senado. Tal como lo indica el funcionario a cargo, hubo algunas demoras para iniciar el proceso, ya que en los primeros tiempos el foco estuvo puesto en la digitalización de documentos, el establecimiento de canales virtuales para la presentación de proyectos de ley, la capacitación de diputados y equipos de trabajo y la facilitación de sesiones remotas para asegurar la continuidad del trabajo parlamentario en condiciones de aislamiento [44].

Estas herramientas virtuales sirvieron de soporte para la implementación ágil y efectiva de la iniciativa comprometida en el marco de OGP. La cocreación se retomó en forma virtual y la Cámara de Diputados realizó dos encuentros preparatorios con las OSC de la Red de Parlamento Abierto, abrió un formulario público para la presentación de ideas de compromisos para el plan que recogió más de 60 propuestas, y coordinó cinco mesas virtuales de cocreación de compromisos en las áreas de género y diversidad, digitalización de documentos, participación ciudadana, acceso a información de comisiones parlamentarias y agenda abierta [45]. Los compromisos así cocreados fueron incorporados en la plataforma leyesabiertas.hcdn.gob.ar para consulta pública.

El funcionario consultado señaló que más de 100 personas participaron de las instancias virtuales de cocreación y que varias OSC participaron de la implementación y el seguimiento del plan [46], lo cual fue confirmado por una representante de la sociedad civil, quien resaltó la calidad del vínculo establecido con la Oficina de Transparencia de la Cámara de Diputados [47].

Los cinco compromisos incluidos en el Plan de Acción de Congreso Abierto [48] fueron implementados en forma sustancial, aunque algunos hitos quedaron pendientes. Del compromiso 1 sobre igualdad de género y diversidad sexual no se completó la última actividad, consistente en elaborar un reporte sobre las normas sancionadas que presentaran déficits o incumplimientos, junto con recomendaciones de mejora.

El compromiso 2, sobre apertura, accesibilidad e interoperabilidad de documentos legislativos, resultó en la publicación de 30 datasets [49] y en un encuentro de reutilización de datos. Solamente faltó realizar la reunión de síntesis y planificación de futuros pasos.

En el marco del compromiso 3, sobre participación ciudadana en el proceso legislativo, se realizaron encuentros, capacitaciones y un encuentro federal con legislaturas provinciales, celebrado en forma virtual a comienzos de agosto de 2022. El portal Leyes Abiertas se promocionó vía Twitter en cumplimiento al menos parcial del hito de difusión. Quedó pendiente, en cambio, la generación de un espacio de trabajo en la Comisión Especial de Modernización del Funcionamiento Parlamentario para evaluar la creación e institucionalización de herramientas de participación ciudadana.

El compromiso 4 sobre acceso a la información pública de comisiones se implementó en su totalidad. Tal como lo expresó la representante de la sociedad civil consultada, no era demasiado ambicioso, pero se cumplió [50]: se implementaron mejoras en la forma en que estaba publicada la información, se proveyeron capacitaciones al personal y se administró una encuesta de satisfacción de usuarios.

Los mayores déficits de implementación se localizaron en el compromiso 5, Agenda Abierta Virtual, que redundó en la creación de un espacio para dar a conocer todas las actividades de la Oficina de Transparencia y Acceso a la Información Pública y que permite coordinar encuentros con sus integrantes. También se realizaron capacitaciones en el uso de herramientas digitales para el trabajo legislativo, que incluyeron la promoción del uso de la agenda virtual por parte de diputados y diputadas, y se celebraron encuentros dedicados a la elaboración del Manual de Buenas Prácticas de Ética Parlamentaria. Este manual, que para la citada representante de la sociedad civil era posiblemente el componente más ambicioso [51], no se materializó. Ello se debió, según el funcionario del área, a que en el debate se manifestaron visiones encontradas y no se logró un acuerdo sobre el tono y los contenidos que debía tener el manual [52].

Esto repercutió sobre el cumplimiento de los hitos siguientes, relativos a la institucionalización de la Agenda Abierta Virtual, para la cual el Manual era un insumo necesario ya que, según el citado funcionario, “una de las buenas prácticas que promovía este documento era la implementación de este sistema” [53].

En términos generales, desde la sociedad civil se señaló también que no hubo suficiente difusión de las actividades, posiblemente por limitaciones en el área de comunicaciones [54].

Pese a los déficits señalados tanto de diseño como de implementación, los actores consultados concluyeron que los avances producidos en materia de apertura gubernamental fueron significativos, sobre todo por tratarse de una primera experiencia de apertura. Esta permitió, según subrayó el funcionario consultado, instalar temas ampliamente demandados por la sociedad civil (como la transparencia del funcionamiento de las comisiones o la agenda abierta de autoridades y diputados) junto con otros más novedosos, como el de diversidades sexuales y de género [55].

El funcionario destacó, en línea con las apreciaciones vertidas por la representante de la sociedad civil consultada, que el compromiso introdujo un “cambio de paradigma” en el funcionamiento de la Cámara de Diputados y, contribuyó a marcar el camino para el segundo Plan de Acción de Congreso Abierto, actualmente en proceso de cocreación.

En efecto, el principal valor de este compromiso se verificará en el largo plazo si la apertura a la publicidad y la participación iniciada en este primer Plan de Acción de Congreso Abierto, en principio bastante modesta, se mantiene en el tiempo y se profundiza.

* Este compromiso fue reformulado en la versión revisada del plan de acción. El compromiso evaluado en el informe de diseño se titulaba “Plan de Acción de Congreso Abierto” y abarcaba tanto a la Cámara de Diputados como al Senado.