Escazú Agreement: Public Participation in Environmental Decision-Making (AR0097)

Breve descripción del compromiso

Este compromiso se orienta a generar las condiciones habilitantes para avanzar en una participación federal amplia en los procesos de toma de decisiones ambientales desde las instancias iniciales de los mismos.

Definición del problema

1. ¿Cuál es el problema que el compromiso busca abordar? En abril de 2021 entró en vigor el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (más conocido como Acuerdo de Escazú), aprobado por nuestro país por Ley 27566. El Acuerdo de Escazú marca un hito fundamental en el fortalecimiento de la democracia ambiental en América Latina y el Caribe, mediante la incorporación de herramientas tendientes a facilitar el acceso a la información, fortalecer la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y garantizar el acceso a justicia en asuntos ambientales. Este Acuerdo pone en cabeza del Estado una serie de obligaciones y exige acciones proactivas para la implementación efectiva de estos derechos de acceso, entre ellas, la de implementar una participación abierta e inclusiva desde etapas iniciales del proceso de toma de decisiones, de manera que las observaciones del público sean debidamente consideradas y contribuyan en dichos procesos, entendiendo que la participación temprana robustece la gobernabilidad de las políticas públicas, les da legitimidad, permite anticipar potenciales conflictos y contribuye a un mayor empoderamiento ciudadano.

De las últimas experiencias de nuestra Secretaría en la generación y facilitación de procesos participativos, tanto regulados como no regulados, surgen datos que justifican la necesidad de generar condiciones que permitan ampliar la base de participación federal en la toma de decisiones ambientales. Algunos ejemplos:

● Audiencias públicas en procedimientos de evaluación ambiental: el 60% de la participación correspondió a personas de la provincia de Buenos Aires, 26% a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y el resto estuvo repartido entre las demás provincias.

● Consultas públicas en procedimientos de evaluación ambiental: también los mayores porcentajes de participación corresponden a las provincias de Buenos Aires y CABA, sumando entre ambas jurisdicciones valores cercanos al 50%.

● Mesas Ampliadas del Gabinete Nacional de Cambio Climático (2021): se registraron más de 1100 inscripciones con representación del 24% de la provincia de Buenos Aires, 22% de CABA, 8% de Córdoba, y el resto distribuido en las demás provincias.

● Semanas de Acción Climática: la participación de la provincia de Buenos Aires junto a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) suman entre un 34% y 67% de participación (2021 y 2022, respectivamente), y el resto se reparte entre las demás provincias, destacándose Córdoba y Entre Ríos.

● Consulta pública sobre la Estrategia Nacional de Acción para el Empoderamiento Climático: destacan la CABA (40%) y provincia de Buenos Aires (25%), mientras que el resto de las provincias representó el 35%

Respecto de asegurar la participación temprana en los procesos de toma de decisiones, se trata de una demanda permanente de la sociedad civil argentina y también es una obligación que incluye el Acuerdo de Escazú. Sin embargo, no existe consenso aún respecto del momento del proceso que se considera “temprano”, sobre todo si se tiene en cuenta que existen distintos tipos de decisiones ambientales y de partes interesadas involucradas. Es por ello que se torna necesario, como primer paso, construir de manera participativa un concepto de “participación temprana”, al menos para los dos grandes grupos de decisiones que considera el Acuerdo: aquellas que requieren de un permiso o licencia ambiental, y las que se vinculan a otros asuntos de interés público (tales como, estrategias, normas, programas, reglamentos, entre otros). En consecuencia, aumentar los niveles de participación de la ciudadanía y ampliar el alcance de las convocatorias sólo será posible si previamente se sientan las bases conceptuales de la participación temprana y se generan las condiciones institucionales habilitantes para que toda decisión con potencial impacto socioambiental contemple procesos participativos de principio a fin.

2. ¿Cuáles son las causas del problema? Si bien Argentina cuenta con una amplia trayectoria normativa en el reconocimiento de los derechos de acceso (acceso a información pública ambiental, participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones ambientales, y acceso a justicia en asuntos ambientales), aún quedan por delante algunos desafíos en el ejercicio pleno y efectivo de los mismos. A esto se suma el hecho de que el Acuerdo de Escazú entró en vigor muy recientemente, quedando por delante múltiples medidas y acciones para su implementación efectiva. De un ejercicio de diagnóstico que está realizando la Secretaría sobre el estado actual de cumplimiento de las disposiciones del Acuerdo en Argentina, surge que el primero de estos desafíos consiste en crear y fortalecer las capacidades nacionales. Estas acciones constituyen una fuerza motriz para la implementación progresiva del Acuerdo y un pilar transversal a todas las disposiciones del mismo. Esto no aplica solamente a los sujetos obligados por el Acuerdo (los gobiernos), sino también a sus sujetos de derecho (las personas). Conocer y comprender la normativa nacional sobre derechos de acceso y los procedimientos y mecanismos relacionados es la base fundamental para ejercerlos efectivamente, fomentando la rendición de cuentas.

Descripción del compromiso

1. ¿Qué se ha hecho hasta ahora para resolver el problema? Entre 2021 y 2022, la Secretaría ha puesto en marcha una diversidad de acciones y espacios participativos vinculados a sus competencias sustantivas, algunos regulados y otros sin regular. En todos los casos, a partir de la entrada en vigor del Acuerdo de Escazú, hemos comenzado a diseñar nuestros procesos participativos de forma tal que gradualmente se involucre a la ciudadanía desde etapas más tempranas de la toma de decisión. Asimismo, hemos sumado instancias territoriales que permitan reflejar el carácter federal del país.

Algunos ejemplos de ellos son:

● Reuniones de la Mesa Ampliada del Gabinete Nacional de Cambio Climático: contaron con la participación de más de 2000 representantes del sector académico, de las trabajadoras y los trabajadores, sociedad civil, representantes de partidos políticos, sindicatos, gobiernos locales, comunidades indígenas, sector privado, entre otros, quienes se han involucrado en todo el proceso de diseño de los insumos para la política climática nacional (Contribución Determinada a Nivel Nacional - NDC, Estrategia de Largo Plazo a 2050, Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático).

● Elaboración de la Estrategia Nacional de Acción para el Empoderamiento Climático (ENACE). Incluyó talleres con referentes provinciales por regiones, talleres autoguiados para el público en general, una consulta pública, entre otros.

● Construcción de la componente de adaptación del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático: se realizaron diálogos interculturales en distintas regiones del país, con el fin de intercambiar saberes y experiencias entre referentes de organizaciones y comunidades indígenas y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MAyDS), para realizar de forma colectiva un diagnóstico de los riesgos e impactos del cambio climático desde la visión de los Pueblos Indígenas, e identificar sus formas de responder a ellos.

● Procedimientos de evaluación ambiental: hasta 2021, la única instancia participativa era una audiencia pública en la etapa final del procedimiento. En el último año, sumamos la realización de consultas públicas previas, durante la revisión del estudio de impacto ambiental.

Cabe destacar que todas estas acciones se basan en los principios de no regresión y progresividad que guían la implementación del Acuerdo de Escazú. El principio de no regresión reconoce un nivel mínimo de protección ambiental que debe respetarse, y plantea que los avances y estándares alcanzados en este sentido no tengan retrocesos y se mantengan en el tiempo. Desde este punto de partida, el principio de progresividad implica ir un paso más adelante y representa una obligación positiva para el Estado, que se traduce en la búsqueda de avances graduales, constantes y sistemáticos hacia una mejora continua en la plena realización de los derechos humanos ambientales. A lo anterior se suma que en 2022, la Secretaría de Cambio Climático, Desarrollo Sostenible e Innovación (SCCDSEI) fue designada punto focal técnico del Acuerdo de Escazú. En una primera instancia, se ha iniciado un proceso de articulación con las áreas del gobierno nacional con competencia en la materia, con a finalidad de promover una implementación del Acuerdo de manera transversal en toda la administración pública. A su vez, se han realizado distintas acciones para fortalecer las capacidades institucionales y difundir el Acuerdo en diferentes áreas del gobierno nacional y equipos de gobiernos provinciales y locales.

2. ¿Qué solución propone? Una efectiva implementación del Acuerdo de Escazú sólo será posible de manera gradual y progresiva, a fin de asegurar la robustez de los mecanismos y acciones que se pongan en marcha para dar cumplimiento a las obligaciones asumidas por Argentina como Estado Parte. Además, en el caso de un país como el nuestro, con un sistema de gobierno federal, será necesario impulsar dispositivos que permitan una adecuada llegada de estas acciones a nivel territorial. Así, la propuesta de la Secretaría tiene por objetivo sentar las bases para la promoción de una participación ciudadana amplia, inclusiva, informada y accesible, durante el proceso de toma de decisiones en asuntos ambientales, en línea con lo establecido por el Acuerdo de Escazú. Específicamente, se propone:

● Construir participativamente la noción de “participación temprana”, de manera de contar con un punto de partida consensuado a la hora de diseñar los procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales.

● Fortalecer las capacidades de los organismos públicos en materia de derechos de acceso, con especial foco en la promoción del derecho a la participación ciudadana desde etapas tempranas del proceso de toma de decisión.

● Aumentar la difusión de información, recursos, noticias, y de la promoción de los derechos de acceso en asuntos ambientales para avanzar en un mayor empoderamiento ciudadano.

● Generar condiciones habilitantes para ampliar la base de participación federal mediante el impulso de espacios de articulación institucional con representación a nivel provincial.

3. ¿Qué resultados queremos lograr con la implementación de este compromiso? A partir del fortalecimiento de capacidades de las funcionarias, los funcionarios y los equipos técnicos nacionales y de las jurisdicciones, se espera que puedan impulsar un adecuado ejercicio y protección de los derechos de acceso en cuestiones ambientales. Además, a partir de la construcción de un sitio web específico sobre el Acuerdo de Escazú y los derechos de acceso en Argentina, junto con la disponibilización de capacitaciones abiertas al público, se espera aumentar y fortalecer la participación informada de la ciudadanía en asuntos ambientales. Una vez generadas estas condiciones mínimas, se iniciará un proceso de designación de puntos focales territoriales (tanto públicos como de sociedad civil) para el Acuerdo de Escazú, en el espíritu de avanzar en firme hacia acciones locales de cumplimiento de las disposiciones del mismo.

Análisis del compromiso

1. ¿Cómo promoverá la transparencia el compromiso? A partir de la creación de un sitio web, el cual contendrá información actualizada sobre el Acuerdo de Escazú, los derechos de acceso en asuntos ambientales, vinculación a los sistemas de información ambiental disponibles, noticias y cualquier otra información relevante. Por otra parte, incluir instancias participativas a lo largo del compromiso también aportará en este sentido.

2. ¿Cómo ayudará el compromiso a fomentar la rendición de cuentas? N/A

3. ¿Cómo mejorará el compromiso la participación ciudadana en la definición, implementación y seguimiento de soluciones? La construcción colaborativa de las bases conceptuales de la “participación temprana” brindará mayor solidez a los procesos participativos futuros, ya que será un lineamiento consensuado y con legitimidad social. En paralelo, el fortalecimiento de capacidades dentro de organismos públicos impulsará la comprensión de la amplitud de la participación y la identificación de diferentes modalidades, de acuerdo a las características de la decisión a tomar y de la comunidad potencialmente impactada. En este mismo sentido, pero desde la óptica ciudadana, la participación solo será efectiva si se hace de manera informada. Por ello resulta fundamental generar un espacio que consolide e integre toda la información disponible sobre los derechos de acceso en asuntos ambientales, así como opciones de sensibilización y capacitación en la materia.

Análisis del compromiso (Hitos | Resultados esperados | Fecha de finalización prevista)

1. Construcción colaborativa de las bases conceptuales de la noción de participación temprana en asuntos ambientales. | 1a. Realización de al menos 1 taller presencial y al menos 2 virtuales, a los que se convocará a participar a organizaciones de la sociedad civil, sector académico, organismos públicos, sector privado, entre otros, a abril 2023 1b. Documento elaborado con las bases conceptuales para una definición de participación temprana elaborado. | Junio 2023

2. Desarrollo de un sitio web que divulgue la información relacionada a los derechos de acceso que integran el Acuerdo de Escazú y las acciones que se lleven a cabo para su implementación. | 2a. Sitio web alojado en la página del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MAyDS), con lenguaje claro y diversidad de recursos para toda la ciudadanía, y cuyos contenidos se adecúen a lo dispuesto en la Ley 26.653 de Accesibilidad de la Información en las Páginas Web. (incorporará un contador de acciones, talleres, capacitaciones, etc., así como noticias e información actualizada sobre actividades vinculadas a los derechos de acceso) | Abril 2023

3. Capacitación de funcionarias, funcionarios y equipos técnicos de la administración pública para la implementación del Acuerdo de Escazú en todos los niveles de gobierno, con especial foco en el pilar de participación pública. | 3.a Publicación de un curso virtual en el campus del MAYDS, dirigido a funcionarios, funcionarias y equipos técnicos de la administración pública, con instancias sincrónicas y asincrónicas a abril de 2023 3b. Realización de al menos 6 charlas y talleres dirigidos a equipos nacionales, provinciales y locales a diciembre de 2023 3c. Realización de al menos 6 ediciones del curso (3 por cada año del compromiso) (Todos los avances y resultados de este hito serán comunicados en la página web del hito 2) | Diciembre 2024

4. Sensibilización y capacitación ciudadana sobre las disposiciones del Acuerdo de Escazú y el ejercicio de los derechos de acceso en asuntos ambientales. | 4.a. Publicación de un curso virtual en el campus del MAyDS, abierto al público en general a agosto de 2023 4b. Distribución de información en formato físico a través de dispositivos territoriales existentes a diciembre de 2023 4c. Realización de al menos 6 ediciones del curso (3 por cada año del compromiso). | Diciembre 2024

5. Designar puntos focales en las jurisdicciones, tanto del ámbito público como de la sociedad civil, para impulsar la creación de una red federal para la implementación del Acuerdo de Escazú. | 5a. Diseño e implementación del proceso de elección de puntos focales de la sociedad civil a junio de 2024. 5b. Invitación a las jurisdicciones a designar puntos focales del sector público a agosto de 2024. 5c. Elección de los puntos focales de sociedad civil, mediante un proceso abierto de candidaturas y votación. | Diciembre 2024

Action Plan Review

Compromiso 1. Participación pública en la toma de decisiones ambientales

Agencia implementadora: Secretaría de Cambio Climático, Desarrollo Sostenible e Innovación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

OSC colaboradoras: FARN, Fundeps, Acción Colectiva

Para una descripción completa del compromiso, consulta el compromiso #1 aquí: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2023/01/Argentina_Action-Plan_2022-2024.pdf.

Contexto y objetivos

El objetivo de este compromiso es contribuir a la implementación del Acuerdo de Escazú (Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe), que Argentina ratificó en enero de 2021 y entró en vigor en abril del mismo año. Es un compromiso relevante porque busca contribuir a la implementación efectiva de un instrumento regional ambicioso y novedoso de empoderamiento ciudadano en la toma de decisiones en materia ambiental.

Actores de la sociedad civil consultados coinciden con la representante gubernamental a cargo, en que el compromiso respondió a una demanda de la sociedad civil. En particular, como lo señala la directora nacional de Gobierno Abierto, el tema de participación temprana “era algo que el organismo no necesariamente estaba pensando, pero se incluyó [a instancias de la sociedad civil]” [1]. Sin embargo, hay diferencias en la evaluación del involucramiento de la sociedad civil en su diseño. La responsable técnica del compromiso asegura que “en todo momento se hizo mucho hincapié en integrar los aportes y comentarios de la sociedad civil” [2] y una de las representantes de la sociedad civil confirma que, en su experiencia, los espacios de cocreación fueron abiertos y colaborativos y de amplia participación y escucha [3]. Sin embargo, según otro representante de la sociedad civil, ésta fue apenas informada: la organización fue invitada a participar, pero el compromiso acabó siendo unilateralmente elaborado por las autoridades, y sus reclamos no fueron atendidos [4].

Potencial para alcanzar resultados: modesto

El compromiso busca contribuir a la implementación del Acuerdo de Escazú desplegando acciones en cuatro áreas [5]. La primera es la definición y operacionalización del concepto de participación temprana para el ulterior diseño de procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales. Para ello se propone realizar tres talleres (uno presencial y dos virtuales) con representantes de OSC, academia, el sector público y el sector privado, con cuyos aportes se elaborará un documento conceptual.

El segundo componente es el empoderamiento de la ciudadanía mediante la difusión de información ambiental y la promoción del derecho al acceso a dicha información. En la práctica esto se traduciría en el desarrollo de un sitio web en lenguaje claro y con condiciones de accesibilidad para divulgar información sobre el Acuerdo de Escazú y los pasos hacia su implementación; y en la publicación y administración de por lo menos seis ediciones de un curso virtual abierto a la ciudadanía, junto con la distribución de información en formato físico.

El tercer componente es el fortalecimiento de capacidades de los organismos públicos para habilitar la participación ciudadana y el acceso a la información mediante un curso virtual que tendrá por lo menos seis ediciones, así como mediante charlas y talleres para equipos de gobierno nacionales, provinciales y locales. Finalmente, se busca extender el compromiso a nivel federal mediante la articulación institucional con gobiernos y OSC provinciales, armando una red de puntos focales de ambos sectores.

En suma, de ser implementado tal como está formulado, el compromiso resultaría en un documento sobre el concepto de participación temprana, un sitio web con información ambiental y específicamente sobre los avances en la implementación del Acuerdo de Escazú, la administración de varias iteraciones de sendos cursos de capacitación para funcionariado y ciudadanía, y la designación de puntos focales de gobierno y sociedad civil en las provincias.

En ese sentido, según la responsable técnica del compromiso, éste constituye una iniciativa positiva para ir “generando las condiciones habilitantes para una mayor apertura gubernamental en cuestiones ambientales” [6]. También desde la sociedad civil se estima que se trata de un buen comienzo en dirección del cumplimiento del Acuerdo de Escazú [7]. Sin embargo, nada indica que su implementación producirá cambios sostenidos en los procesos, prácticas o políticas en materia de acceso a la información y participación ciudadana en materia ambiental. Para que ello ocurriera sería necesario emprender acciones que van más allá de las estipuladas en el texto del compromiso.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

El compromiso podría arrojar resultados más significativos si se implementara con mayor ambición, avanzando desde el objetivo declarado de “generar las condiciones habilitantes para avanzar en una participación federal amplia en los procesos de toma de decisiones ambientales” [8] hacia el de diseñar y comenzar a implementar mecanismos de consulta y participación en la toma de decisiones en materia ambiental.

Como bien señala una parte interesada de la sociedad civil, tal como está redactado, el compromiso “se basa en la divulgación y transferencia de herramientas y conocimientos en base a Escazú y deja afuera la ejecución y los instrumentos para el efectivo cumplimiento del Acuerdo” [9]. Es decir, sus hitos son preparatorios: por ejemplo, buscan definir un concepto para habilitar el diseño de procesos participativos de toma de decisiones en vez de avanzar en dicho diseño; o formar capacidades en los organismos públicos y en la ciudadanía para eventualmente habilitar la participación ciudadana en vez de introducir mecanismos para generar o canalizar esa participación [10].

Para que el compromiso produzca resultados significativos y duraderos, debería acelerar las etapas preliminares y avanzar en algunos de los temas que, según una de las organizaciones que participaron en su cocreación, quedaron pendientes – tales como “la obligatoriedad por parte del Estado de proveer información oportuna y suficiente, la generación de espacios de participación y el diseño de estrategias para que los Estados (en sus distintos niveles) deban otorgarle efecto vinculante a la participación ciudadana (o al menos dar respuestas suficientes cuando se aparta de la misma)” [11].

Según la responsable técnica del compromiso, sin embargo, esto sería difícil de conseguir, porque el organismo a cargo del compromiso es apenas un punto focal a cargo de la articulación entre áreas y organismos, cuyas facultades se limitan al fortalecimiento de capacidades y la generación de consensos. Como lo señala la representante gubernamental, “hoy en nuestro país la participación en la toma de decisiones no es vinculante para las autoridades”, y para modificar ello se requiere de un cambio legal, algo que “excede ampliamente el rol de la Secretaría como punto focal” [12].