Citizen Participation and Control in Public Works (AR0098)

Breve descripción del compromiso

El compromiso busca ampliar el alcance de la participación y el control ciudadano en las distintas etapas de la obra pública, a través del fortalecimiento de los mecanismos, espacios y herramientas establecidos junto con la ciudadanía y actores claves del sector.

Definición del problema

1. ¿Cuál es el problema que el compromiso busca abordar? Las obras públicas son un instrumento de crecimiento económico y de creación de empleo, pero también de igualación de accesos a servicios básicos, movilidad, espacios públicos y saneamiento para toda la población. En particular, pueden incidir en la reducción de brechas de infraestructura que afectan a la población más vulnerable y disminuir desigualdades estructurales de género, edad y territorio. La participación es concebida desde una visión integral: como un recurso para mejorar la gestión pública, una garantía democrática y una herramienta clave para mejorar la eficiencia y efectividad de la inversión, promover la transparencia y la rendición de cuentas. Sin embargo, se observa en la región, y en Argentina en particular, una creciente desconfianza ciudadana sobre la gestión de los recursos destinados a la Obra Pública. Es por ello que se identifica como principales problemas a abordar: − Baja participación e involucramiento de la ciudadanía en el ciclo de la Obra Pública. − Limitado monitoreo y supervisión de la sociedad civil sobre los recursos públicos. Estos problemas se vinculan con las brechas identificadas por la evaluación MAPS (Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Contratación Pública) al analizar la rendición de cuentas, la participación ciudadana, la integridad y la transparencia en las contrataciones públicas de Argentina. El Ministerio de Obras Públicas de la Nación (MOP) realizó la evaluación prospectiva e integral de la contratación de obras públicas con metodología MAPS durante el año 2020.

2. ¿Cuáles son las causas del problema?

− Desconfianza ciudadana sobre la gestión de la Obra Pública.
− Falta de una política activa de participación y control ciudadano institucionalizada y sostenida en el tiempo por parte de los gobiernos.
− Prácticas de participación y control ciudadano en la Obra Pública con modalidades y enfoques heterogéneos.
− Escepticismo sobre la capacidad de incidencia de la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas.
− Desconocimiento de herramientas, mecanismos y espacios de participación y control ciudadano.

Descripción del compromiso

1. ¿Qué se ha hecho hasta ahora para resolver el problema? Desde que asumió la nueva administración en diciembre de 2019, el Ministerio de Obras Públicas impulsa un nuevo modelo de gestión que se establece sobre los principios de integridad, transparencia, datos abiertos, toma de decisiones basada en evidencia con participación y control ciudadano, para generar obras públicas sostenibles con alcance federal y que cierren brechas de inequidad. En este marco, la participación y el control ciudadano es un eje transversal de la gestión de la obra pública. Esta perspectiva se concreta a través del impulso de iniciativas que mejoran la calidad institucional en todo el ciclo de la obra pública y prioriza su triple impacto: social, económico y ambiental. En el año 2020, el ministerio ha creado el Observatorio de la Obra Pública, un espacio de participación plural y de articulación interinstitucional, conformado por universidades, sindicatos, cámaras empresariales y organizaciones de la sociedad civil, en cuyo marco se efectuaron recomendaciones y aportes desde la integración de miradas, enfoques y experiencias, respecto de un conjunto de propuestas temáticas. Desde entonces, se ha fomentado la toma de decisiones basadas en el intercambio y el consenso con actores relevantes del sector. Otra iniciativa es MapaInversiones, plataforma de información georreferenciada desarrollada en conjunto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esta herramienta pone a disposición de la ciudadanía el conocimiento y el control de las obras y proyectos que realiza el MOP, brindando información sobre la ubicación de las obras públicas, el monto invertido y su estado de avance (físico y financiero) a través de imágenes y datos actualizados. Además, posibilita un canal de participación y monitoreo permanente por parte de la ciudadanía, que puede realizar comentarios o denuncias si advierte alguna situación irregular. Otra iniciativa es el Banco de Experiencias de Participación y Control Ciudadano que surgió ante la necesidad de diseñar e impulsar una política común de participación y control ciudadano vinculada a la obra pública. Se construyó un Banco de prácticas que recopile, sistematice y disponibilice experiencias de participación y control ciudadano desarrolladas en el Ministerio de Obras Públicas, sus organismos descentralizados y empresas. De esta manera, se buscó visibilizar, poner en valor y tipificar las experiencias ya existentes, estandarizar metodologías y promover el reconocimiento de buenas prácticas. Durante el 2021 se realizó un relevamiento que permitió identificar la concepción y el enfoque que cada área u organismo promotor tiene acerca de la participación ciudadana, y brindar información sobre las fortalezas y áreas de vacancia de las mismas para un mejor diseño de la política de participación y control ciudadano en la Obra Pública. (Ver más información sobre el Banco de experiencias) Sumado a esto en el año 2022, se lanzó el Premio Nacional a la Participación y el Control Ciudadano en la Obra Pública para Gobiernos Provinciales y Locales (municipios y comunas) con el objetivo de identificar, poner en valor y visibilizar experiencias innovadoras de participación y control ciudadano en la Obra Pública promovidas por los gobiernos provinciales y locales de nuestro país. Durante 2020 y 2021, se establecieron en el marco del Observatorio consensos básicos y lineamientos principales para la construcción y formulación del Código de Ética de la Obra Pública. El Código recoge en su texto los múltiples aportes y sugerencias formulados en el marco del referido proceso participativo y es el resultado del esfuerzo compartido de los distintos actores comprometidos con la obra pública nacional. Asimismo, el Código de Ética se destaca por tener una perspectiva ampliada de la ética, ya que no sólo sostiene los valores de integridad, transparencia y rendición de cuentas, sino que también incorpora aquellos relacionados a la perspectiva de género, democracia, sustentabilidad y ambiente, y en particular asume como principio ético la participación ciudadana.

2. ¿Qué solución propone? El Ministerio de Obras Públicas, a través de la Dirección Nacional de Transparencia, se propone la creación de nuevos espacios, mecanismos y herramientas, así como la consolidación e institucionalización de un conjunto de políticas que permitan un mayor involucramiento de la sociedad civil en la gestión y el control de la obra pública. En esta línea se prevé la ampliación e institucionalización de algunas de las estrategias impulsadas. A partir de las mismas, se espera lograr un mayor alcance e impacto de las acciones promovidas.

En este punto se destaca:
- Desarrollo en MapaInversiones del módulo de Control Ciudadano en Territorio.
- Consolidación del Observatorio de la Obra Pública como un instrumento de participación interinstitucional para la mejora de políticas de obra pública y transparencia con alcance local, federal e internacional.

Por otro lado, el desarrollo de nuevas estrategias:
- Programa de Participación y Control Ciudadano en la Obra Pública.
- Instancias de capacitación y sensibilización dirigidas a las áreas sustantivas del MOP, sus organismos descentralizados y empresas, así como a los gobiernos provinciales y locales, la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil.
- Manual de Estándares de Participación y Control Ciudadano en la Obra Pública con el objetivo de facilitar la incorporación de criterios y procedimientos participativos en la planificación y gestión de obras públicas en la órbita del Ministerio, sus organismos descentralizados, entes y empresas, gobiernos provinciales y locales.

3. ¿Qué resultados queremos lograr con la implementación de este compromiso?
− Mejora de la transparencia en la obra pública.
− Aumento de la confianza ciudadana en la gestión de los recursos públicos.
− Mayor eficiencia y efectividad de la inversión en la obra pública.
− Institucionalización de los espacios, mecanismos y herramientas de participación ciudadana.
− Fortalecimiento del debate público, el consenso, la confianza ciudadana y la legitimidad en la toma de decisiones.
− Involucramiento activo de la ciudadanía en todo el ciclo de la Obra Pública.

Análisis del compromiso

1. ¿Cómo promoverá la transparencia el compromiso? El compromiso parte de una concepción de la participación y el control ciudadano desde una visión integral: como un recurso para mejorar la gestión pública, una garantía democrática y una herramienta clave para promover la transparencia y la rendición de cuentas. En este sentido, el compromiso impulsa distintas estrategias orientadas a generar más y mejores mecanismos, herramientas de participación orientadas a garantizar el acceso a información y el involucramiento activo y directo de los distintos actores y/o de la ciudadanía en las etapas del ciclo de la obra pública.

2. ¿Cómo ayudará el compromiso a fomentar la rendición de cuentas? El compromiso fomenta la rendición de cuentas ya que promueve que la ciudadanía se involucre directamente en el seguimiento y control de las obras. Por ejemplo, a través del desarrollo del Módulo de auditoría ciudadana en MapaInversiones, la ciudadanía podrá realizar un reporte para verificar la accesibilidad, existencia y/o inconsistencia de la información brindada por la plataforma. También podrán incluir comentarios, fotografías e información destacada sobre la obra y el impacto para el desarrollo de la comunidad.

3. ¿Cómo mejorará el compromiso la participación ciudadana en la definición, implementación y seguimiento de soluciones? El compromiso impulsa distintas estrategias orientadas a generar el involucramiento activo y directo de los distintos actores y/o de la ciudadanía en las etapas del ciclo de la obra pública. Su implementación mejorará la participación y el control ciudadano en la medida que busca ampliar el alcance e impacto de los procesos e instancias participativas. Para ello, es necesario generar las condiciones que hagan posible/habiliten la participación y el control ciudadano, así como también brindar contenidos y herramientas que permitan la apropiación de los distintos mecanismos, espacios y herramientas de participación. Es por eso que el compromiso también atiende a la necesidad de desplegar una estrategia de capacitación y sensibilización dirigidas a distintos niveles de gobierno, ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil, para reflexionar, incentivar y promover la participación y el control ciudadano en las distintas instancias del ciclo de la obra pública.

Planificación del compromiso (Hitos | Resultados esperados | Fecha de finalización prevista)

1. Impulsar un programa de participación y control ciudadano en la Obra Pública para promover la transparencia, la rendición de cuentas y la confianza ciudadana en el marco de un modelo de gestión de gobierno abierto. | 1a. Programa de Participación y Control Ciudadano en la Obra Pública aprobado por resolución que establezca estándares mínimos de participación y control ciudadano en la Obra Pública financiada por el Ministerio, sus organismos descentralizados y empresas, teniendo presentes los lineamientos y buenas prácticas nacionales e internacionales en la materia. | Junio 2023

2. Desarrollar de manera participada con actores de la sociedad civil el Manual de Estándares de Participación y Control Ciudadano en la Obra Pública dirigido a gobiernos provinciales y locales | 2a. Dos (2) talleres con organizaciones de la sociedad civil para la definición de contenidos y alcance del Manual de Estándares de Participación y Control Ciudadano en la Obra Pública. 2b Informe que sistematiza los participantes involucrados, el alcance, aportes y recomendaciones realizadas. 2c. Manual de Estándares de Participación y Control Ciudadano en la Obra Pública aprobado por resolución. | Diciembre 2023

3. Realizar actividades de difusión del Manual de Estándares de Participación y Control Ciudadano en la Obra. | 3a. Presentación del Manual en al menos 2 (dos) instancias con gobiernos provinciales, locales y actores del sector. | Junio 2024

4. Realizar instancias de control ciudadano en territorio en, al menos, 10 Obras de MapaInversiones. Se considerarán obras que cuenten con financiamiento total o parcial del MOP, en base a una representación territorial con carácter federal | 4a. Publicación de informe de las instancias de control ciudadano en territorio realizadas. | Diciembre 2024

5. Ampliar el alcance del Observatorio de la Obra Pública incorporando la representación de actores locales (provinciales y municipales) | 5.a Al menos 5 (cinco) reuniones a diciembre de 2023 y 5 (cinco) reuniones a diciembre de 2024 del Observatorio de la Obra Pública alcanzando 10 (diez) provincias del país. 5.b Desarrollo de 3 (tres) Observatorios de la Obra Pública Local como resultado del fortalecimiento de las capacidades de gestión locales. | Diciembre 2024

Action Plan Review

Compromiso 2. Participación y control ciudadano de la obra pública

Agencia implementadora: Dirección Nacional de Integridad y Transparencia del Ministerio de Obras Públicas

OSC colaboradoras: Red Ciudadana Nuestra Córdoba, ACIJ, Directorio Legislativo

Para una descripción completa del compromiso, consulta el compromiso #2 aquí: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2023/01/Argentina_Action-Plan_2022-2024.pdf.

Contexto y objetivos

Tal como figura en el plan de acción, el objetivo de este compromiso es: “ampliar el alcance de la participación y el control ciudadano en las distintas etapas de la obra pública, a través del fortalecimiento de los mecanismos, espacios y herramientas establecidos junto con la ciudadanía y actores claves del sector” [13].

Para ello se desglosa una serie de hitos, consistentes en aprobar por resolución ministerial un Programa de Participación y Control Ciudadano en la Obra Pública con estándares mínimos basados en lineamientos y buenas prácticas nacionales e internacionales; desarrollar en forma participativa (a partir de dos talleres con la sociedad civil) un Manual de Estándares de Participación y Control Ciudadano en la Obra Pública dirigido a gobiernos provinciales y locales, y hacer por lo menos dos instancias de difusión; realizar control ciudadano en territorio en por lo menos diez obras de MapaInversiones [14] y publicar un informe de resultados; y ampliar el alcance del Observatorio de la Obra Pública convocando a diversas partes interesadas en diez provincias y desarrollando tres observatorios locales. Estos últimos elementos son resaltados por dos funcionarias de la Dirección Nacional de Gobierno Abierto, que destacan la importancia de “un espacio que cuenta con la participación de diversos actores, entre ellos sector privado y sindicatos, habitualmente no involucrados en la agenda de gobierno abierto (no solo en Argentina)”, el hecho de que el observatorio es un espacio de “colaboración y construcción colectiva de políticas que está institucionalizado mediante resolución”, y la importancia de la extensión a nivel local en un país que es federal [15].La funcionaria a cargo explicó que se involucró a la sociedad civil en la cocreación del compromiso mediante talleres y consultas y que su redacción final incorporó alguno de sus aportes [16]. Le adjudicó un alto impacto porque permitirá ampliar la participación mediante el uso de herramientas tecnológicas innovadoras [17]. Un representante de la sociedad civil confirmó que el compromiso tuvo un origen genuino en la sociedad civil, para la cual el control efectivo de la obra pública es una asignatura pendiente; sin embargo, estimó que la sociedad civil fue solamente consultada en su cocreación [18].

Potencial para alcanzar resultados: modesto

Según una representante de la sociedad civil en la Mesa Nacional, es posible que la ambición de este compromiso se viera limitada por la estrategia de apuntar a poco y que sea muy factible y posible de seguir. Como consecuencia de ello, afirma, este compromiso “quedó medio laxo. Esto de crear observatorios, de formular un manual […] no se pudo ir más allá. Solo hay un componente [de mayor impacto] consistente en realizar instancias de control ciudadano en territorio, en al menos diez obras que estén en el mapa de inversiones […] hacer control ciudadano en diez obras ya es un montón” [19].

El punto de partida de este compromiso son dos iniciativas ya existentes: el mencionado MapaInversiones, un buscador con información que da cuenta del grado de avance (físico y financiero) de las obras públicas en ejecución; y el Observatorio de la Obra Pública, definido como “un espacio de articulación interinstitucional conformado por universidades, sindicatos, cooperativas, cámaras empresariales y organizaciones de la sociedad civil, que trabajan en la construcción colectiva de políticas a partir del intercambio de buenas prácticas y recomendaciones” [20].

Tal como está planteado, no cabe esperar que el compromiso produzca cambios duraderos o vinculantes en instituciones, procesos o políticas del área. La conducción de instancias de control ciudadano (cuyas características no están explicitadas en el plan) en diez de las más de 6.000 obras contenidas en MapaInversiones serán un buen ejercicio piloto, pero difícilmente producirán una mejora sustancial en materia de apertura gubernamental [21].Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

En la presentación del quinto plan, el secretario de Gestión Administrativa del Ministerio de Obras Públicas destacó la importancia de disponer de datos sobre todo el ciclo de la obra pública, incluyendo una fase crucial de dicho ciclo: el proceso de contrataciones [22]. Sin embargo, el compromiso incluido en el plan se enfoca exclusivamente en el monitoreo de la ejecución (física y financiera) de la obra pública, dejando fuera las contrataciones. En ese sentido, un posible camino para fortalecer su ambición durante la implementación consistiría en explorar el cruce de datos del MapaInversiones con los del portal Contrat.Ar u otras bases de datos relativas a los procesos de contratación de la obra pública. Desde la sociedad civil también se sugiere “agregar en la página un link para que la ciudadanía pueda acceder al expediente del proceso de licitación” y así “garantizar la transparencia del flujo de fondos públicos […] a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública” [23].

Asimismo, aun manteniendo el foco en la transparencia y el control de la ejecución de la obra pública, el compromiso podría ganar en ambición si se concentrara en mejorar la calidad de la información contenida en el MapaInversiones para volverla relevante y útil tanto para la ciudadanía interesada en conocer los avances de las obras en sus localidades como de las organizaciones de la sociedad civil dedicadas al monitoreo de políticas públicas. La información actualmente contenida en la plataforma parece ser insuficiente, en particular para el segundo propósito [24].

Por otra parte, la revisión conducida por el IRM revela que la plataforma no está siendo plenamente utilizada [25] y que no cuenta con auténticos mecanismos de respuesta, es decir, de respuestas que sean más que formales y constituyan rendición de cuentas [26]. Avanzar más allá de los ejercicios puntuales de control ciudadano en territorio para convertir a la plataforma en una herramienta efectiva –y efectivamente utilizada, tal vez con la mediación del Observatorio ya existente– para el control sistemático con mecanismos de respuesta, podría hacer una diferencia significativa.