Collaboratively Build a Policy Proposal on Creating a Record of Real Owners (Final Beneficiaries - BF) Business (CL0061)

Nombre del compromiso: Construir colaborativamente una propuesta de política sobre creación de un registro de
dueños reales (beneficiarios finales - BF) de empresas
Plazo de ejecución: 1 de diciembre de 2018 al 31 de agosto de 2020
Institución o actor responsable de la
implementación
Unidad de Análisis Financiero
Descripción del compromiso
¿Cuál es la problemática que el
compromiso aborda?
El concepto de beneficiario final o dueños reales de las empresas ha
irrumpido en la agenda nacional e internacional como uno de los
aspectos más relevantes a la hora de asegurar la transparencia en el
acceso al mercado público, los subsidios estatales, la prevención del
lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, y la prevención de
la corrupción y el fraude en transacciones entre entes privados y
públicos.
La figura del Beneficiario final ha sido definida por estándares
internacionales vinculantes para Chile, como las 40 Recomendaciones
del GAFI y el Common Reporting Standard de la OECD, y se refiere a la(s)
persona(s) natural(es) que finalmente posee o controla a una persona
jurídica.
La más alta exigencia internacional en esta materia apunta a la creación
de registros centralizados y de acceso público de beneficiarios finales
que permitan identificar a las personas naturales que en última
instancia detentan el control sobre entidades jurídicas que entran en
transacciones e intercambios con el Estado, a través de las compras
públicas o acceso a subsidios.
A nivel internacional se multiplican los esfuerzos para transparentar los
dueños finales de empresas, toda vez que la opacidad en la propiedad
de vehículos corporativos puede ser abusada para facilitar actividades
criminales, con altos costos para Estado, para la sociedad y el propio
sector empresarial.
A pesar de contar con distintas bases de datos, Chile carece de un
registro centralizado de beneficiarios finales, generando problemas de
transparencia, competencia y riesgos de corrupción entre empresas y,
particularmente en las compras públicas.
Las experiencias de la Unión Europea, Inglaterra, y países de
Latinoamérica, como Ecuador, Costa Rica, República Dominicana, y
Uruguay, evidencian que es posible avanzar hacia un registro
centralizado y público de esta información. La falta de datos de dueños reales impide saber qué tan competitivo o
concentrado son los mercados y especialmente el mercado público,
además la opacidad facilita los medios para cometer ilícitos como
colusión, lavado de activos y riesgos de cooptación de funcionarios
públicos por parte de empresas. Un riesgo parecido se da en el caso de
subsidios a empresas, donde actualmente es complejo prevenir
conflictos de interés, sin contar con datos de calidad sobre los
beneficiarios finales de las respectivas empresas.
A mayor abundamiento, la inexistencia de un registro centralizado de
beneficiarios finales impide que Chile de pleno cumplimiento a
instrumentos internacionales que ha suscrito y que serán objeto de
evaluación internacional durante el año 2019:
- Proceso de Evaluación Mutua Gafilat del Sistema Nacional
Antilavado de Activos y Contra el Financiamiento del
terrorismo (ALA/CFT).
- Proceso de monitoreo del cumplimiento del Common
Reporting Standard de Autoridades Tributarias de la OCDE.
- Proceso de Evaluación de la Convención de Naciones Unidas
contra la Corrupción, que hace mención expresa de la
necesidad de identificación de los beneficiarios finales, en
particular frente al lavado de activos provenientes de
actuaciones corruptas.
¿Cuál es el compromiso? Construir colaborativamente en conjunto con diversos actores, una
propuesta de política sobre creación de un registro centralizado de
personas naturales que son dueños finales (beneficiarios finales) de las
empresas en Chile y evaluar su transparencia, especialmente para
empresas que hacen negocios con el Estado o que reciben subsidios
estatales, para dar cumplimiento a las recomendaciones de GAFI y OECD
en la materia.
¿Cómo contribuirá a resolver la
problemática?
Estudiar la factibilidad técnica para que las empresas en Chile registren
con datos verosímiles y actualizados sus estructuras societarias hasta la
o las personas naturales que finalmente controlan las empresas desde
cierto umbral (por ejemplo el 10% de propiedad) o con otra regla que
permite la adecuada trazabilidad, y estudiar su transparencia,
especialmente cuando son oferentes en una compra pública o cuando
reciben subsidios estatales, lo que permite generar el camino para el
diseño y la implementación de un registro centralizado que permita
dotar de transparencia al sistema de compras públicas, la libre
competencia en el mercado público y privado, la prevención de ilícitos,
como el LA/FT, la corrupción y el fraude y dar cumplimiento cabal a los
estándares internacionales GAFI y OCDE vinculantes para Chile.
La propuesta incluirá:
- Estudio experiencia comparada: Se desarrollará un estudio en
profundidad de los registros de dueños de empresas ya
establecidos (y transparentados) en otros países.
- Propuesta de sistema nacional: Se presentará una propuesta
cómo llevar un registro en Chile. Propuesta de reforma legislativa: Se realizará una propuesta de
cambios al marco regulatorio actual.
- Sugerencias de Transparencia: Se presentará una sugerencia
acerca de cuáles tipos de accesos se deberían dar a este
registro, para cuáles personas naturales o jurídicas, tanto del
ámbito público como privado.
¿Por qué es relevante a los valores de
OGP?
Transparencia: El compromiso está enfocado en fortalecer la
transparencia de las transacciones que se realizan en el mercado
público, promoviendo mayor probidad y control del gasto público junto
con la prevención de delitos (LA/FT, Corrupción y fraude).
Colaboración: El compromiso permite co-crear a través de una alianza
de instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil un camino
claro, concreto y factible para implementar en Chile una herramienta
de transparencia vital y necesaria a luz de los desafíos institucionales y
las exigencias internacionales (GAFI y OCDE).
Participación: El presente compromiso incluye un rol activo de
organizaciones de la sociedad civil, para participar en el debate público,
entregar aportes y efectuar contribuciones que lleven a una gobernanza
más sensible, innovadora y efectiva.
Innovación: El compromiso busca identificar las experiencias
tecnológicas más innovadoras y eficaces de la experiencia comparada
para su implementación local.
Información adicional Vinculación con otros programas de gobierno: El presente proyecto se
vincula con los esfuerzos que está realizando el SII con la
implementación del CRS de la Autoridades Tributarias de la OCDE.
Vinculación con el plan nacional de desarrollo o con planes sectoriales:
El compromiso se vincula directamente con la Estrategia Nacional
Antilavado de Activos y contra el Financiamiento del Terrorismo 2018-
2020, que en su línea Estratégica N° 1 de Actualización Normativa, N° 3
de Investigación Patrimonial y Activos Decomisados y N° 5 de
Coordinación y Cooperación interinstitucional, identificaron la creación
de un registro centralizado de beneficiarios finales como uno de los
aspectos relevantes y necesarios en el país para la prevención y
detección de LA/FT y delitos precedentes. No está de más señalar que
la Estrategia Nacional ALA/CFT 2014-2017 incluyó un capítulo específico
sólo para Transparencia y Beneficiario final, que culminó con la emisión
de la circular 57 de la UAF.
Vinculación con los objetivos de desarrollo sostenible: El compromiso
de Estudio de factibilidad de Registro de Beneficiarios finales comprende
se vincula directamente al cumplimiento del Objetivo de Desarrollo
Sostenible 16 de las Naciones Unidas, el cual implica dotar de mayor
transparencia al aparato público y la ciudadanía para fortalecer a través
de alianzas de trabajo público-privadas para la prevención de
corrupción, fraude y LA/FT, a través de la aplicación de los principios de
transparencia, colaboración, participación e innovación, para aportar al cumplimiento del objetivo 16 de la agenda 2030 de “asegurar el acceso
a la justicia para todos”.
Para lograr que existan sociedades pacíficas, justas e inclusivas, se hacen
propias las metas específicas del objetivo precedentemente
mencionado, las cuales buscan:
- 16.4 De aquí a 2030, reducir significativamente las corrientes
financieras y de armas ilícitas, fortalecer la recuperación y
devolución de los activos robados y luchar contra todas las
formas de delincuencia organizada;
- 16.5 Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en
todas sus formas;
- 16.6 Crear a todos los niveles instituciones eficaces y
transparentes que rindan cuentas;
- 16.10 Garantizar el acceso público a la información y proteger
las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes
nacionales y los acuerdos internacionales;
- 16.11 Fortalecer las instituciones nacionales pertinentes,
incluso mediante la cooperación internacional, para crear a
todos los niveles, particularmente en los países en desarrollo,
la capacidad de prevenir la violencia y combatir el terrorismo y
la delincuencia.
Finalmente, es preciso señalar que este compromiso cuenta con la
voluntad y respaldo institucional para su ejecución (estructura
organizacional y factibilidad presupuestaria), por parte de la Unidad de
Análisis Financiero.
Actividad y producto entregable Fecha de inicio Fecha de término
Etapa 1: Estudio de Factibilidad.
Para la realización del Estudio, se
programan los siguientes hitos:
- Sub-etapa 1: Conformación de
equipo interinstitucional públicoprivado.
- Sub-etapa 2: Diseño de
cronograma de trabajo y
asignación de responsabilidades.
- Sub-etapa 3: Ejecución del
cronograma de trabajo.
El estudio contemplará dos aspectos
fundamentales:
- Registro:
- Tipos de registros:
Estudio sobre tipos de
registros: Registro en
línea versus registro
basado en
declaraciones juradas.
Análisis de la
experiencia
1 de diciembre de 2018 1 de septiembre de 2019 internacional en la
materia, como, por
ejemplo, el Reino Unido
y la Unión Europea. Se
entiende que dicho
registro debe seguir las
recomendaciones de
Grupo de Acción
Financiera Internacional
(GAFI).
- Sanciones posibles: En
caso de considerarse
como registro basado
en declaraciones
juradas: Investigar y
analizar las posibles
sanciones que se
aplicarán si las personas
jurídicas proporcionan
información falsa o no
brindan información.
- Umbrales: Analizar las
alternativas de
umbrales para la
obligación de reporte
por parte de dueños de
empresas, y otras
alternativas disponibles,
para cumplir el objetivo
de asegurar la
trazabilidad dentro de
estructuras en base de
cascadas.
- Transparencia del Registro:
- Análisis sobre quién
debería tener acceso a
la información sobre los
beneficiarios finales y
qué tipo de información
se debe proporcionar.
- Promover la
transparencia del
registro en caso de
todas las empresas que
participan en el
mercado público.
- Acerca de la protección
de datos personales:
Analizar e incorporar
consideraciones a la
protección de las
personas que podrían estar en riesgo a través
de la divulgación de esta
información.
Etapa 2: Elaboración de Informe final. 1 de septiembre de 2019 1 de febrero de 2020
Etapa 3: Consulta Pública.
Enviar las conclusiones a consulta pública
y considerar aportes del sector
empresarial y civil.
1 de marzo de 2020 1 de mayo de 2020
Etapa 4: Comisión de reforma legislativa.
Nombrar una comisión para considerar
cambios en la legislación chilena
necesarios para la implementación del
registro.
1 de mayo de 2020 1 de agosto de 2020
Etapa 5: Publicación de informe final. 1 de agosto de 2020 30 de agosto de 2020
Información de Contacto
Nombre de la persona responsable Javier Cruz Tamburrino
Título, Departamento Director de la Unidad de Análisis Financiero
Correo electrónico y teléfono jcruz@uaf.gov.cl / +56224393000
Otros actores
involucrados
Actores de
Gobierno
- Servicio de Impuestos Internos
- Contraloría General de la República
- Dirección de Compras Públicas
- Ministerio Secretaría General de la Presidencia
- Servicio Nacional de Aduanas
- Tesorería General de la República
- Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y
Transparencia
OSC, sector
privado,
organizaciones
multilaterales,
grupos de trabajo
- Observatorio del Gasto Fiscal
- Chile Transparente
- Agrupaciones de proveedores del Estado;
- Open Contracting Partnership
- Open Ownership initiative
- Espacio Público

11. Construir colaborativamente una propuesta de política sobre creación de un registro de dueños reales (beneficiarios finales - BF) de empresas

¿Cuál es el compromiso?

Construir colaborativamente en conjunto con diversos actores, una propuesta de política sobre creación de un registro centralizado de personas naturales que son dueños finales (beneficiarios finales) de las empresas en Chile y evaluar su transparencia, especialmente para empresas que hacen negocios con el Estado o que reciben subsidios estatales, para dar cumplimiento a las recomendaciones de GAFI y OECD en la materia.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?

La propuesta incluirá:
- Estudio experiencia comparada: Se desarrollará un estudio en profundidad de los registros de dueños de empresas ya establecidos (y transparentados) en otros países.
- Propuesta de sistema nacional: Se presentará una propuesta cómo llevar un registro en Chile.

- Propuesta de reforma legislativa: Se realizará una propuesta de cambios al marco regulatorio actual.
- Sugerencias de Transparencia: Se presentará una sugerencia acerca de cuáles tipos de accesos se deberían dar a este registro, para cuáles personas naturales o jurídicas, tanto del ámbito público como privado.

Hitos y Actividades

Etapa 1: Estudio de Factibilidad. Para la realización del Estudio, se programan los siguientes hitos:
- Sub-etapa 1: Conformación de equipo interinstitucional público- privado.
- Sub-etapa 2: Diseño de cronograma de trabajo y asignación de responsabilidades.
- Sub-etapa 3: Ejecución del cronograma de trabajo.

El estudio contemplará dos aspectos fundamentales:
- Registro: - Tipos de registros: Estudio sobre tipos de registros: Registro en línea versus registro basado en declaraciones juradas. Análisis de la experiencia internacional en la materia, como, por ejemplo, el Reino Unido y la Unión Europea. Se entiende que dicho registro debe seguir las recomendaciones de Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).
- Sanciones posibles: En caso de considerarse como registro basado en declaraciones juradas: Investigar y analizar las posibles sanciones que se aplicarán si las personas jurídicas proporcionan información falsa o no brindan información.
- Umbrales: Analizar las alternativas de umbrales para la obligación de reporte por parte de dueños de empresas, y otras alternativas disponibles, para cumplir el objetivo de asegurar la trazabilidad dentro de estructuras en base de cascadas.
- Transparencia del Registro: - Análisis sobre quién debería tener acceso a la información sobre los beneficiarios finales y qué tipo de información se debe proporcionar.
- Promover la transparencia del registro en caso de todas las empresas que participan en el mercado público.
- Acerca de la protección de datos personales: Analizar e incorporar consideraciones a la protección de las personas que podrían estar en riesgo a través de la divulgación de esta información.

Etapa 2: Elaboración de Informe final.

Etapa 3: Consulta Pública. Enviar las conclusiones a consulta pública y considerar aportes del sector empresarial y civil.

Etapa 4: Comisión de reforma legislativa. Nombrar una comisión para considerar cambios en la legislación chilena necesarios para la implementación del registro.

Etapa 5: Publicación de informe final. [45]

Fecha de inicio: 01 diciembre 2018 Fecha de término: 31 agosto 2020

Contexto y objetivos

La OCDE establece que al sector de compras públicas como uno de los espacios estatales más vulnerables ante la corrupción, no solo por el volumen de las transacciones o los altos intereses financieros, sino porque los procesos suelen ser complejos, por la posible cercanía de funcionarios públicos con grandes empresas, y por la multitud de actores interesados [46].

En un contexto como el chileno, donde han existido en los últimos años varios casos de corrupción que han erosionado la confianza en las instituciones (ver Contexto), no han sido pocas los estamentos públicos, las organizaciones sociales y entidades privadas que apoyan la idea de un registro que dé cuenta de los beneficiarios finales de las empresas que busquen participar en compras públicas, todo con la finalidad de una mayor transparencia, evitar prácticas anti competitivas y desincentivar acciones de corrupción [47]. Es más, ya en el 2017 la Unidad de Análisis Financiero (UAF) establece que los sujetos obligados del sector financiero deben presentar una declaración sobre la identidad de los beneficiarios finales de sus empresas [48], por lo que se evidencia cierto interés en estos temas de antemano.

En este contexto, el presente compromiso se propone crear, de manera colaborativa con los actores interesados, una propuesta para generar un registro unificado de beneficiarios finales de empresas privadas, con especial énfasis en aquellas que reciben subsidios o que postulan a compras públicas. En cuanto a su relevancia en cuanto a los valores AGA, se observa en el cuerpo del compromiso la realización de consultas públicas e invitación a diversos actores sociales, aunque no se especifica ni quiénes serían dichos actores ni el grado de incidencia que tendrían en el informe. Sin embargo, de llevarse a cabo estas estrategias, cabría como relevante al valor de participación ciudadana. En cuanto al valor de acceso a la información, el compromiso no se centra en generar el registro propiamente dicho, sino por hacer un informe sobre cómo dicho registro podría implementarse. En este sentido, dado que no se genera nueva información pública a través de las acciones establecidas en este compromiso, no se haría relevante para este valor AGA.

Los puntos planteados por el compromiso son claros y detallados, lo que permite hacer una revisión de cumplimiento al terminar el plan de acción. Aun así, no se incluye mayor detalle sobre los procesos participativos, los potenciales invitados a colaborar y su nivel de incidencia en el reporte final.

En cuanto a su impacto potencial, este compromiso fue el mejor evaluado por los representantes de la sociedad civil y de la academia, así como por el representante del PNUD y la funcionaria de la Comisión de Probidad y Transparencia, todos miembros de la Mesa de Gobierno Abierto. Las razones para esta evaluación van desde el mismo diseño, pues ha sido una iniciativa que provino de sociedad civil y que está siendo avalado por la UAF como entidad estatal responsable, además de haberse construido el compromiso de manera colaborativa y con gran interés entre las partes. Además, es un tema que resulta muy importante por su capacidad de transformación, puesto se consolida como un paso fundamental para dar cuenta de una necesidad ya detectada por informes internacionales. Todos los entrevistados marcaron la importancia temática y contextual de esta iniciativa, y remarcaron que sería una acción que, de llegar a buen término, podría llegar a ser transformadora.

Sin embargo, el compromiso se limita a realizar un informe consultado que podrá servir de insumo para la realización posterior, aunque no específica si se crearía en un futuro una herramienta pública e interconectada en formato de datos abiertos, condiciones necesarias para que el impacto de un registro de beneficiarios reales sea mayor.

El consultor del BID coincide en parte con esta apreciación. Tiene una visión más crítica, basada fundamentalmente en que el compromiso busca generar una iniciativa política, pero no llega a comprometerse con la creación del registro como tal. En este sentido, el entrevistado menciona entonces que, aun siendo un paso significativo, el cumplimiento de este compromiso no necesariamente implica que el modelo construido acabe adoptándose.

Teniendo en cuenta que el proceso de diálogo ya existente en la elaboración del presente compromiso, que su mismo diseño ya implicó un trabajo colectivo, y que su finalidad busca atender un tema de suma importancia en el contexto chileno, se entiende que existe una voluntad manifiesta por parte de la UAF por involucrarse en este tema a profundidad, y aun cuando este sea un primer paso, ya marca un cambio significativo en cuanto a la apertura estatal y la colaboración entre actores sociales. Ahora, al no implicar un cambio concreto, sino la creación de una propuesta de cambio, se entiende entonces que el compromiso tiene un impacto potencial menor.

Siguientes pasos

Como ya hemos mencionado, este compromiso puede ser un paso importante en cuanto a un primer paso para la implementación del registro de últimos beneficiarios. Aun así, sería interesante observar el nivel de involucramiento ciudadano en el proceso de creación no solo del informe, sino de la implementación propia del registro, así como los niveles de transparencia y de acceso a la información que podría llegar a tener este tipo de plataformas. Para ello, hay que tener en cuenta algunas de las recomendaciones de la OECD para la creación de registros de últimos beneficiarios [49], sobre todo en cuanto a que dichos espacios se construyan en formato de datos abiertos y permitan la interconexión con otras bases de datos relevantes, como serían las de contratación pública, por ejemplo. Solo con este nivel de implementación estaríamos ante un compromiso transformador.

11. Construir colaborativamente una propuesta de política sobre la creación de un registro de beneficiarios finales de empresas

Limitado

Los actores consultados, tanto del Gobierno como de la sociedad civil, coincidieron en destacar a este compromiso como un caso excepcional de trabajo conjunto en forma continua durante todo el período de implementación [45]. La labor del equipo interinstitucional que incluyó a las OSC Chile Transparente y Observatorio de Gasto Fiscal resultó en la publicación de una propuesta de creación de un registro centralizado de beneficiarios finales o reales de las empresas [46]. La propuesta se sometió a consulta pública mediante un formulario en línea que, a causa de demoras que el organismo implementador atribuyó a los cambios en las prioridades de la política pública resultantes de la pandemia, quedó abierto entre el 8 y el 29 de septiembre de 2020, es decir, fuera del plazo de implementación del compromiso [47]. Asimismo, por efecto de este retraso quedaron pendientes la formación de la comisión de reforma legislativa y la publicación del informe final resultante de la integración de sus aportes, así como de los de la consulta pública. Pese a que no tuvo efectos tangibles en lo que hace a la apertura del gobierno [48], la sociedad civil y el Gobierno evaluaron el resultado como positivo, en la medida en que el documento elaborado debería servir para que – en palabras del funcionario a cargo del compromiso - “futuros tomadores de decisiones tengan un insumo completo sobre los aspectos críticos que se deben tener en cuenta para crear un registro de beneficiarios finales” [49].