Building Trust and Strengthening Transparency and Accountability in the Council of State (CO0071)

• Lessons from Reformers: Open Court Data (December 1, 2020)

Descripción del compromiso: En años recientes escándalos de corrupción sobre el actuar de algunos magistrados en el marco de sus decisiones amenazó la credibilidad de la justicia colombiana y de las altas cortes en particular, cuestionadas por los posibles intereses (políticos, personales, etc.) en los procesos de elección de candidatos a altos cargos del Estado. En abril de 2017, el 81% de los colombianos tenía una opinión desfavorable del sistema de Justicia. En este escenario dado que los conflictos se tienden a resolver por fuera de la potestad del Estado, esta Alta Corte decidió activar mecanismos y herramientas efectivas que transparenten sus funciones, atribuciones y providencias; mejoren sus procedimientos internos; e incentiven el diálogo con los ciudadanos usuarios de la Corporación, los tribunales de la jurisdicción, las entidades de la administración y la sociedad en general. Estas acciones tienen como objetivo recuperar la confianza en la justicia en el marco del importante rol del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Compromiso 16: Construcción de confianza y consolidación de transparencia y rendición de cuentas en el Consejo de Estado

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

En años recientes, escándalos de corrupción sobre el actuar de algunos magistrados en el marco de sus decisiones amenazó la credibilidad de la justicia colombiana y de las altas cortes en particular, cuestionadas por los posibles intereses (políticos, personales, etc.) en los procesos de elección de candidatos a altos cargos del Estado. En abril de 2017, el 81% de los colombianos tenía una opinión desfavorable del sistema de Justicia.

En este escenario, dado que los conflictos se tienden a resolver por fuera de la potestad del Estado, esta Alta Corte decidió activar mecanismos y herramientas efectivas que transparenten sus funciones, atribuciones y providencias; mejoren sus procedimientos internos; e incentiven el diálogo con los ciudadanos usuarios de la Corporación, los tribunales de la jurisdicción, las entidades de la administración y la sociedad en general. Estas acciones tienen como objetivo recuperar la confianza en la justicia en el marco del importante rol del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Actividad 1: Implementación de herramientas tecnológicas de visualización y participación ciudadana.

Producto 1: Espacio virtual de seguimiento a los procesos de elección de los magistrados del Consejo de Estado, de los tribunales administrativos y otros altos dignatarios públicos, así como la conformación de las ternas a cargos públicos. (Ej. Senado de la República).

Producto 2: Buzón o espacio virtual para recibir quejas, reclamos y sugerencias (QRS) por parte de la ciudadanía.

Actividad 2: Llevar a cabo ejercicios de rendición de cuentas bajo un esquema de diálogo constructivo que garantice la participación activa de usuarios, entidades públicas, academia y sociedad civil.

Producto 1: Ejercicio de rendición de cuentas en cada uno de los 26 tribunales administrativos del país.

Producto 2: Espacio académico- institucional para socializar las mejores prácticas de rendición de cuentas de los tribunales administrativos.

Actividad 3: Optimizar los procesos internos del Consejo de Estado para promover la transparencia.

Producto 1: Procedimiento de registro de la información relativa a la acción constitucional de pérdida de investidura de congresistas y difusión en estándar de datos abiertos.

Producto 2: Protocolo de buenas prácticas para fortalecer el registro de visitantes al Consejo de Estado.

Actividad 4: Estandarizar el procedimiento de divulgación de providencias judiciales al público (articulación despachos-relatorías). Incluye sentencias de unificación.

Producto 1: Procedimiento estandarizado, documentado y reglamentado para la divulgación de providencias.

Producto 2: Procedimiento documentado que permita la publicación de las providencias judiciales y conceptos en estándar de datos abiertos.

Fecha de inicio:  01 julio 2017             Fecha de término: 30 junio 2019

Contexto y objetivos

Objetivo general y relevancia

El Sistema Judicial es uno de los peor valorados en cuanto a confianza de la ciudadanía, con tan solo un 13% de aprobación según encuestas de opinión de 2016 ^[34]. Asimismo, se han reportado diversos casos de corrupción de la rama Judicial, siendo el más relevante el llamado “Cartel de la Toga”. Este caso se destapó en junio del 2017 e involucró a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, políticos y un ex fiscal anticorrupción en un entramado de pagos para influenciar procesos judiciales ^[35]. En este contexto, desde el Consejo de Estado, una de las Altas Cortes del Estado colombiano ha venido trabajando en la realización de actividades de apertura y acceso a la información a través de un compromiso iniciado en el pasado plan de acción de OGP, continuándose en este plan con el presente compromiso. Su objetivo principal es “activar mecanismos y herramientas efectivas que incentiven la recuperación de la confianza en la justicia en el marco del rol del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en Colombia, a través de transparentar sus funciones, atribuciones y providencias; mejorar sus procedimientos internos; e incentivar el diálogo con los usuarios de la Corporación, los tribunales de la jurisdicción, las entidades de la administración y la sociedad en general” ^[36]. Con esto, se busca continuar con los procesos de apertura institucional y de acercamiento de la Rama Judicial del Estado colombiano.

Como menciona el punto de contacto de este compromiso: “Conocer nuestra labor es el primer paso para recuperar la confianza ciudadana en la justicia” ^[37], por lo que este esfuerzo se enfoca hacia la difusión, la transparencia y el acceso a información para crear lazos de confianza con la ciudadanía, además de establecer mecanismos de participación con otros actores sociales para generar diálogos sobre el trabajo que realizan los distintos tribunales administrativos. No se señala relevancia en rendición de cuentas pues dichos ejercicios participativos no implican, por lo menos de manera explícita, una disposición a hacer ajustes, aceptar errores o generar mecanismos de reconocimiento o sanción, lo que podría modificarse dependiendo de la implementación del presente compromiso.

Verificabilidad e impacto potencial

El presente compromiso señala una variedad de actividades ligadas a productos específicos, lo cual lo hace verificable. Además, establece metas que podrían generar cambios significativos al interior de la institución.

Este compromiso es el único que continúa del segundo plan de acción y su objetivo es profundizar las acciones ya realizadas en aquella ocasión. Sigue siendo la única de las Altas Cortes de Colombia en implementar este tipo de acciones, aunque las actividades marcadas en el presente compromiso siguen siendo puntuales, que buscan una mayor divulgación de las acciones de la Corte y sus estamentos, y cuya relación con la ciudadanía es, por lo que se alcanza a ver en el texto del compromiso, más enfocado a la información y la consulta que de colaboración e involucramiento. Sin embargo, es importante relevar la existencia y continuidad de este tipo de iniciativas desde entidades de la rama Judicial, sobre todo por ser actividades acumulativas del plan anterior. Dado el reconocimiento que le entregan tanto funcionarios del comité como organizaciones de la sociedad civil en cuanto al cambio que puede generarse no solo en el Consejo de Estado, sino en el resto de la rama Judicial ^[38], su impacto se considera moderado. 

Siguientes pasos

El trabajo desarrollado por el Consejo de Estado es importante como estandarte para las demás entidades de la rama Judicial, por lo que debería profundizarse su implementación y continuar sus actividades en los siguientes planes de acción, buscando elevar el nivel de ambición a través de los siguientes puntos:

• en su implementación, se debería especificar y esclarecer el nivel de incidencia de los mecanismos de diálogo con otros actores sociales, de manera que se pueda distinguir un proceso de rendición de cuentas y no solamente de acceso a la información,
• aclarar el tipo de estrategias de diálogo con la ciudadanía y demás actores sociales, buscando ser más específicos y con metas concretas que permitan un ajuste institucional dialogado e
• incentivar el uso de los mecanismos de transparencia y acceso a la información a través de estrategias de comunicación, uso de plataformas de datos abiertos y el involucramiento de la académica, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil.

16. Construcción de confianza y consolidación de transparencia y rendición de cuentas en el Consejo de Estado 

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

En años recientes, escándalos de corrupción sobre el actuar de algunos magistrados en el marco de sus decisiones amenazó la credibilidad de la justicia colombiana y de las altas cortes en particular, cuestionadas por los posibles intereses (políticos, personales, etc.) en los procesos de elección de candidatos a altos cargos del Estado. En abril de 2017, el 81% de los colombianos tenía una opinión desfavorable del sistema de Justicia.

En este escenario, dado que los conflictos se tienden a resolver por fuera de la potestad del Estado, esta Alta Corte decidió activar mecanismos y herramientas efectivas que transparenten sus funciones, atribuciones y providencias; mejoren sus procedimientos internos; e incentiven el diálogo con los ciudadanos usuarios de la Corporación, los tribunales de la jurisdicción, las entidades de la administración y la sociedad en general. Estas acciones tienen como objetivo recuperar la confianza en la justicia en el marco del importante rol del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Actividad 1: Implementación de herramientas tecnológicas de visualización y participación ciudadana.

Producto 1: Espacio virtual de seguimiento a los procesos de elección de los magistrados del Consejo de Estado, de los tribunales administrativos y otros altos dignatarios públicos, así́ como la conformación de las ternas a cargos públicos. (Ej. Senado de la República).

Producto 2: Buzón o espacio virtual para recibir quejas, reclamos y sugerencias (QRS) por parte de la ciudadanía.

Actividad 2: Llevar a cabo ejercicios de rendición de cuentas bajo un esquema de diálogo constructivo que garantice la participación activa de usuarios, entidades públicas, academia y sociedad civil.

Producto 1: Ejercicio de rendición de cuentas en cada uno de los 26 tribunales administrativos del país.

Producto 2: Espacio académico- institucional para socializar las mejores prácticas de rendición de cuentas de los tribunales administrativos.

Actividad 3: Optimizar los procesos internos del Consejo de Estado para promover la transparencia.

Producto 1: Procedimiento de registro de la información relativa a la acción constitucional de pérdida de investidura de congresistas y difusión en estándar de datos abiertos.

Producto 2: Protocolo de buenas prácticas para fortalecer el registro de visitantes al Consejo de Estado.

Actividad 4: Estandarizar el procedimiento de divulgación de providencias judiciales al público (articulación despachos-relatorías). Incluye sentencias de unificación.

Producto 1: Procedimiento estandarizado, documentado y reglamentado para la divulgación de providencias.

Producto 2: Procedimiento documentado que permita la publicación de las providencias judiciales y conceptos en estándar de datos abiertos.

Fecha de inicio: 01 de julio de 2017 Fecha de término: 30 de junio de 2019

En el marco de un contexto de desconfianza y pérdida de credibilidad en la Rama Judicial, entre la cual se encuentra el Consejo de Estado [189], uno de los máximos tribunales en Colombia, se propusieron una serie de acciones dentro de este compromiso con el objetivo de potenciar la apertura de información y acercamiento a la ciudadanía que había comenzado con anterioridad durante el segundo plan de acción.  

De acuerdo con el indicador de avance construido por el Gobierno para este plan, el compromiso se completó en un 97,5% [190]. Respecto de las actividades propuestas, el investigador del IRM corroboró que el Consejo de Estado lanzó su página web el 15 de mayo de 2017 y habilitó la presentación de comentarios dentro del proceso de selección de mandatarios públicos utilizado durante el concurso de méritos para la elección del Registrador Nacional del Estado Civil. Asimismo, se creó un formulario en la página web para la presentación de peticiones, quejas, reclamos, sugerencias o denuncias [191].

En el marco de la implementación del compromiso, se desarrollaron un total de 26 rendiciones de diferentes tribunales del país, con una metodología construida conjuntamente con estos tribunales. De igual manera, el Consejo de Estado construyó una bitácora de buenas prácticas que recopiló las experiencias de los tribunales de Quindío, Magdalena y Valle, que fueron consideradas como referentes en materia de transparencia activa para los tribunales del país [192].

El Consejo de Estado también recogió la información relativa a la perdida de investidura de congresistas, la cual fue sistematizada en una matriz que describe de manera detallada cada uno de los procesos por esta conducta que han sido iniciados por el tribunal [193]. Según lo informado en el repositorio nacional, se redactó un documento, en conjunto con el MinTIC, para definir el estándar de difusión de información del tribunal en datos abiertos, no obstante, el investigador del IRM no tuvo acceso al mismo. Frente al protocolo de buenas prácticas para fortalecer el registro de visitantes de la entidad, se organizó un grupo focal en abril de 2019 con profesionales de los diferentes tribunales nacionales con conocimiento sobre los mecanismos de atención a los usuarios y/o de protocolos o procedimientos para el ingreso, registro y control de las visitas a la Corporación [194]. Sin embargo, el investigador tampoco tuvo acceso al documento o reporte final que hubiese resultado de esos ejercicios. 

También se elaboró un “Manual de Relatoría” del Consejo de Estado, cuyo objetivo es establecer los pasos a seguir para la divulgación jurisprudencial, el cual, de acuerdo con el reporte del Gobierno, estaba pendiente de aprobación por la Sala Plena del Consejo de Estado; así como una metodología para la publicación de datos abiertos que explica los criterios que deben tenerse en cuenta para dicha publicación [195].

Como se detalló en el informe de diseño del plan de acción, este compromiso es el único que continúa del segundo plan de Colombia, y que apuntó, inicialmente, a una mayor divulgación de las acciones del Consejo de Estado y sus estamentos [196]. En esta medida, tres de cuatro de las actividades planteadas permitieron que el Consejo de Estado incluyera, por ejemplo, en un micrositio sobre el concurso de méritos para la elección del Registrador Nacional del Estado Civil ocurrida en octubre de 2019 [197], información institucional [198] y normativa [199] aplicable al concurso público para dicho cargo, así como la presentación de comentarios públicos por parte de la ciudadanía [200]. Es de destacar que el compromiso dispuso la creación de un formato de peticiones, quejas y reclamos, el cual, al momento de ser consultado, se encontraba inactivo [201].

El Consejo de Estado también realizó otras acciones enfocadas a mejorar la transparencia en su gestión de información, como la sistematización de información de 592 procesos de pérdida de investidura iniciados por este tribunal desde 1991 hasta 2018. Esta matriz de sistematización comprende información de cada proceso decantado en 20 variables como la fecha de la decisión, instancia, número y fecha de radicación, demandante, demandado, entre otros [202]. Si bien esta matriz existe y fue consultada por el investigador del IRM, no se encuentra publicada en la página web del Consejo de Estado. Lo mismo ocurrió con el protocolo de buenas prácticas para fortalecer el registro de visitantes al Consejo [203] y el estándar de datos abiertos para el tribunal [204] los cuales, a pesar de haberse producido dentro del término de implementación del plan de acción, no se encuentran disponibles al público. Finalmente, los productos tendientes a la estandarización del proceso de divulgación de procedimientos judiciales, si bien se completaron, tampoco se encuentran publicados para consulta o comentarios de la ciudadanía.

En segunda medida, este compromiso también buscó establecer mecanismos de participación con otros actores sociales para generar diálogos sobre el trabajo que realizan los distintos tribunales administrativos, representados en los productos de la actividad 2. Esta actividad partió de la firma de una “Declaración de Presidentes de Tribunales Administrativos y Jueces Coordinadores de Juzgados Administrativos” [205] en mayo de 2017 donde los presidentes y jueces asumieron el compromiso de “presentar ejercicios de rendición de cuentas en escenarios de dialogo regional en lo que se fomente la cultura de la legalidad [...]”. Con base en esta declaración, el Consejo de Estado reportó la realización de 26 rendiciones de cuentas de estos tribunales. Un representante del Departamento Administrativo de la Función Pública, entidad que hace parte del Comité de Estado Abierto, manifestó la importancia de que un órgano de la Rama Judicial reafirme su compromiso ante OGP, y haya avanzado en lograr, más allá de transparentar su información, fomentar el interés de la ciudadanía en conocer la labor de la Rama Judicial en particular, principalmente de los tribunales administrativos de cada departamento [206].

Los avances en materia de apertura de la información por el Consejo de Estado son notables, no obstante, la mayoría de las piezas de información creadas o consolidadas a partir del compromiso no son conocidas o accesibles al público, y tampoco fueron promovidas fuera de un ámbito interno de la entidad. La generación de nueva o de mejor información implica también que ésta sea divulgada de manera proactiva, lo cual, en el caso de este compromiso, no se logró satisfactoriamente. Por otro lado, en lo que se refiere a la participación ciudadana, los espacios de rendición de cuentas en Colombia deben realizarse en cumplimiento de un mandato legal ya establecido [207] que cobija, en principio, a todas las entidades colombianas incluyendo a las pertenecientes a la Rama Judicial. El investigador del IRM considera que, en consonancia con los valores de OGP, estas audiencias de rendición de cuentas son buenos espacios para dar a conocer la gestión de los tribunales y del Consejo de Estado, pero no son mecanismos diseñados para generar una colaboración o involucramiento estrecho de la ciudadanía. Lo anterior no es fácil de garantizar en este caso, considerando que la Rama Judicial debe permanecer independiente de la sociedad para efectos de lograr una administración imparcial de la justicia.

En virtud de todo lo anterior, el investigador del IRM considera que este compromiso se cumplió sustancialmente y que sus resultados contribuyeron a una apertura marginal de la práctica del Consejo de Estado.