Open Data Policy (CR0024)

La plataforma tecnológica de datos abiertos implementada durante el primer plan de acción, no tuvo el impacto deseado en cuanto al tráfico y actualización de los datos, además no se cuenta con una política de apertura de datos.
Objetivo principal: Establecer las bases técnicas y normativas que permitan la apertura de datos, considerando: frecuencia de publicación, neutralidad tecnológica, interoperabilidad de los datos, y estrategias de comunicación con los distintos actores sociales, para establecer los formatos y contenidos mínimos, que aseguren el acceso y comprensión de la información brindada al usuario. Breve descripción del compromiso: Llevar a cabo un proceso que permita el establecimiento de los estándares generales y la adaptación de las plataformas tecnológicas de las instituciones, para abrir la información de: presupuestos públicos, compras públicas, indicadores de impacto e información que se solicita con frecuencia por parte de la Sociedad Civil.

Compromiso 1. Política de apertura de datos

Texto del compromiso:

Objetivo principal: Establecer las bases técnicas y normativas que permitan la apertura de datos, considerando la frecuencia de publicación, neutralidad tecnológica, interoperabilidad de los datos y estrategias de comunicación con los distintos actores sociales, para establecer los formatos y contenidos mínimos que aseguren el acceso a la información brindada al usuario y la comprensión de esta.

Breve descripción: Llevar a cabo un proceso que permita el establecimiento de los estándares generales y la adaptación de las plataformas tecnológicas de las instituciones, para abrir la información de presupuestos públicos, compras públicas, indicadores de impacto e información que se solicita con frecuencia por parte de la sociedad civil.

Hitos:

1. Establecimiento de la metodología y los estándares para el diseño de la política de apertura de datos, por parte de las instituciones responsables.
2. Cocreación de la política de apertura de datos y de la estrategia de implementación, en el seno de la subcomisión de la CNGA designada.
3. Aprobación de la política por parte de la Presidencia.
4. Divulgación y capacitación del recurso humano destacado para la apertura de datos en las instituciones del Poder Ejecutivo.
5. Ejecución y seguimiento del plan de implementación de la política de apertura de datos en las instituciones del Poder Ejecutivo.
6. Evaluación y realimentación de la experiencia institucional, en cuanto al plan, y del indicador de usabilidad.

Nota editorial: Para efectos de simplificación, el investigador del MRI organizó los hitos 4 y 5 como un solo hito en la tabla que se expone a continuación.

Institución responsable: Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Comunicación

Institución (es) de apoyo: Ministerio de Ciencia y Tecnología y Telecomunicaciones, Ministerio de Planificación Nacional, Agencia de Protección de Datos del Ministerio de Justicia y Paz, Archivo Nacional, INEC, Sociedad Civil Abriendo Datos Costa Rica, y otras organizaciones interesadas.

Fecha de inicio: noviembre de 2015.                       Fecha final: julio de 2016.

Contexto y objetivos

En 2011, la Secretaría Técnica de Gobierno Digital emprendió los primeros proyectos de datos abiertos de instituciones públicas en Costa Rica. Estos primeros esfuerzos comenzaron en la administración de la presidenta Laura Chinchilla con la creación del Portal de Datos Abiertos del Sector Público (datosabiertos.gob.go.cr) y la expectativa de que le sucediera una política nacional de datos abiertos. Sin embargo, esta no llegó a completarse. 

Con posterioridad, el portal de datos abiertos se integró al llamado Portal Ciudadano (gob.go.cr), un sitio web que reúne los principales servicios en línea prestados por las instituciones públicas del país. Solo 21 instituciones llegaron a publicar “datasets” y, salvo algunas excepciones como el Ministerio de Economía, estas no mantenían actualizada su información.

Costa Rica aparece en la posición 44 de 92 países en el Barómetro Open Data 2015, con una calificación total de 28.52 puntos y casi tres puntos menos de los que tenía en la edición del índice de 2014.  ^{Open data Barometer, third edition, World Wide Web Foundation, 2016. http://opendatabarometer.org/}  En este mismo índice, aparece por debajo del puntaje promedio obtenido por la región latinoamericana, de 31.43 puntos. En el Open Data Index, Costa Rica se encuentra en el lugar 66 de los 122 países incluidos en la edición de 2015, con una puntuación del 29 %. Para la versión de 2014 aparecía en el puesto 56 de 97 naciones evaluadas y una calificación del 38 %.  ^{Global Open Data Index, Open Knowledge Foundation, 2015 http://index.okfn.org/}  Costa Rica se ha visto afectada en las calificaciones principalmente por no contar con una política pública de datos abiertos, la poca relevancia de los datos compartidos y, en consecuencia, el limitado impacto que estos pueden tener en la sociedad, aspecto en que recibió calificaciones de 0 en el “Open Data Barometer”. Este compromiso pretende atender esta situación.

Este compromiso retoma la iniciativa de una política de datos abiertos en concordancia con el valor de acceso a la información de la AGA e incluye la participación de actores no gubernamentales en el proceso de construcción de la política, a través de la realización de talleres y el trabajo de la Subcomisión de Transparencia y Acceso a la Información, que da cuentas a la Comisión Nacional por un Gobierno Abierto.

El lenguaje del compromiso en general es específico, pues describe actividades y una meta concreta. La política ayudaría a lograr una mayor uniformidad en la información divulgada por el sector público y definiría, a través de un decreto, el contenido y estándar mínimo que todas las instituciones deberán cumplir, reforzando así el esfuerzo iniciado desde Casa Presidencial con la creación del sitio web de datos abiertos del Gobierno.  ^{http://datosabiertos.presidencia.go.cr/home}  Además, el compromiso indica las áreas en las cuales se abrirán datos y sus indicadores de calidad.

Se ha demostrado también que los costos de publicar información son “pocos” para el gobierno con relación al impacto potencial.  ^{Emmie Tran and Ginny Scholtes, “Open Data Literature Review”, The Gov Lab, abril 2015.}  La publicación y el acceso a la información en poder de instituciones del sector público podría ser muy útil para sectores como el comercial, el consumidor o el académico, por ejemplo.

Un caso positivo en este aspecto son los estudios comparativos que han sido realizados por el Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC) sobre precios de productos o servicios,  ^{http://www.meic.go.cr/web/752/datos-abiertos} , publicados a través de su página web, o la información  publicada sobre comercio exterior que divulga el Ministerio de Comercio Exterior a través de su sitio en internet.  ^{Sito electrónico de datos abiertos del Ministerio de Comercio Exterior: http://datosabiertos.comex.go.cr/dashboards/8868/intercambio-comercial/}

No obstante lo anterior, aún hay mucha información que de publicarse en formatos abiertos podría incentivar la competencia, los emprendimientos, generar eficiencias y facilitar alianzas, ayudar a informar y profundizar en temas de gobernabilidad y eficiencia del Estado, entre muchos otros beneficios. Tal es el caso de investigaciones desarrolladas por centros académicos del Estado, institutos de investigación y análisis como el Programa Estado de la Nación, datos sobre la eficiencia de instituciones públicas en el procesamiento de trámites y permisos para abrir negocios o iniciar construcciones, ejecución y uso de presupuestos públicos, compras públicas y contratación administrativa, entre muchas de las áreas relevantes.

Cumplimiento

A pesar de que inicialmente se había programado que la política estuviera lista durante el mes de julio de 2016, al momento de elaborar el presente informe solo se había iniciado el establecimiento de la metodología y estándares para el diseño de la política y la cocreación de esta con una estrategia de implementación.

El establecimiento de la metodología tenía un nivel de avance sustancial, mientras que el proceso de cocreacion era limitado tras la realización, el 11 y 12 de mayo de 2016, del taller “Mesa de Diálogo de Datos Abiertos - Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos - ILDA”. El taller tuvo por objetivo cocrear un documento y lograr un acuerdo sobre los lineamientos generales que seguirán los estándares para la apertura de datos públicos en el país, así como la definición del ecosistema de actores que los utilizarán y el proceso necesario para lograr la adaptación tecnológica que permita la apertura.

Durante esta actividad se reunieron por única vez las mesas de diálogo multisectorial que se planificaron entre enero y febrero de 2016, y entre cuyos miembros se distribuyó una nota conceptual que ayudó a establecer la base teórica y estratégica para las discusiones de esos dos días.

A pesar de este esfuerzo y de que la metodología de mesas de diálogo requiere contar con pericia técnica y experiencia en la materia por tratar, el documento construido a partir de esta actividad participativa evidencia una disparidad de conocimiento que existió entre los asistentes. La mesa estuvo compuesta por personas con niveles de entendimiento sobre datos abiertos sofisticado, alto, medio y bajo.  ^{Mike Mora, Departamento para la Gestión Pública Efectiva, Secretaría de Asuntos Hemisféricos, “Hacia la Construcción de una Política Nacional de Apertura de Datos Públicos en Costa Rica”. Organización de los Estados Americanos, San José, Costa Rica, mayo 2016.}  De acuerdo con el testimonio de algunos de sus participantes, no todos tenían muy clara la razón por la que estaban ahí ni el objetivo de la convocatoria.  ^{Según manifestó Marco Vega, de la Cámara Costarricense de Tecnologías de la Información y la Comunicación, el 10 de octubre de 2016, parecía que algunas personas de la mesa no sabían lo que hacían ahí y que habían ido más para atender a la invitación. Según su testimonio, la convocatoria no fue la mejor.}

El taller lo organizó la CNGA y lo facilitó la Organización de los Estados Americanos por medio de su Departamento para la Gestión Pública Efectiva en el marco de la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos. En él participaron 110 personas entre funcionarios públicos de diferentes dependencias del Gobierno, miembros de la academia, de la sociedad civil y del sector privado.

Tras una introducción a la temática de datos abiertos y con la ayuda del texto base inspirado en los principios de la Carta Internacional de Datos Abiertos, la discusión se centró en tres ejes temáticos asignados uno a cada una de las tres mesas de diálogo:

1. Elementos generales para la apertura de datos públicos.

2. Difusión y capacitación.

3. Proyectos de reuso.

Como resultado de la discusión que se tuvo en estos encuentros se elaboró el documento “Hacia la Construcción de una Política Nacional de Apertura de Datos Públicos en Costa Rica”, que pretende ofrecer una visión panorámica sobre este esfuerzo de consulta nacional, junto a un análisis puntual y el planteamiento de recomendaciones al Gobierno de Costa Rica, basadas en lo observado y los insumos de las discusiones de las submesas de diálogo.

Entre las conclusiones y recomendaciones de las mesas de diálogo y de los expertos de la OEA, destaca la necesidad de elaborar un diagnóstico nacional sobre los esfuerzos existentes en publicación de datos. Este deberá incluir un análisis del estado normativo, de los recursos humanos, tecnológicos y financieros que las instituciones han destinado a la apertura de datos y que requerirán para implementar la política una vez concluida. El documento, a su vez, recomienda generar institucionalidad en esta materia con una organización reconocida para Datos Abiertos Gubernamentales, que cuente con un líder reconocido responsable de impulsar esta iniciativa como una sugerencia de gran importancia estratégica y operativa.

La ejecución de este compromiso y sus hitos incluirá los siguientes cuatro entregables, con los cuales se completarían los primeros tres hitos:

a.     Un diagnóstico: para hacer el diagnóstico recomendado a partir de las mesas de diálogo se contrataría a un especialista gracias al apoyo del Fondo TRUST, de la Organización de Estados Americanos. Este realizaría la investigación entre octubre y diciembre de 2016, que incluiría un análisis exhaustivo, de alcance nacional, de todo el ecosistema de datos abiertos, tanto en el sector público como el privado y de la sociedad civil. Uno de sus objetivos es conocer los actores que con mayor frecuencia consumen o trabajan con datos abiertos, cómo los consumen y con qué frecuencia.

b.     Un plan de implementación: este se elaboraría a partir del diagnóstico y de la discusión y trabajo de las mesas de diálogo.

c.     Una guía para la publicación de conjuntos de datos: para septiembre de 2016 ya estaba lista y cubría los procesos operativos para las publicaciones. Se encontraba en fase de consulta y revisión por parte de la CNGA y de los expertos de la OEA.

d.     Un decreto ejecutivo: definiría el órgano rector de datos abiertos a nivel estatal, los lineamientos y requisitos generales con los que deberán cumplir los datos abiertos, y la información mínima que deberán abrir las instituciones públicas, entre las que se contemplaba incluir presupuestos, detalle de salarios brutos e información de partidas y subpartidas.

El Gobierno también trabajaba en la búsqueda de un encargado de datos abiertos dentro de cada institución pública, en un plan de capacitación para estas, así como en los requerimientos tecnológicos para la implementación de la política.  ^{Entrevista,  Jorge Umaña Cubillo, Ministerio de Comunicación, Casa Presidencial, 12 de septiembre de 2016.}

Una vez concluido el diagnóstico, se iniciaría el trabajo de visitas a las instituciones por parte del Viceministerio o, en su defecto, del órgano asignado, para sensibilizar y ahondar en el decreto relativo a la política de datos abiertos y los requerimientos de publicación definidos en este.

El objetivo es ejecutar estas visitas durante la primera mitad de 2017, mismo periodo en que se daría la capacitación operativa para la publicación de datos abiertos en las instituciones de gobierno.

La evaluación y realimentación trimestral de la política de datos abiertos, último de los hitos de este compromiso, no había empezado al momento de redactar este informe, pues como se explicó anteriormente la política aún no era una realidad.

Siguientes pasos

La demanda por la apertura de datos es sentida en varios sectores que incluyen el académico, empresarial y el de la sociedad civil, según los comentarios recibidos a través del cuestionario distribuido como parte de la investigación realizada para este informe.

De estos cuestionarios se desprende también una necesidad de involucrar más activamente en la construcción de la política a sus potenciales usuarios. En particular, el sector privado considera que su visión se excluyó del proceso y espera un esfuerzo más activo por parte del Viceministerio de Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano en incluir sus requerimientos de acceso a información en formato abierto en la definición de la política.

En conversación con el investigador del MRI, el representante de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Privado (UCCAEP) en la CNGA, Otto Rivera, manifiestó que una política de datos abiertos podría tener beneficios para el sector privado, pero estos deben hacerse visibles de manera que despierten el interés del sector y generen oportunidades para iniciar o fortalecer sus negocios.  ^{Entrevista, Otto Rivera, director Ejecutivo de la Cámara Costarricense de Tecnologías de la información y la Comunicación, CAMTIC, 10 de octubre de 2016.}

Algunos miembros del sector privado abogaron también por un marco legal que promueva la apertura de datos, una iniciativa para la que se podría aprovechar la Ley de Acceso a la Información o el decreto en el que se trabaja sobre esta materia.  ^{Entrevista, Susana Soto e Ignacio Alfaro, Abriendo Datos Costa Rica, organización de la sociedad civil. 13 de julio de 2016.}  Dirigentes de empresas involucradas en el negocio de la inteligencia de negocios abogaron por trabajar en desmitificar que la transparencia trae riesgos.  ^{Luis Diego Oreamuno, director de Grupo Inco, 19 de septiembre de 2016.}

El investigador del MRI, por su parte, considera acertadas las sugerencias de las Mesas de Diálogo, sobre todo las que contribuirán a generar valor social y económico:

• Priorizar el impacto potencial sobre la cantidad de datos a la hora de seleccionar la información a publicar. Esto ayudará a cumplir con los principios quinto y sexto de la Carta Internacional de Datos Abiertos.  ^{Principios de la Carta Internacional de Datos Abiertos: Abiertos por Defecto; Oportunos y Exhaustivos; Accesibles y Utilizables; Comparables e Interoperables; Para mejorar la Gobernanza y la Participación Ciudadana; Para el Desarrollo Incluyente y la Innovación. Open Data Charter, 2015. http://opendatacharter.net/#}
• Considerar que uno de los principales intereses del sector privado y de la sociedad civil en torno a la iniciativa de datos abiertos es que la noción de apertura de información pública transite hacia el uso y reutilización del dato abierto y trascienda el hecho mismo de publicación de información en los portales institucionales.
• Priorizar la publicación de un número modesto de conjuntos de datos que en el corto plazo, escogiendo aquellos que puedan tener un mayor potencial, uso y generar resultados concretos.
• Sensibilizar y capacitar adecuadamente en la materia a las instituciones generadoras de datos y fortalecer el ecosistema de datos abiertos propiciando un espacio de diálogo formal y periódico, de trabajo, en el que interactúen los diferentes actores del ecosistema nacional.

Adicionalmente, el investigador del MRI sugiere buscar beneficios para la sociedad a través de los datos abiertos en tres grandes áreas, sugeridas durante las Mesas de Diálogo:

• Divulgación proactiva y rendición de cuentas.
• Participación cívica y democrática.
• Desarrollo económico y competitividad.

Para lograr un mayor impacto en estos aspectos, es clave involucrar de forma más activa a las organizaciones de la sociedad civil y al sector privado.  ^{En una entrevista de julio de 2016 con miembros de Abriendo Datos Costa Rica, organización de la sociedad civil, se mencionó que miembros del sector privado abogaron por un marco legal que promueva la apertura de datos, una iniciativa para la que se podría aprovechar la Ley de Acceso a la Información o el decreto que se trabaja sobre esta materia.}   Serán estos dos los que sabrán indicarle al Gobierno qué información requieren para empezar a generar valor y desarrollar contenidos a través de sus iniciativas de visualización, desarrollo de aplicaciones, etc.

Es importante incluir también en el desarrollo de la política la perspectiva de miembros del sector académico involucrados en el tema de datos abiertos. Miembros de este sector se consideraron poco incluidos en la discusión mantenida hasta el momento como parte de las mesas de diálogo y manifestaron una falta de liderazgo que mueva de forma más asertiva y expedita el proceso de formulación, discusión y, eventualmente, implementación de la política.  ^{Opinión facilitada por el Programa Sociedad de la Información y el Conocimiento, a través del cuestionario distribuido durante la segunda mitad del mes de septiembre y en el que no se solicitó la identificación de los participantes, con el objetivo de aumentar la cantidad de respuestas recibidas y dar mayor libertad para expresar las opiniones personales}  

El éxito de la Política de Datos Abiertos estará dado, también, por la capacidad de involucrar a los actores clave en el uso de la información compartida y por la capacidad de las instituciones poseedoras de la información de movilizar los recursos necesarios para implementar adecuadamente lo que este dicte.

Finalmente, el investigador del MRI reconoce la importancia de continuar este esfuerzo y seguir agrupando los “datasets” compartidos por instituciones públicas en el actual sitio web de datos abiertos del Gobierno, por la facilidad de acceso que representa el albergar todos los conjuntos de datos abiertos públicos en una misma dirección electrónica.

Una vez completado el compromiso, sería importante darle seguimiento en el siguiente plan de acción a través de una estrategia de divulgación que fomente el uso y reuso de los datos, y ayude a generar las alianzas y desarrollo de habilidades necesarias para generar valor económico y social a partir de ellos.

Compromiso 1. Política de apertura de datos

Texto del Compromiso:

Objetivo principal: Establecer las bases técnicas y normativas que permitan la apertura de datos, considerando la frecuencia de publicación, neutralidad tecnológica, interoperabilidad de los datos y estrategias de comunicación con los distintos actores sociales, para establecer los formatos y contenidos mínimos que aseguren el acceso a la información brindada al usuario y la comprensión de esta.

Breve descripción: Llevar a cabo un proceso que permita el establecimiento de los estándares generales y la adaptación de las plataformas tecnológicas de las instituciones, para abrir la información de presupuestos públicos, compras públicas, indicadores de impacto e información que se solicita con frecuencia por parte de la sociedad civil.

Institución(es) responsable(s): Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Comunicación

Institución(es) de apoyo: Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, Ministerio de Planificación Nacional, Agencia de Protección de Datos del Ministerio de Justicia y Paz, Archivo Nacional, INEC, Sociedad Civil Abriendo Datos Costa Rica, y otras organizaciones interesadas.

Fecha de inicio: noviembre de 2015  Fecha de cierre: julio de 2016

Objetivo del compromiso

Debido a la falta de políticas que ayudaran a impulsar y estandarizar la publicación de información pública bajo estándares abiertos, el Gobierno se propuso definir las bases técnicas y normativas para la apertura de datos en instituciones del Estado, con el fin de que estas ayudaran a “abrir la información de presupuestos públicos, compras públicas, indicadores de impacto e información que se solicita con frecuencia por parte de la sociedad civil”^{[Note5: Gobierno de La República, Segundo Plan de Acción de Costa Rica 2015-2017, octubre de 2015.]}.

Además de crear el marco jurídico para la publicación de datos abiertos, se pretendía estandarizar las reglas generales que estos seguirían, la información mínima que las instituciones públicas deberían publicar y el modelo de gobernanza a través del cual gestionarían sus datos abiertos.

Al momento de formular el compromiso, solo 21 instituciones públicas difundían datos abiertos en el país, y muchas de ellas no los actualizaban regularmente. Para más información ver informe MRI de Avances 2015-16. 

Cumplimiento

Medio término: Limitado

Al momento de redactar el informe de medio término, este compromiso presentaba un cumplimiento limitado, debido a que aún no se había redactado el decreto que definiría el contenido y estándar mínimo que todas las instituciones deberían cumplir a la hora de publicar datos abiertos. Tampoco se habían establecido las áreas en las cuales se abrirían datos ni cuáles serían sus indicadores de calidad.

Los avances realizados hasta entonces incluían la definición de la metodología para el diseño y cocreación de la política de datos abiertos y los estándares que esta seguiría. También se había realizado el taller “Mesa de Diálogo de Datos Abiertos”, cuyo objetivo fue cocrear los lineamientos que seguirán los estándares para la apertura de datos públicos en el país, así como la definición del ecosistema de actores que los utilizarán y el proceso de la apertura^{[Note6: Mike Mora, Departamento para la GestiónPública Efectiva, Secretaría de AsuntosHemisféricos, “Hacia la Construcción de una Política Nacional de Apertura de Datos Públicos en Costa Rica”. Organización de los Estados Americanos, San José, Costa Rica, mayo 2016.]}.

Fin de término: Completo

La Política Nacional de Apertura de Datos de Carácter Público se publicó mediante decreto ejecutivo el 12 de mayo de 2017^{[Note7: Gobierno de la República, Decreto Ejecutivo N° 40199-MP, Diario Oficial La Gaceta, Imprenta Nacional, 12 de mayo de 2017.]} e incluyó los principales componentes propuestos en este compromiso, y algunos más, razón por la cual se calificó su cumplimiento como completo.

Se trata del primer documento oficial que dicta reglas sobre la difusión de datos abiertos y el deber de las instituciones para su publicación. A pesar de que el compromiso se había hecho desde el I Plan de Acción de Gobierno Abierto de Costa Rica, no existía ningún instrumento jurídico específico en la materia de datos abiertos.

El decreto define la forma de gobernanza y adminstración por la cuál se implementará la Política Nacional de Apertura de Datos de Carácter Público en el país. La política estará dirigida por una Comisión Nacional de Datos Abiertos^{[Note8: La Comisión Nacional de Datos Abiertos será presidida por el Ministerio de la Presidencia e integrada por otros tres ministerios, dos instituciones públicas, dos representantes de la sociedad civil, dos del sector privado y uno del sector académico . La Secretaría Técnica de la Política Nacional de Apertura de Datos Públicos dependerá del Ministerio de la Presidencia, concretamente del Viceministerio de Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano. El papel del Grupo de Enlaces Institucionales se centrará en liderar los procesos de publicación de datos abiertos en sus respectivas instituciones, y se explicará más en detalle en la revisión del compromiso siguiente (No. 2 del Plan de Acción).]}, una Secretaría Técnica y el Grupo de Enlaces Institucionales para la Apertura de Datos Públicos. Las tres instancias coordinarán entre sí y definirán los mecanismos de control y coordinación con los demás actores del ecosistema de datos abiertos.

El contenido de la política va más allá de lo que inicialmente había propuesto el compromiso como información mínima que deberían publicar las instituciones, pues define que estas deberán tener en sus páginas web, en un plazo máximo de seis meses desde la designación del enlace institucional, al menos los siguientes datasets, calificados como “información prioritaria”:

·  Funcionarios institucionales con teléfono, cargo y correo del contacto.

·  Presupuestos institucionales, su ejecución y evaluación.

·  Resultados del proceso de evaluación de desempeño de los funcionarios.

·  Planillas con el salario bruto.

·  Datos de soporte de las memorias anuales y otros informes de gestión.

·  Datos de soporte de los informes de la auditoría interna sobre la gestión institucional, informes de la Contraloría General de la República o auditorías externas, y los informes de seguimiento a su cumplimiento.

·  Datos de soporte de las actas de los órganos colegiados establecidos por ley, quedando a salvo información de acceso restringido por expresa disposición legal.

·  Datos generados en las etapas de los procesos de contratación administrativas.

·  Solicitudes de información, peticiones, denuncias y sugerencias para el mejoramiento de la función de la institución, así como cualquier otro medio de participación ciudadana.

·  Datos de los subsidios, becas, donaciones, exoneraciones o cualquier otra transferencia o beneficio otorgado a personas particulares.

·  Informes de viajes, gastos de representación, costos de viajes, pagos por concepto de viáticos de los funcionarios de la institución, entre otros.

·  Atestados y calidades de las personas funcionarias de más jerarquía.

·  Indicadores, estadísticas o registros del sector atinente a la gestión de cada institución.

·  Cualquier otra información que fomente la transparencia y el control de la función pública.

·  Bases de datos sobre derechos humanos que garanticen la no discriminación de grupos en estado de vulnerabilidad.

También se especifica que la información deberá tener formato abierto y ser neutral, interoperable y actualizada, sin que se defina qué se considerará como actualizada o la periodicidad en que esta deberá ser revisada.

Adicionalmente se publicó una Directriz de Datos Abiertos^{[Note9: Ministerio de la Presidencia, Directriz Ejecutiva N° 074-MP, 27 de abril de 2017.]}. Esta permite expandir el alcance de la política más allá del Poder Ejecutivo, al hacerlo vinculante también para instituciones dentro de la administración pública descentralizada.

Ambos documentos describen el proceso a seguir para la apertura de datos e instruyen sobre la necesidad de definir canales de comunicación y participación, para recibir solicitudes de datos por parte de la ciudadanía y guiar la priorización de información por abrir.

El decreto concedió a las instituciones del Poder Ejecutivo tres meses, desde su publicación, para convocar y designar los representantes de la comisión y los enlaces institucionales a cargo de los procesos de apertura de datos públicos. A partir de ese momento, se concedió a las instituciones seis meses para publicar en sus sitios web la “información prioritaria”.

Tanto la política como el decreto y la directriz se construyeron de forma conjunta en el seno de la CNGA, con un apoyo particular de la organización Abriendo Datos, principal promotora y que lideró, desde sociedad civil, el proceso de construcción del decreto y la directriz. Ignacio Alfaro, de Datos Abiertos consideró:“El decreto salió bastante fiel a lo redactado de forma conjunta, se respetó mucho el trabajo original. Las observaciones de la consulta pública se sistematizaron y vieron en la Comisión de Gobierno Abierto”.

La elaboración de la política contó con la participación de más de 100 personas provenientes de cerca de 60 instituciones del sector académico, público, privado, de Gobierno, de la sociedad civil y de medios de comunicación, y recibió la asesoría de la Organización de Estados Americanos.

Además, se sometió a consulta pública, a través de internet, durante diez días hábiles y recibió 149 comentarios, remitidos por diez instituciones y siete ciudadanos. La Comisión Nacional de Gobierno Abierto estudió las observaciones el 24 de marzo. El texto del decreto sufrió algunos cambios producto de estos comentarios^{[Note10: Se pueden encontrar los comentarios recibidos en la siguiente dirección: http://gobiernoabierto.go.cr/resultados/]}. Tanto Abriendo Datos como Costa Rica Íntegra se mostraron satisfechos con la forma como se cumplió el compromiso, mas no tanto con la implementación del decreto. Desde su perspectiva, la designación del oficial de acceso a la información por parte de las instituciones y la publicación de la información definida como obligatoria, ha tardado más de lo esperado. Sin embargo, aceptaron que aún se debe dar tiempo puesto que no habían vencido todos los periódos concedidos para cumplir con ello.

El decreto otorgó a las instituciones hasta mayo de 2017 para designar los representantes de la comisión y los enlaces institucionales, y hasta octubre del mismo año para publicar la “información prioritaria” en formato abierto......................

Una vez cumplidos todos estos períodos transitorios la Secretaría Técnica, con apoyo de la Comisión Nacional de Datos Abiertos, elaboraría un plan de acción anual en el que se definirían los compromisos sobre la apertura de datos públicos.

El único aspecto pendiente del compromiso, que no se incluyó en el plan de acción pero sí se definió como parte de los entregables tras el primer año de implementación, fue la Guía de Publicación de Datos Abiertos, un texto más técnico y detallado para servir de guía a las instituciones en este proceso.

La expectativa era que se trabajaría en la guía entre noviembre de 2017 y febrero de 2018 y que esta sería uno de los primeros temas a tratar por la Comisión de Datos Abiertos creada por decreto, que empezaría a sesionar entre octubre y noviembre de 2017, según explicó Jorge Umaña, asesor de Casa Presidencial en el tema. A la Comisión se postularon solamente dos organizaciones de la sociedad civil, una de la academia y una del sector privado. Por esa razón se extendió el plazo para concursar por un puesto, logrando que una más de la academia y otra de la sociedad civil optaran por una plaza.

La extensión del plazo en busca de incluir una mayor representación de sociedad civil en el órgano contribuyó al atraso sufrido en la creación de la guía para la apertura de datos, que para octubre de 2017 no se había iniciado. No obstante, desde la perspectiva de la organización Abriendo Datos, también hizo falta darle más impulso y dedicarle más recursos por parte del viceministerio.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: Significativamente

Participación ciudadana: No cambió

Tras la implementación de este compromiso, más de 150 entidades públicas tienen, al menos, algo de la información divulgada en sus páginas web en formato de datos abiertos de acuerdo al Informe de Transparencia del Sector Público 2017^{[Note11: Centro de Investigación y CapacitaciónenAdministraciónPública (CICAP). Índice de Transparencia del Sector Público Costarricense: Tercera Edición, Informe de Resultados 2017, Setiembre de 2017]}. Esto implica un aumento significativo con respecto a las poco más de 20^{[Note12: Israel Aragón, Mecanismo de Revisión Independiente (MRI), Informe de Avance Costa Rica 2013-2014. Fueron 22 las instituciones que publicaron en el portal nacional de datosabiertos anterior.]} que publicaban información bajo estos estándares al momento de presentar el plan de acción analizado.

Si se compara la información contenida en el sitio de datos abiertos del Gobierno en 2014 y la publicada en el actual, y luego de revisar las páginas de internet de los 18 ministerios de la República, resulta evidente el incremento en la cantidad de información divulgada de manera proactiva y la publicación de datos abiertos.

Es difícil atribuir la totalidad de este crecimiento a la Política Nacional de Datos Abierto. Varias instituciones ya venían trabajando en la materia, pero es un hecho que la labor realizada para su cocreación ayudó a generar mayor conciencia a lo interno de las organizaciones sobre su deber de divulgar información proactivamente. Además sirvió para comunicar que pronto se verían obligados a hacerlo siguiendo unos lineamientos y formatos específicos. No obstante, cada institución ha hecho las publicaciones a su manera, según su propio estilo, recursos, proveedor y sentido estético.

De acuerdo a las visitas hechas por el investigador a sitios web de Gobierno, no se notaron cambios sustantivos en la calidad de la información publicada. Esta variaba significativamente de una institución a otra, en su pertinencia, actualización, utilidad para los usuarios y facilidad de uso y comprensión, particularmente en el caso de instituciones autónomas.

Por ejemplo, mientras el Ministerio de Presidencia publica el detalle de los salarios brutos de cada uno de sus empleados, la Caja Costarricense del Seguro Social o la Universidad de Costa Rica los publican con el nombre técnico-administrativo de los cargos, difíciles de entender para quienes no están muy familiarizados con el quehacer interno de las instituciones. Esto dificulta extraer información útil y comparable que permita analizar los datos y llegar a conclusiones a partir de ellos.

Continúa pendiente un inventario exhaustivo sobre cuántas instituciones publican este tipo de información y un sitio que agrupe toda la información distribuida por las instituciones del Estado bajo este formato. Esto debido a que todavía no se ha cumplido la indicación del Gobierno en el decreto sobre el deber de publicar la información en el Portal Nacional de Datos Abiertos^{[Note13: http://gobiernoabierto.go.cr/]}. Para septiembre de 2017, las entidades públicas que tenían información en este sitio no superaba la docena.

Desde la perspectiva de las organizaciones de la sociedad civil en la CNGA, suelen publicarse bases de datos más relacionadas a la gestión interna de las instituciones, a operaciones que no tienen que ver directamente con el servicio prestado a los ciudadanos y que no sirven para pronosticar su calidad. Todavía se divulgan pocos datos que ayuden a medir la calidad de los servicios de las instituciones, la satisfacción de sus usuarios, los tiempos de gestión, cuánto tardan en dar respuesta a consultas, permisos y peticiones. También se suelen utilizar acrónimos^{[Note14: Ejemplo de acrónimos encontrados en titulares o atributos de bases de datos abiertos: ACT, I+D, SP, DX Clínico, DX Morf, DX TOP, RNT.]} cuyo significado no se explica y que un usuario que no trabaja en la institución no tendría por qué conocer.

Por otro lado, con frecuencia en las actividades locales sobre gobierno abierto, como algunos de los talleres de cocreación, se asume equivocadamente que el publicar información sobre cumplimiento de metas del sector público constituye un ejercicio de rendición de cuentas públicas, cuando es solamente un ejercicio de acceso a la información.

Estas siguen siendo metas pendientes para lograr lo propuesto por el Gobierno en su decreto: “fortalecer la cultura de transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas y participación”, y “fomentar la generación de valor social y económico” mediante la divulgación de datos de carácter público, “a disposición de la población como datos abiertos, con el propósito de facilitar su acceso, uso, reutilización y redistribución”^{[Note15: Gobierno de la República, DecretoEjecutivo N° 40199-MP, Diario Oficial La Gaceta, Imprenta Nacional, 12 de mayo de 2017.]}.

Finalmente, los esfuerzos realizados desde la sociedad civil y Presidencia también fueron calando en otros poderes de la República. Actualmente el Poder Judicial^{[Note16: https://www.poder-judicial.go.cr/justiciaabierta/index.php/datos-abiertos]} y la Asamblea Legislativa^{[Note17: http://www.asamblea.go.cr/opendata/SitePages/Inicio.aspx]} publican datos abiertos regularmente.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Tras completar lo propuesto en el plan de acción, el Gobierno no incorporó acciones relacionadas a este compromiso en el nuevo plan de acción, a pesar de que aún está pendiente la elaboración de la guía, la constitución de la Comisión de Datos Abiertos y el cumplimento de las acciones establecidas en el decreto.

Desde la perspectiva del Viceministerio de la Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano, la responsabilidad de estas tareas pasarán de la Comisión Nacional de Gobierno Abierto a la Comisión Nacional de Datos Abiertos, quien se encargará de dar seguimiento, acompañamiento y garantizar el cumplimiento de lo establecido por la nueva reglamentación^{[Note18: Entrevista a Jorge Umaña, asesor, Casa Presidencial. 14 de septiembre de 2017.]}.