Decree on Transparency and Access to Public Information (CR0025)

Vacíos normativos en la regulación del tema y actualmente no se exige al Estado Costarricense cumplir con los cuatro principios de acceso a la información: publicación proactiva, oportuna, completa y accesible de la información pública. También se carece de un mecanismo de acompañamiento y respuesta en las instituciones públicas ante las solicitudes de cualquier persona.
Objetivo principal: Elaborar una norma vinculante que permita al Poder Ejecutivo garantizar el cumplimiento efectivo del derecho humano de acceso a la información pública.
Breve descripción: Incorporar el cumplimiento de estándares mínimos, procesos de actualización de la información y los respectivos mecanismos multicanales de entrega y divulgación, a partir de la creación de una plataforma única y la capacitación de los servidores públicos de Gobierno Central, Instituciones Autónomas y la ciudadanía.

Compromiso 2. Decreto de Transparencia y Acceso a la Información Pública     

Texto del compromiso:

Objetivo principal: Elaborar una norma vinculante que permita al Poder Ejecutivo garantizar el cumplimiento efectivo del derecho humano de acceso a la información pública.

Breve descripción del compromiso: Incorporar el cumplimiento de estándares mínimos, procesos de actualización de la información y los respectivos mecanismos multicanales de entrega y divulgación, a partir de la creación de una plataforma única y la capacitación de los servidores públicos del Gobierno Central, las instituciones autónomas y la ciudadanía.

Hitos:

1. Establecimiento de la metodología y los estándares para el diseño del decreto ejecutivo de transparencia y acceso a la información pública por parte de la Presidencia de la República.
2. Creación del decreto ejecutivo de transparencia y acceso a la información pública en el seno de la subcomisión de acceso a la información de la CNGA.
3. Consulta del decreto ejecutivo de transparencia y acceso a la información pública.
4. Capacitación y divulgación del plan para la implementación del decreto de transparencia y acceso a la información pública en las instituciones del poder ejecutivo.
5. Ejecución y seguimiento de la implementación del decreto de transparencia y acceso a la información pública en las instituciones del poder ejecutivo.
6. Evaluación y realimentación de la experiencia institucional en cuanto al decreto

Nota editorial: Para efectos de simplificación el investigador del MRI organizó los hitos 4 y 5 como un solo hito en la tabla que se dispone a continuación.

Institución responsable: Ministerio de Comunicación

Institución (es) de apoyo: Ministerio de Presidencia, organizaciones interesadas.

Fecha de inicio: noviembre de 2015.                       Fecha final: febrero de 2016.

Contexto y objetivos

Este compromiso fue propuesto por la organización de sociedad civil Costa Rica Íntegra, capítulo de Transparencia Internacional en el país y miembro de la Comisión Nacional de Gobierno Abierto, tras considerar lo difícil o demorado que puede ser aprobar una ley sobre acceso a información en Costa Rica.  ^{Entrevista, Evelyn Villareal, Vicepresidenta de Costa Rica Íntegra, 22 de julio de 2016.}  

El planteamiento de un decreto ejecutivo y una ley sobre los mismos temas en el mismo plan de acción es razonable si se considera la experiencia que anteriormente tuvieron proyectos de ley sobre esta materia presentados a la Asamblea Legislativa.

En los últimos diez años se presentaron tres proyectos de ley específicos sobre acceso a la información, sin que ninguno completara exitosamente su itinerario legislativo.

Aunque Costa Rica posee un marco legal que protege el derecho de acceso a la información, existen vacíos que se podrían llenar con la aprobación de una ley o, en su defecto, atenuar mediante la promulgación de un decreto ejecutivo, y es del interés de los organismos de la sociedad civil en la CNGA garantizar un marco legal que minimice estos vacíos mientras una ley de acceso a la información se aprueba.

Entre los aspectos que se quieren atender con este decreto están el impulsar en el Poder Ejecutivo mecanismos que faciliten a las personas el efectivo ejercicio del derecho al acceso a la información, establecer la información mínima que las instituciones del Ejecutivo deberán abrir proactivamente y la aplicación efectiva de lo que actualmente estipula la legislación vigente en esta materia.

El decreto establecería los procesos a seguir cuando se solicita información pública y cuando estas solicitudes no se atienden en los diez días hábiles concedidos por la legislación actual. También definiría los conceptos de “información”, qué se entiende por “información de acceso público” y “completa”, y estipularía la obligación en las instituciones de una transparencia activa, al asignar una persona responsable de hacer cumplir este derecho y un mecanismo para reportar ineficiencias en la atención a las solicitudes recibidas.

Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en la CNGA y el Gobierno pretenden que el decreto remita a un régimen sancionatorio cuando una institución no cumpla con lo establecido por la ley en esta materia.

Para Costa Rica Íntegra, un decreto que cubra estos aspectos podría ayudar a inculcar la cultura de acceso a la información pública en las instituciones de gobierno y a facilitar el ejercicio de este derecho por parte de la ciudadanía. De acuerdo con esta organización, con Abriendo Datos y con estudiantes y algunos profesores de la Universidad de Costa Rica,  ^{Esta impresión la comparten profesores de las Escuelas de Ciencias de la Comunicación Colectiva y de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, al igual que por varios de sus estudiantes, que acudieron instituciones del Estado en busca de información pública para cumplir con asignaciones académicas. Trataron estas opiniones con el investigador durante encuentros académicos y clases durante los meses de septiembre y octubre de 2016.}  en ocasiones es difícil encontrar disposición a compartir información en las instituciones públicas, pues la actitud predominante es la de no facilitar la información solicitada, y de temor por posibles consecuencias negativas para los funcionarios que atienden la solicitud de información. Sin embargo, los decretos ejecutivos son de acatamiento obligatorio solo para las instituciones que forman parte de este poder de la República, dejando por fuera al sector del Gobierno descentralizado, al que pertenecen las instituciones autónomas que poseen gran parte de la información pública solicitada con mayor frecuencia por la ciudadanía. Por esta razón, el impacto del cumplimiento de este compromiso se considera moderado.

Además, el decreto no modificaría significativamente la legislación actual sobre acceso a la información, que ya cuenta con un importante marco legal (ver detalle en análisis del compromiso n.º 3: “Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública”). Su principal impacto radicaría en la definición de procesos y conceptos como los mencionados con anterioridad, lo que ayudaría a dar más claridad a los funcionarios públicos sobre cómo proceder ante las peticiones de ciudadanos.

De acuerdo a las respuestas ofrecidas a través del cuestionario distribuido como parte de la investigación de este informe, la reticencia de los trabajadores públicos a facilitar información responde a una falta de claridad sobre qué información pueden facilitar y cuál no, y el riesgo de ser demandados al que consideran exponerse por divulgar información no pública.

Cabe mencionar también que este compromiso incluye acciones de consulta a organizaciones e instituciones sobre el decreto, lo cual resulta relevante para el valor de participación ciudadana en la AGA.

Cumplimiento:

El acceso a la información y la transparencia son dos de los temas de mayor interés para las organizaciones de la sociedad civil que integran la Comisión Nacional por un Gobierno Abierto. Costa Rica Íntegra se encargó de redactar un borrador del decreto, que presentó al Ministerio de la Presidencia para su análisis y que la CNGA empezó a discutir en la sesión de abril de 2016. En la discusión también participaron el Viceministerio de Diálogo Político y Asuntos Ciudadanos, y la Dirección Jurídica del Ministerio de la Presidencia.

El compromiso se encuentra atrasado con respecto al cronograma propuesto en el plan de acción, pues se esperaba que estuviera publicada una versión final para febrero de 2016. Parte del atraso se debió a la necesidad de alinear la propuesta de borrador inicial con el borrador del proyecto de ley que se trabajaba en paralelo y que constituye el siguiente compromiso del presente plan de acción (ver siguiente compromiso).

Para septiembre de 2016, se contaba con una versión del texto del decreto elaborada a partir de los insumos aportados por las distintas partes. En la sesión de la CNGA de ese mes circuló esta versión del texto del decreto, a la cual se le hicieron pequeñas observaciones de forma, según el Viceministerio de Presidencia.

Para avanzar en este compromiso, en el plan de trabajo de Presidencia se tiene prevista la realización de una consulta pública del texto del decreto para publicarlo en el diario oficial La Gaceta. Una vez publicado el decreto, se continuaría con la capacitación y divulgación del plan para la implementación del decreto, y la ejecución y el seguimiento de la implementación (hitos 4 y 5 de este compromiso).

Siguientes pasos

Los últimos dos hitos de este compromiso, la “capacitación, divulgación, ejecución y seguimiento” del decreto, y su “evaluación y realimentación”, se cumplirían mediante la ejecución de actividades realizadas con motivo de otros compromisos, como los talleres de formación y divulgación en derechos ciudadanos vinculados a gobierno abierto que impartirá el Instituto de Formación y Estudios en Democracia (IFED), del Tribunal Supremo de Elecciones, o las capacitaciones que se darán a funcionarios públicos como parte del compromiso “Proceso de formación y capacitación en atención ciudadana para funcionarios públicos”.

Durante estas actividades, se incluirá entre los materiales que se vaya a distribuir contenido sobre el derecho de acceso a la información, la jurisprudencia en la materia y el contenido del decreto por publicar y, una vez que se envíe a la corriente legislativa, el proyecto de ley.

Tanto estas actividades como el decreto mismo son una oportunidad para promover entre instituciones públicas del Ejecutivo una cultura de datos abiertos por defecto (“open by default”), toda vez que en ellas se señale claramente qué información, como mínimo, deberán abrir las instituciones, bajo qué estándares y formato, y que les exija velar por mantenerla debidamente actualizada.

Inicialmente, la intención del Gobierno era solicitar la apertura proactiva de tres bases de datos:

1. Presupuesto.
2. Ejecución de partidas y subpartidas.
3. Salario por funcionario.

Con base en todo lo anterior, el investigador del IRM sugiere lo siguiente:

• Darle seguimiento en posteriores planes de acción a la información que publican las instituciones, cuán actualizada se encuentra y si sigue los formatos establecidos.
• Trabajar con la Defensoría de los Habitantes para asegurarse de que la evaluación hecha por el Índice de Transparencia del Sector Público (ver compromiso n.º 9) en el área de acceso a la información coincida con las las exigencias definidas en este decreto, de manera que ambos instrumentos se refuercen y promuevan acciones en la misma línea.
• Procurar un grado de ambición más alto en los tipos de información por publicar para que incluyan aspectos de compras públicas o contratación administrativa.

De igual manera y con el fin de abordar las preocupaciones de algunos funcionarios de instituciones autónomas y miembros del sector privado, el investigador del MRI también considera importantes las recomendaciones relacionadas con cada sector respectivamente:

• La realización de talleres de sensibilización para las Presidencias Ejecutivas.  ^{Los funcionarios que participaron en el cuestionario distribuido para el presente informe percibieron resistencia de las jefaturas y el personal clave de la organización hacia los lineamientos de apertura de información planteados durante el proceso de elaboración del decreto, dado el temor que existe entre los funcionarios públicos por compartir información, ante la presunción de posibles consecuencias negativas para ellos y su trabajo.}   
• Generar y difundir mensajes claros sobre el alcance de este decreto respecto de lo que es información pública y el deber de difundirla.
• Trabajar en un reglamento de aplicación inmediata y que agilice la discusión en el seno de la CNGA.  ^{En opinión de Otto Rivera, director ejecutivo de CAMTIC y representante del sector privado en la CNGA, este tema es recomendable, pues no existe consenso en todos sus puntos y eso podría retrasar la publicación del decreto ejecutivo.}

Compromiso 2. Decreto de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Texto del Compromiso:

Objetivo principal: Elaborar una norma vinculante que permita al Poder Ejecutivo garantizar el cumplimiento efectivo del derecho humano de acceso a la información pública.

Breve descripción del compromiso: Incorporar el cumplimiento de estándares mínimos, procesos de actualización de la información y los respectivos mecanismos multicanales de entrega y divulgación, a partir de la creación de una plataforma única y la capacitación de los servidores públicos del Gobierno Central, las instituciones autónomas y la ciudadanía.

Institución(es) responsable(s): Ministerio de Comunicación

Institución(es) de apoyo: Ministerio de Presidencia, organizaciones interesadas.

Fecha de inicio: noviembre de 2015  Fecha de cierre: febrero de 2016

Objetivo del compromiso

Este compromiso pretendía la creación de un decreto ejecutivo mediante el cual se impulsaran mecanismos que facilitaran a las personas el derecho al acceso a la información, estableciera la información mínima que las instituciones del Ejecutivo deberían abrir proactivamente y fomentara el cumplimiento de lo que actualmente estipula la legislación vigente en esta materia.

El decreto también atendería algunos de los vacíos legales y procesales en materia de acceso a la información, como la estipulación de los procesos a seguir cuando una solicitud de información pública no se atiende en los diez días hábiles concedidos por ley, así como la definición de los conceptos de “información” e “información de acceso público” y “completa”. También estipularía la obligación en las instituciones de una transparencia activa, al asignar una persona responsable de hacer cumplir este derecho y un mecanismo para reportar ineficiencias en la atención a las solicitudes recibidas.

Adicionalmente se buscaba que el decreto remitiera a un régimen sancionatorio cuando una institución no cumpla con lo establecido por la ley en esta materia.

Por sus objetivos, este compromiso está íntimamente ligado al anterior, sobre la Política Nacional de Datos Abiertos, y posteriormente, sobre la creación de un proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública.

Cumplimiento

Medio término: Sustancial

Durante el primer año de implementación del plan de acción, se redactó el primer borrador del decreto a partir de un texto propuesto por Costa Rica Íntegra y que sirvió como base de la discusión para afinar lo que se convertiría en el decreto final. En dicha discusión participaron los miembros de la Comisión Nacional de Gobierno Abierto, el Viceministerio de Diálogo Político y Asuntos Ciudadanos y la Dirección Jurídica del Ministerio de la Presidencia.

Para septiembre de 2016, se contaba con una versión del decreto elaborada a partir de los insumos aportados por las distintas partes. Esa versión del texto fue muy similar a la que finalmente se publicaría, y que satisfacía los principales requerimientos tanto del Gobierno como de las organizaciones interesadas de la sociedad civil, Abriendo Datos y Costa Rica Íntegra.

Fin de término: Completo

El Decreto de Transparencia y Acceso a la Información Pública se firmó el 27 de abril de 2017 y se publicó en el diario oficial La Gaceta, el 2 de junio del mismo año^{[Note19: Gobierno de la República, Decreto Ejecutivo N° 40200-MP-MEIC-MC,Diario Oficial La Gaceta, Imprenta Nacional, 12 de mayo de 2017.]}.

La normativa también se emitió mediante una directriz, de manera que resultara vinculante tanto para el Poder Ejecutivo como para el sector de la administración pública descentralizada. Los documentos definen estándares mínimos para los procesos de actualización de la información, contenidos básicos a publicar y los mecanismos de entrega y divulgación. También ayudan a aclarar conceptos no definidos hasta ahora explícitamente por la legislación vigente, como accesibilidad, información de acceso público e información pública preconstituida. Por estas razones se considera este compromiso como completo.

Adicionalmente, define la responsabilidad sobre los costos de la reproducción de la información, el proceso a seguir por las instituciones cada vez que reciban una solicitud de información y los plazos con los que deberán cumplir^{[Note20: Sobre los tiempos de respuesta por parte de las instituciones públicas, el decreto define los siguientes plazos: tres días para pedir aclaraciones sobre la información solicitada por el usuario, en caso de ser necesario. Diez días hábiles desde el día de recepción de la consulta para resolver la solicitud o, en su defecto, para informar al solicitante sobre la necesidad de un plazo mayor para atenderla. Un mes para cumplir con las peticiones que requieran un plazo mayor a los diez días.]}.

El decreto crea la figura del oficial de acceso a la información (OAI), que no es un nuevo cargo sino una nueva responsabilidad que las instituciones deben asignar a alguno de sus colaboradores, en un plazo de dos meses, desde la publicación del decreto. Propone que tal asignación recaiga en la Contraloría de Servicios. Esta persona será la responsable de asegurar la atención y tramitación de las peticiones de información, recibir y dar solución a las quejas por omisiones relacionadas a la atención de las solicitudes de información pública, proponer mejoras institucionales y coordinar los procesos de acceso a la información pública y transparencia proactiva de los departamentos de Tecnologías de Información y Planificación Institucional y Comunicación. También deberá rendir un informe anual de labores con datos estadísticos y acciones que promuevan el derecho de acceso a la información pública. El documento se hará del conocimiento del oficial de simplificación de trámites.

Andrés Araya, vicepresidente de Costa Rica Íntegra consideró: “es un gran paso porque se responsabilice a alguien, pero es importante que el designado sea una persona con autoridad en la institución, con peso político. Eso ayudará a generar transparencia proactiva. El defecto es que no se ha promocionado, por lo que poca gente sabe que existe, y eso influirá en que no se aproveche”^{[Note21: Andrés Araya, vicepresidente de Costa Rica Íntegra. Entervista, 12 de septiembre de 2017]}.

El viceministerio de Presidencia indicó que sus esfuerzos se enfocaron en promocionar el contenido del decreto y las acciones tomadas a través de los medios de difusión a los que tiene acceso con los recursos disponibles, como la página de Internet y las redes sociales destinadas a los temas de gobierno abierto^{[Note22: Además de la página local del gobierno sobre gobierno abierto, se cuenta con el perfil de Facebook “Gobierno Abierto Costa Rica” y la cuenta de twitter @CRgobabierto.]}.

Sobre el régimen sancionatorio, el decreto afirma es que se aplicarán los “procedimientos administrativos sancionatorios que correspondan, según la normativa vigente”.

Con relación a la información, el decreto establece qué es lo que, como mínimo, deberán publicar las instituciones en formato abierto, interoperable y accesible, y lo que deben mantener actualizado en su página web oficial. Tendrían que cumplir con ello en un plazo máximo de cuatro meses desde la entrada en vigencia del decreto, es decir, en octubre de 2017. A la fecha de cierre de este informe, el Gobierno llevaba cuenta de 58 instituciones que ya habían designado su oficial de acceso a la información y cerca de 30 pendientes. Presidencia indicó que llevaría un control público del avance de estas publicaciones por medio de su página gobiernoabierto.go.cr^{[Note23: Se pueden encontrar los Oficiales de Acceso a la Información asignados, para un total de 60 instituciones públicas, en la página nacional de Gobierno Abierto: http://gobiernoabierto.go.cr/documentos/ ]}. Es importante notar que al momento de redactar este informe no había concluido el transitorio para que las instituciones asignaran su enlace institucional ni para que publicaran la información mínima que deberán tener en sus páginas web según el decreto. Este transitorio vencería el 2 de octubre, por lo que aún no había iniciado la labor de verificación de cumplimiento^{[Note24: Jorge Umaña, asesor, Viceministerio de la Presidencia. Entrevista, 14 de septiembre de 2017.]}. Sin embargo ya había vencido el plazo correspondiente al plan de acción

Para Abriendo Datos, el decreto publicado es fiel a la propuesta hecha por la Comisión de Gobierno Abierto y refleja adecuadamente lo acordado entre las partes.

El Instituto de Prensa y Libertad de Expresión (IPLEX), que tradicionalmente forma parte de procesos de consulta y elaboración de proyectos relacionados al acceso a la información, afirmó no haber advertido el período de consulta pública del decreto y que no le consultaron directamente sobre su redacción^{[Note25: Alejandro Delgado, presidente de IPLEX. Entrevista electrónica, 8 de septiembre de 2017.]}.

El texto del documento se sometió a consulta pública por un período de diez días hábiles, que se divulgó a través de la página oficial de Gobierno Abierto y un comunicado publicado en el portal web del Ministerio de Presidencia^{[Note26: El documento consultado se puede encontrar en esta sección de la página nacional de Gobierno Abierto y el comunicado en esta publicación del portal de Presidencia ]}. Producto de esta consulta se recibieron 123 comentarios^{[Note27: Se pueden encontrar los comentarios recibidos en la siguiente dirección: http://gobiernoabierto.go.cr/resultados/]} que se presentaron a la CNGA. El equipo redactor de Presidencia también los recibió e incorporó algunas modificaciones al texto del decreto a partir de ellos.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: Marginalmente

Participación ciudadana: No cambió

Las organizaciones Costa Rica Íntegra, que redactó la base para la discusión sobre el borrador del decreto, y Abriendo Datos, se consideraron satisfechos con los resultaros obtenidos a partir de la implementación de este compromiso. No obstante coincidieron en que falta tiempo para determinar el impacto que estos tendrán en la apertura del sector público.

Abriendo Datos contactó a los diferentes ministerios para pedir cuentas sobre el nombramiento del oficial de acceso a la información. Ignacio Alfaro, de Abriendo Datos explicó: “El control se hizo en julio (de 2017); siete ministerios ya habían cumplido, nueve no habían cumplido, uno cumplió parcialmente y el otro no respondió”,

El decreto mantiene las principales condiciones y garantías del derecho de acceso a la información definidos por la jurisprudencia costarricense. En algunos aspectos va más allá y ayuda a aclarar la definición de ciertos conceptos, el proceso a seguir para ejercerlo y remite a un régimen sancionatorio según la normativa vigente, aspectos de interés de ambas organizaciones de la sociedad civil que participaron en su cocreación.

Sin embargo, es necesario dar tiempo para determinar en qué medida la implementación del decreto aumentará la apertura y mejorará las prácticas gubernamentales para garantizar el acceso a la información.

Los aspectos descritos como contenido de la normativa son un avance, pero también habrá que medir la cantidad de solicitudes recibidas y atendidas, el plazo de respuesta de las mismas y la cantidad y calidad de la información distribuida por los medios creados por este decreto. Esto permitirá dimensionar adecuadamente los aportes de este compromiso.

Debido a su reciente entrada en vigencia, y a que cuando se escribió este informe aún se estaba dentro de los períodos otorgados como transitorios, no se cuenta con tal información. Por esta razón no es posible afirmar en qué medida el decreto ha cambiado las prácticas gubernamentales en materia de acceso a la información. Esto no va en detrimento del hecho de que las medidas tomadas ayudan a las instituciones a disponer de las condiciones propicias para hacer valer y mejorar el ejercicio de este derecho.

Sobre el principio de participación ciudadana, el único aporte del compromiso, es el establecimiento en el decreto de los canales de comunicación entre los ciudadanos y el OAI. Dado que no se han creado y se encuentra en proceso de designación, no existen cambios en la práctica gubernamental respecto a la participación ciudadana. Adicionalmente, este medio para recibir aportes de la ciudadanía no garantiza un compromiso sobre cómo los insumos recibidos informarán los procesos de toma de decisiones, solamente crea las condiciones y mecanismos para recibir más aportes ciudadanos.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Tras cumplir con lo establecido como meta dentro de este compromiso, el Gobierno decidió no incluirlo en el nuevo plan de acción, a pesar de la necesidad de dar seguimiento, a todo el sector público, sobre el cumplimiento de las medidas establecidas tanto por el decreto como por la directriz de acceso a la información.

A pesar de que no se crearía un compromiso para ello, tanto la Comisión Nacional de Gobierno Abierto como el propio Viceministerio de Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano se comprometieron a velar porque la nueva directriz se acatara. Como se menciona en la sección de cumplimiento dentro de este mismo compromiso, ya habían iniciado tales labores.