Draft Law on Access to Public Information (CR0026)

La ausencia de una ley marco que regule el derecho humano de acceso a la información pública.
Objetivo principal: Impulsar una ley marco que asegure el cumplimiento efectivo del derecho humano de acceso a la información pública, para instaurar una cultura de transparencia en la función pública.
Breve Descripción: El proyecto de ley tiene como fin garantizar el cumplimiento adecuado del derecho de acceso a la información pública, como derecho fundamental tutelado en la Constitución Política y en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, mediante la rendición de cuentas por parte de las autoridades públicas, y de sujetos de derecho privado que ejerzan una actividad o potestad de naturaleza pública.

Compromiso 3. Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública

Texto del compromiso:

Objetivo principal: impulsar una ley marco que asegure el cumplimiento efectivo del derecho humano de acceso a la información pública, para instaurar una cultura de transparencia en la función pública.

Breve descripción del compromiso: el proyecto de ley tiene como fin garantizar el cumplimiento adecuado del derecho de acceso a la información pública, como derecho fundamental tutelado en la Constitución Política y en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, mediante la rendición de cuentas por parte de las autoridades públicas, y de sujetos de derecho privado que ejerzan una actividad o potestad de naturaleza pública.

Hitos:

1. Garantizar un proyecto de ley que establezca los estándares mínimos institucionales en materia de acceso a la información.
2. Realizar la consulta pública a las organizaciones e instituciones.
3. Presentar el proyecto de ley en la corriente legislativa.
4. Acompañar el proceso legislativo de aprobación del proyecto de ley
5. Diseñar e implementar estrategias de formación y difusión del proyecto de ley en la sociedad civil.

Nota editorial: Para efectos de simplificación el investigador del MRI organizó los hitos 4 y 5 como un solo hito en la tabla que se presenta a continuación.

Institución responsable: Ministerio de Comunicación

Institución (es) de apoyo: Defensoría de los Habitantes, Contraloría General de la República, Organizaciones vinculadas con la promoción del derecho de Acceso a la Información Pública

Fecha de inicio: noviembre de 2015.                       Fecha final: enero de 2016.

Contexto y objetivos

De acuerdo con la OSC freedominfo.org, Costa Rica es uno de los pocos países de América, y el único miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto, que a la fecha de elaboración de este informe aún no contaba con una Ley de Acceso a la Información. Es también uno de los cuatro de la región que tiene esta tarea pendiente.  ^{http://www.freedominfo.org, “Lists of countries with FOI regimes”, junio de 2016. En la cuantificación  hecha en el texto se toma en cuenta la aprobación de la ley en esta materia hecha por Argentina en septiembre de 2016. Pagina visitada el 22 de septiembre de 2016: http://www.freedominfo.org/2016/06/chronological-and-alphabetical-lists-of-countries-with-foi-regimes/}

Este compromiso pretende solventar ese vacío y fortalecer el marco legal garantizado por la jurisprudencia actual, para asegurar el cumplimiento efectivo del derecho humano de acceso a la información pública a la vez que promueva una cultura de transparencia en la función pública.

Para el investigador del MRI, aunque el compromiso es claro en que busca atacar un problema real mediante un proyecto de ley, no es concreto al señalar cuáles serán los estándares mínimos de ese proyecto, los lineamientos internacionales o locales que seguirá ni los aspectos que pretende modificar o agrupar de la legislación vigente. Por tales motivos se considera que su nivel de especificidad es medio.

Su relevancia es clara en el área de acceso a la información. De igual manera, el compromiso incluye acciones de consulta a organizaciones e instituciones sobre el proyecto de ley, lo cual resulta relevante para el valor de participación cívica en la OGP. Sin embargo, las circunstancias particulares de la legislación costarricense en esta materia y las dificultades de que el proyecto se apruebe en la presente administración, por falta de acuerdo entre diferentes actores sociales, hacen que su impacto sea moderado y no transformador.

Este objetivo no es nuevo en el país. En los últimos años, se han presentado tres proyectos de ley en esta materia sin que ninguno de ellos se tramitase con éxito. La diferencia de criterios entre sectores de la sociedad, los gobiernos y los legisladores hicieron imposible su aprobación. El proyecto 15079, “Ley de Acceso a la Información para la Transparencia en la Gestión Pública”, entró a la corriente legislativa en mayo de 2002 y su expediente se archivó en enero de 2007, mientras que la “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”, proyecto 16198, presentado en el 2006, recibió en Comisión un dictamen unánime negativo y se archivó en 2009.

El intento más reciente fue en 2013, cuando la presentación de una Ley de Acceso a la Información a la Asamblea Legislativa también fue uno de los compromisos del I Plan de Acción de gobierno abierto. Este compromiso se cumplió en abril de 2014, cuando se presentó ante la Asamblea el proyecto 19113 de “Transparencia y Acceso a la Información Pública”. Este se redactó a partir del documento que elaboró una comisión interinstitucional presidida por el despacho de la Primera Vicepresidencia de la República, de la administración anterior (Chinchilla Miranda) y en la que participó una importante cantidad de organismos, entre ellos la Defensoría de los Habitantes, la Contraloría General de la República, la Procuraduría de la Ética, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Poder Judicial el Ministerio de Planificación y Política Económica, y la Secretaría Técnica de Gobierno Digital.

El proyecto de ley se introdujo en la Comisión de Gobierno y Administración en junio de ese año, sin embargo para octubre de 2016 aún no se había dictaminado.

Aunque aún no existe una ley específica sobre acceso a la información, el país ha desarrollado normatividad sobre el tema que provee un marco legal sólido  ^{Mauricio Herrera, Ministro de Comunicación, “Transparencia”, La Nación, 9 de enero de 2016.}  para hacer valer derechos de acceso a la información, aunque muchas veces estos procesos, por falta de una ley, tengan que pasar por tribunales de justicia. Entre estos, se destacan:

• Artículo 27 y 30 de la Constitución Política de Costa Rica.  ^{El artículo 27 señala: “Se garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución”. El artículo 30 “garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público. Quedan a salvo los secretos de Estado”.}  
• Artículo 10 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos.  ^{“Se garantiza el libre acceso a todos los documentos que produzcan o custodien las instituciones a las que se refiere el artículo 2.º de esta ley. Cuando se trate de documentos declarados secreto de Estado, o de acceso restringido, perderán esa condición después de treinta años de haber sido producidos, y podrá facilitarse para investigaciones de carácter científico-cultural, debidamente comprobados, siempre que no se irrespeten otros derechos constitucionales”.}  
• Artículo 274 de la Ley General de la Administración Pública.  ^{“La decisión que negare el conocimiento y acceso a una pieza deberá ser suficientemente motivada. Cabrán contra la misma los recursos ordinarios de esta ley”.}  
• Artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.  ^{“Cuando el amparo se refiera al derecho de petición y de obtener pronta resolución, establecido en el artículo 27 de la Constitución Política, y no hubiere plazo señalado para contestar, se entenderá que la violación se produce una vez transcurridos diez días hábiles desde la fecha en que fue presentada la solicitud en la oficina administrativa, sin perjuicio de que, en la decisión del recurso, se aprecien las razones que se aduzcan para considerar insuficiente ese plazo, atendidas las circunstancias y la índole del asunto”.}  
• Otras leyes, como son la Ley General de Control Interno, la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Público, la Ley General de Policía y el Código Penal de Costa Rica.

Además, existen numerosas sentencias que a lo largo de los años han sentado precedentes importantes en el ejercicio al derecho de acceso a la información en Costa Rica. La Sala Constitucional ha reconocido el principio de publicidad al que está sujeto el quehacer del funcionario público y el reconocimiento del acceso a la información como un bien jurídico de interés público y derecho fundamental, así como la definición de la cosa pública.  ^{Al respecto, ver la Resolución n.° 880-1990 del 1 de agosto y la Sentencia 2014-4031 del 21 de marzo, ambas de la Sala Constitucional.}    

La existencia de este marco legal plantea el riesgo de que una ley en la materia sea más restrictiva en el tema de acceso a la información que la jurisprudencia creada por los tribunales a lo largo de todos estos años. Esta ha sido una de las posiciones planteadas en reiteradas ocasiones por el Instituto de Prensa y Libertad de Expresión (IPLEX) y por otros actores en la discusión nacional sobre el tema.  ^{Observaciones elaboradas por el autor a partir de la publicación de pronunciamientos y textos elaborados por el IPLEX, Alejandro Delgado Faith, Presidente del IPLEX, y Eduardo Ulibarri, expresidente de IPLEX y exdirector del diario La Nación, entre 2011 y 2015, facilitados al investigador del MRI para su investigación y publicados en medios nacionales.}  

Cumplimiento

A pesar de que el proyecto previo de “Transparencia y Acceso a la Información Pública” se encontraba en la corriente legislativa, el Gobierno decidió empezar a trabajar en su propio borrador de un proyecto de ley de acceso a la información. Este salió a la luz pública en enero de 2016 y la reacción de los diputados de la oposición y de un sector de la prensa no fue de apoyo. Se mostraron preocupados por las excepciones al derecho de acceso a la información señaladas en el proyecto. De igual manera, argumentaron que no resultaba claro al definir qué era “Secreto de Estado” y se le calificó como una potencial amenaza del derecho de acceso a la información  ^{Ester Vargas, “Costa Rica requiere legislar sobre acceso a la información”, Campaña por el derecho a la Comunicación.}  que podría restringir el acceso a la información pública.  ^{Alexander Ramírez, CR Hoy, “Proyecto de gobierno busca restringir acceso a información Pública”, 22 de febrero de 2016.}

Esta discusión llevó al Gobierno a desistir de impulsar este borrador del proyecto y a empezar a trabajar en uno nuevo, lo que retrasó significativamente el cumplimiento del compromiso que se pensaba tener listo para ese mismo mes de enero.

La creación y aprobación de una ley de acceso a la información es uno de los compromisos de mayor interés de los representantes de la sociedad civil en la Comisión Nacional de Gobierno Abierto, quienes impulsaron que este proyecto incluyera los 10 principios del derecho de acceso a la información pública.  ^{Ignacio Alfaro, Abriendo Datos Costa Rica “¿La ciudadanía tiene realmente acceso a la información pública?”, 28 de septiembre de 2016 https://abriendodatoscostarica.org/2016/09/28/la-ciudadania-tiene-realmente-acceso-a-la-informacion-publica/}  El tema se empezó a discutir en este foro a principios de 2016 y ocupó la mayor parte de las sesiones celebradas el primer semestre de ese año. Finalmente, el Gobierno tomó las sugerencias surgidas de los talleres de trabajo realizados por la CNGA sobre el proyecto de ley en la corriente legislativa y empezó a trabajar en una propuesta de borrador que integrara ambos insumos.

Al momento de analizar este compromiso, el borrador del proyecto de ley que integraba los insumos de los diferentes sectores ya se había terminado y estaba en posesión de un grupo de garantes,  ^{Los órganos garantes cumplen importantes funciones en relación con la protección del derecho de acceso, resolviendo apelaciones y reclamos en caso de vulneración de este y promoviendo el acceso a la información pública y la transparencia gubernamental.}  quienes lo revisarían y harían sus sugerencias finales para garantizar su cumplimiento con el derecho de acceso a la información. Se prevé que el grupo de garantes envíe sus sugerencias en noviembre de 2016. El grupo de garantes debía enviar sus sugerencias en el mes de noviembre para publicarlas posteriormente en el diario oficial La Gaceta y someterlas a consulta pública. El plan de acción no contemplaba devolver el borrador a la CNGA ni a las organizaciones involucradas anteriormente en la revisión del borrador anterior

Con posterioridad, este texto se remitiría al despacho de Presidencia para enviarlo después a la Asamblea Legislativa, sin que se tuviese claro si se enviaría como un nuevo proyecto de ley o como un texto sustitutivo del anterior. Nada de esto había ocurrido al momento de analizar este compromiso.

El Gobierno decidió que, una vez terminado el nuevo borrador del proyecto de ley, se sometería a consulta pública directamente, sin pasar por la CNGA o el resto de los foros donde se discutió anteriormente, pues ya se habían considerado sus insumos a la hora de elaborar el nuevo texto.

Todo el trabajo previo a la elaboración del borrador, tanto en el seno de la CNGA como con otros sectores de la sociedad civil, pretendía, entre otras cosas, minimizar la polémica en torno al proyecto de ley y agilizar su trámite en la Asamblea Legislativa. No obstante, las experiencias anteriores en procesos de aprobación de proyectos de ley en esta materia permiten prever una amplia discusión a nivel nacional y la posible oposición de algunos sectores de la sociedad.

Para que esta discusión sea lo más informada y fluida posible, y no se repita la experiencia de enero de 2016, el Ministerio de la Presidencia y el de Comunicación trabajaban en octubre de 2016 en una campaña que incluiría la difusión de textos explicativos y la coordinación de vocerías sectoriales que ayudaran a mostrar que el respaldo a su aprobación viene de más allá del Poder Ejecutivo.

Entre los elementos de la discusión también estará el compromiso adquirido con la Alianza para el Gobierno Abierto y las recomendaciones de la OCDE, que en su documento “Costa Rica hacia un estado abierto” afirma que:

• El marco jurídico del país debería complementarse con una Ley de Acceso a la Información y una Ley de Participación Ciudadana que sean aplicables a todo el sector público, incluyendo al sector descentralizado.
• Se deben aprovechar los talleres que el Instituto de Formación y Estudios en Democracia del Tribunal Supremo de Elecciones dará en temas de gobierno abierto para divulgar la importancia de la aprobación y sobre el contenido de este futuro proyecto de ley.

Siguientes pasos

Es clave avanzar en la discusión en torno a este proyecto de ley, abordada en una etapa o en otra en los últimos años, y lograr conciliar un texto que parta de las garantías mínimas definidas por el marco jurídico actual y que esté alineado a fallos de tribunales internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Para este fin, se requiere de un proceso de investigación y diálogo nacional que involucre a la gran variedad y peso de actores implicados en el tema, más allá de tendencias o intenciones particulares de los gobiernos de turno. El investigador del MRI considera que este proceso deberá ayudar a solventar las carencias actuales del país en la materia, como la definición de un organismo garante, un régimen sancionatorio y una clara definición de lo que se considerará como información pública y como secreto de Estado.

Las OSC involucradas en el tema, mencionadas a lo largo de este análisis, coinciden en que esta consulta debe implicar un diálogo nacional amplio que facilite llegar a un proyecto consensuado cuya aprobación se pueda dar ágilmente.

Sectores de la sociedad civil y funcionarios de los ministerios parte de la red de contactos de gobierno abierto manifestaron oportunidades de mejora en el seguimiento y la divulgación de información sobre el estado y avance en el proceso de elaboración de la ley. Estos representantes manifestaron haber participado en algún momento del proceso para luego no volver a recibir invitaciones, reportes de avance o estado del compromiso.  ^{Opinión facilitada por el Programa Sociedad de la Información y el Conocimiento, a través del cuestionario distribuido durante la segunda mitad del mes de septiembre y en el que no se solicitó la identificación de los participantes, con el objetivo de aumentar la cantidad de respuestas recibidas y dar mayor libertad para expresar las opiniones personales}

Compromiso 3. Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública

Texto del Compromiso:

Objetivo principal: impulsar una ley marco que asegure el cumplimiento efectivo del derecho humano de acceso a la información pública, para instaurar una cultura de transparencia en la función pública.

Breve descripción del compromiso: el proyecto de ley tiene como fin garantizar el cumplimiento adecuado del derecho de acceso a la información pública, como derecho fundamental tutelado en la Constitución Política y en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, mediante la rendición de cuentas por parte de las autoridades públicas, y de sujetos de derecho privado que ejerzan una actividad o potestad de naturaleza pública.

Institución(es) responsable(s): Ministerio de Comunicación

Institución(es) de apoyo: Defensoría de los Habitantes, Contraloría General de la República, organizaciones vinculadas con la promoción del Derecho de Acceso a la Información Pública

Fecha de inicio: noviembre de 2015  Fecha de cierre: enero de 2016

Objetivo del compromiso

Costa Rica no cuenta con una ley de acceso a la información, a pesar de que en el transcurso de los años se ha creado significativa jurisprudencia en torno a este tema. Este compromiso pretende crear e impulsar una ley marco que asegure el cumplimiento efectivo de este derecho humano y que ayude a instaurar una cultura de transparencia en la función pública.

Esta ley vendría a fortalecer el marco legal garantizado por la jurisprudencia actual, en caso de que se lograse su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, trámite en el que han fallado los tres proyectos presentados anteriormente sobre el mismo tema.

Precisamente, previendo que se repita ese posible escenario, se incluyó también en el plan de acción la creación del decreto de acceso a la información explicado en el compromiso anterior (para más detalle ver Informe de Avance 2015-2017).

El Gobierno también se trazó como objetivo presentar dicha ley en la corriente legislativa y acompañar su proceso de aprobación mediante el diseño e implementación de estrategias de difusión y educación sobre el proyecto.

Cumplimiento

Medio término: Limitado

En el informe de medio término del MRI se consideró que el avance de este compromiso era limitado, pues al concluir el primer año de implementación del plan de acción no se había publicado aún el borrador sobre el cual iniciar la discusión, con miras a acordar el proyecto de ley que se presentaría a la Asamblea Legislativa.

Con lo que se contaba era con el borrador del proyecto de ley que integraba los insumos de los diferentes sectores consultados y las propuestas hechas desde el seno de la CNGA, luego de que esta dedicara la mayor parte de sus sesiones de la primera mitad del año 2016 a redactar colectivamente una propuesta de borrador. Este se sometería a evaluación de un grupo de garantes, quienes lo revisarían y harían sus sugerencias finales para garantizar su cumplimiento con el derecho de acceso a la información.

Fin de término: Completo

El Gobierno anunció públicamente^{[Note28: Presidencia de la República, “Costa Rica consolida su ruta hacia la transparencia y acceso a información”,Comunicado del 27 de abril de 2017.]} el proyecto “Ley de Acceso a la Información Pública” el 27 de abril de 2017, durante el mismo acto de firma de los decretos de Apertura de Datos Públicos y de Transparencia y Acceso a la Información Pública en el Estado y sus dependencias.

En esa misma fecha se presentó ante la Asamblea Legislativa, donde se asignó el proyecto a la Comisión de Ciencia, Tecnología y Educación e ingresó al orden del día el 24 de julio^{[Note29: Detalle de Proyectos de Ley, Asamblea Legislativa, República de Costa Rica]}, sin que recibiera dictamen.

Este proyecto de ley se elaboró tomando en cuenta insumos recibidos de diferentes sectores de la sociedad civil interesados en el tema de acceso a la información, particularmente de la CNGA, y el Ministerio de la Presidencia^{[Note30: Explicación ofrecida por las OSC Abriendo Datos y Costa Rica Íntegra, septiembre de 2017.]} se encargó de redactar la versión final que posteriormente presentó ante la Asamblea Legislativa, luego de someterlo a un período de consulta pública de diez días hábiles^{[Note31: Jeffry Garza, “Proyectos de ley de acceso a información y libertad de prensa salen a consulta pública”, La República, viernes 31 de marzo de 2017.]}.

También se presentó el borrador del texto al Instituto de Prensa y Libertad de Expresión (IPLEX), que hizo sus observaciones y sugerencias y que sobre las cuáles tenía la expectativa de un seguimiento por parte de Presidencia. Sin embargo, Alejandro Delgado, presidente de la organización señaló: “les hicimos algunos comentarios, en el año 2016, posterior a ello no hemos sido consultados”.

El plan del Gobierno incluía acompañar la presentación del proyecto con una campaña de comunicación a nivel nacional, sin embargo no se implementó por falta de recursos económicos.

Debido a que el compromiso se limitó a la elaboración del proyecto de ley y su presentación ante la corriente legislativa, se califica su nivel de cumplimiento como completo.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: No cambió

Participación ciudadana: No cambió

Andrés Araya y Evelyn Villareal, de Costa Rica Íntegra consideran que el proyecto de ley propuesto cumple con las expectativas de los miembros de la sociedad civil en la CNGA, al garantizar los niveles de acceso a la información pública asegurados por la legislación vigente.

Consideran que su oportunidad de mejora radica en la creación de una institución que vele por el cumplimiento del derecho de acceso a la información, y un régimen sancionatorio claro y específico para este fin, de cuya aplicación se encargaría la misma entidad.

El IPLEX coincidió en que el proyecto propuesto describe la situación actual, pero consideran que es confuso en algunos aspectos^{[Note32: Alejandro Delgado, presidente de IPLEX. Entrevista electrónica, 8 de septiembre de 2017. En una carta enviada a la comisión legislativa que tramita el proyecto expresan:}

'El Instituto de Prensa y Libertad de Expresión IPLEX, considera una buena iniciativa el que se dicte una Ley de Acceso a Información Pública para responder a expectativas internacionales, siempre y cuando, se sistematice esa materia amparándose en la amplia, precisa y consistente jurisprudencia de la Sala Constitucional. Lo anterior permitiría tener regulado, en un solo texto legislativo, lo referente a ese derecho fundamental. Sin embargo, el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa el punto sobre el régimen de excepciones lejos de traer claridad genera confusión”]. Para la organización, la propuesta no resulta clara a la hora de definir las excepciones al derecho que busca legislar. Su falta de especificidad podría dar un margen peligrosamente amplio para aplicar criterios de excepción. También critica que el régimen de responsabilidad no establezca sanciones concretas para la violación al derecho de acceso a información pública.

De acuerdo al criterio del investigador, el proyecto de ley ratifica las garantías otorgadas por la numerosa normativa vigente en el país sobre el derecho de acceso a la información, y agrega algunos lineamientos que facilitarán su ejercicio, tales como^{[Note33: Proyecto “Ley de Acceso a la Información Pública”, Presidencia de La República de Costa Rica (Luis Guillermo Solís, Presidente, Luis Paulino Mora, Ministro A.I. de la Presidencia, Mauricio Herrera, Ministro de Comunicación), 27 de abril de 2017. Expediente Nº 20.361]}:

·  Deber de que toda autoridad pública cuente con un sitio electrónico oficial.

·  Definición de información de publicación obligatoria que deberá tener toda autoridad pública en su sitio web.

·  Definición de la Defensoría de los Habitantes como fiscalizadora del acatamiento del mandato de publicar la información obligatoria.

·  Procesos de solicitud y contestación.

·  Creación de Oficialía de Acceso a la Información en toda institución pública.

·  Plazos para atención de solicitudes.

Los puntos mencionados anteriormente, con excepción de los plazos definidos para la atención de solicitudes, son nuevos dentro del marco legal en el que se ejerce el acceso a la información del país, por lo que ayudan a aclarar los procedimientos y mecanismos para su ejercicio. Asimismo dan herramientas a los solicitantes para el hacerlo valer oportunamente.

Sin embargo, el proyecto no fue aprobado por la Asamblea Legislativa ni se dictaminó en la comisión a la que se asignó, por lo que no generó cambios en la legislación o ejercicio del derecho de acceso a la información. Adicionalmente, el proceso de implementación de este compromiso tuvo poca visibilidad y difusión entre la ciudadanía. A pesar de ello, generó reacciones negativas en algunos sectores^{[Note34: Vinicio Chacón “Gobierno propone iniciativas sobre acceso a información y libertad de prensa”, Semanario Universidad, 19 de abril de 2017.]}.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Al encontrarse el proyecto de ley dentro de la corriente legislativa, la CNGA decidió no incluir este compromiso en el tercer plan de acción de Costa Rica, pues ahora el Poder Legislativo es el responsable de la aprobación del texto propuesto por el Ejecutivo.