Model Document Management and File Management (CR0028)

La falta de un archivo unificado de información pública restringe el acceso universal a la cultura, así como al reconocimiento de la identidad pluricultural de nuestra sociedad.
Objetivo principal: Implementar un plan piloto que desarrolle el modelo único de gestión de documentos y administración de archivos en Costa Rica, para las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Archivos para el cumplimiento de la legislación vigente.
Breve Descripción: Definir dos instituciones del sector público costarricense en que se llevará a cabo el plan piloto, con la asesoría de los profesionales de la Subdirección General de Archivos Estatales de España que elaboraron el modelo de gestión de documentos y administración de archivos. Se aplicarán las siguientes guías de implementación: Política de gestión de documentos y archivos, Gobierno abierto y transparencia, administración electrónica, valoración, control intelectual y representación, control de acceso, control físico y conservación, guía de servicios de archivo. El producto final será la implementación del modelo de gestión de documentos y administración de archivos

Compromiso 5. Modelo de gestión de documentos y administración de archivos

Texto del compromiso:

Objetivo principal: implementar un plan piloto que desarrolle el modelo único de gestión de documentos y administración de archivos en Costa Rica, para las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Archivos para el cumplimiento de la legislación vigente.

Breve descripción del compromiso: Definir dos instituciones del sector público costarricense en que se llevará a cabo el plan piloto, con la asesoría de los profesionales de la Subdirección General de Archivos Estatales de España que elaboraron el modelo de gestión de documentos y administración de archivos. Se aplicarán las siguientes guías de implementación: política de gestión de documentos y archivos, gobierno abierto y transparencia, administración electrónica, valoración, control intelectual y representación, control de acceso, control físico y conservación, guía de servicios de archivo. El producto final será la implementación del modelo de gestión de documentos y administración de archivos.

Hitos:

1. Definir el Plan Piloto.
2. Implementar el Plan Piloto en un Ministerio del Poder Ejecutivo, por definir.
3. Implementar el Plan Piloto en una institución autónoma, por definir.
4. Entregar informe final con la estrategia de proyección a todo el Sector Público.

Institución responsable: Dirección General del Archivo Nacional.

Institución (es) de apoyo: Un Ministerio de Gobierno Central y una Institución Autónoma que se elija para el plan. La sociedad civil, la iniciativa privada, grupos de trabajo y multilaterales.

Fecha de inicio: enero de 2016.                   Fecha final: abril de 2017.

Contexto y objetivos

La Red de Transparencia y Acceso a la información pública (RTA) presentó en el 2014 un Modelo de Gestión de Documentos y Administración de Archivos (MGD) cuyo objetivo es “[…]convertirse en soporte y apoyo para la gestión documental y de archivos de las distintas organizaciones y países miembros de la RTA.”  ^{Desantes, Fernández y Requejo, Red de Transparencia y Acceso a la Información, “Informe final de la fase de implementación del Modelo de Gestión de Documentos y Administración de Archivos para la Red de transparencia y Acceso a la información”. Documento borrador, noviembre de 2015.}

El documento del MGD afirma que con la implementación del Modelo se homogenizarán y normalizarán los procesos de gestión documental y archivo que garanticen y contribuyan a la adecuada creación, tratamiento, conservación, acceso y control de los documentos.

Este compromiso tiene por objetivo implementar este modelo en un ministerio y una institución pública autónoma, primero, para luego empezar a hacerlo extensivo a todo el aparato estatal.

En el ámbito de las instituciones públicas no existe un modelo estandarizado de aplicación general ni que incluya entre sus enfoques la generación de transparencia. La implementación del MGD dotaría a las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Archivos de Costa Rica de un modelo único que permite dar uniformidad e integración a la gestión de los archivos de cada organización. De igual manera, normalizaría los procesos archivísticos y generaría mejores condiciones para que las instituciones respondieran a las solicitudes de información pública, a la vez que ayudaría a la conservación y disponibilidad de los documentos.

Estos beneficios podrían generar un impacto positivo importante en la forma en que las instituciones públicas gestionan sus documentos y en cómo archivan su información, de manera que esta esté disponible cuando se necesite, uno de los mayores retos con los que el Gobierno se enfrentó en el proceso de implementación de este plan de acción.

Sin embargo, los objetivos e impactos inmediatos de este compromiso se dan a nivel interno de las instituciones. Tal y como afirmó Jorge Umaña, quien coordina desde el Ministerio de la Presidencia con la dirección del Archivo Nacional la implementación de este compromiso, de momento este no tiene una cara pública. Para Umaña, su impacto sería de más largo plazo, cuando después de implementado se vean mejoras  ^{Entrevista, Jorge Umaña, asesor, Ministerio de la Presidencia. 12 de septiembre de 2016.}  en la gestión de documentos que se traduzcan en acciones de transparencia, acceso a la información o rendición de cuentas.

Por tales razones, la relevancia para gobierno abierto de este compromiso se considera poco clara, y su potencial, menor, pues está todavía en una etapa muy temprana cuyas consecuencias se darían a nivel interno de las instituciones, no en la ciudadanía.

Cumplimiento

La ejecución se encuentra atrasada debido a que, según el cronograma propuesto en el plan de acción, se esperaba que el plan piloto estuviese definido para marzo de 2016. Aunque la fecha estipulada para cumplir con el compromiso es abril de 2017, para septiembre de 2016 seguía pendiente de definir algunos detalles del primero de los hitos, la definición del plan de acción. El resto de los hitos no se han iniciado.

Una de las razones se debe a que, conforme se avanzó en su implementación, la Dirección General del Archivo Nacional decidió hacer el plan piloto más ambicioso y aplicarlo en más instituciones. La intención era desarrollar el modelo en los ministerios de Economía, Industria y Comercio y de Comercio Exterior, en la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, y en el mismo Archivo Nacional.  

La implementación del modelo requiere la aplicación de un cuestionario que ayude a conocer las prácticas de documentación y manejo de la información de las instituciones y su nivel de digitalización. Para octubre de 2016 este cuestionario ya se había aplicado a las entidades del plan piloto y se estaba sistematizando la información facilitada por cada una de ellas.

A partir del cuestionario se prepararía un informe de diagnóstico y se empezaría a trabajar en las pautas para la gestión de documentos, instrumentos e informes de seguimiento.

Siguientes pasos

Los siguientes pasos incluirían dar seguimiento a la implementación del modelo por parte del Archivo Nacional a través de la subcomisión de Transparencia y Acceso a la Información, a la que la CNGA encargó el seguimiento del compromiso. Con posterioridad, se deberá actualizar la normativa en gestión de documentos y archivos, así como la política y reglamentación de cada institución y del Sistema Nacional, para consolidar el Modelo de Gestión de Documentos.

Tal como está escrito el compromiso, da la impresión de que la aplicación del modelo en las instituciones constituye más bien el paso previo a la creación de un compromiso para un plan de acción, al ayudar a generar las condiciones adecuadas, de definición y digitalización de procesos en el manejo de la información, para tomar acciones que mejoren el acceso a la información pública por parte de los ciudadanos, generen transparencia o rindan cuentas sobre la actuación de las instituciones.

En este sentido, el investigador del MRI considera que este compromiso debe incluir acciones concretas en materia de transparencia y rendición de cuentas para ser claramente relevante para el gobierno abierto. El seguimiento del mismo en posteriores planes de acción dependerá de que se incluya este componente entre las acciones por implementar.

Compromiso 5. Modelo de gestión de documentos y administración de archivos

Texto del Compromiso:

Objetivo principal: implementar un plan piloto que desarrolle el modelo único de gestión de documentos y administración de archivos en Costa Rica, para las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Archivos para el cumplimiento de la legislación vigente.

Breve descripción del compromiso: Definir dos instituciones del sector público costarricense en que se llevará a cabo el plan piloto, con la asesoría de los profesionales de la Subdirección General de Archivos Estatales de España que elaboraron el modelo de gestión de documentos y administración de archivos. Se aplicarán las siguientes guías de implementación: política de gestión de documentos y archivos, gobierno abierto y transparencia, administración electrónica, valoración, control intelectual y representación, control de acceso, control físico y conservación, guía de servicios de archivo. El producto final será la implementación del modelo de gestión de documentos y administración de archivos.

Institución(es) responsable(s): Dirección General del Archivo Nacional.

Institución(es) de apoyo: un ministerio del Gobierno Central, una institución autónoma que se elija para el plan, la sociedad civil, la iniciativa privada, grupos de trabajo y multilaterales.

Fecha de inicio: enero de 2016    Fecha de cierre: abril de 2017

Objetivo del compromiso

El presente compromiso tuvo por objetivo iniciar el proceso para aplicar el Modelo de Gestión de Documentos y Administración de Archivos (MGD) de la Red de Transparencia y Acceso a la información pública (RTA) como modelo único en las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Archivos, de manera que se cumpliera con la legislación vigente, incluidos los decretos de Datos Abiertos y Acceso a la Información.

Forman parte del Sistema Nacional de Archivos^{[Note37: Ley del Sistema Nacional de Archivos N° 7202 de 24 de octubre de 1990.]} los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y se excluyen las entidades autónomas o descentralizadas^{[Note38: Pronunciamiento de la Procuraduría General de la República. Dictamen #169 del 29/08/2017  ]}.

Para validar los retos y la mejor manera de aplicar el modelo, se implementaría un plan piloto en un ministerio y una institución pública autónoma, con la intención de hacerlo extensivo a todo el aparato estatal.

Cumplimiento

Medio término: Limitado

De acuerdo al informe de medio término, el avance de este compromiso después del primer año de implementación era limitado debido a que no se había diseñado el plan piloto ni se habían escogido las instituciones en las que se aplicaría, aunque se había hecho una pre-selección.

A varias de las instituciones preseleccionadas se les había aplicado el cuestionario para conocer sus prácticas actuales en materia de gestión de archivos y para recabar la información necesaria para implementar el modelo de gestión de documentos. El Archivo Nacional se encontraba en la fase de sistematización de la información recibida de parte de las instituciones.

Fin de término: Sustancial

Una vez sistematizada la información recibida a través de los cuestionarios, se escogieron dos instituciones para realizar el plan piloto: la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, y la Dirección General del Archivo Nacional. Así se cumplió con el objetivo de implementar el plan en dos instituciones de naturaleza jurídica distinta: una entidad autónoma y una adscrita a un ministerio.

Como resultado de la realización del diagnóstico, primera fase del piloto, se encontraron grandes retos para aplicar el modelo de la RTA^{[Note39: El modelo de la RTA está basado en el conjunto de normativas de calidad ISO relacionadas a la gestión de documentos y establece una serie de estándares y procesos en el manejo de estos que facilitan el ejercicio de la transparencia mediante la normalización de la forma en que se recolecta, almacena y publica la información.]}, particularmente en su módulo de “Gobierno Abierto y Transparencia”, que regula temas como el acceso a los documentos públicos, la transparencia activa y datos abiertos, la reutilización de la información y la participación pública y colaboración^{[Note40: Ivannia Valverde, jefa del Departamento Servicios Archivísticos Externos. “Informe de los resultadosen el cumplimiento de la meta “Diseño de plan piloto para la implementación del modelo de gestión de documentos y administración de archivos”, 27 de julio de 2017]}.

Este módulo fue uno de los cuatro que peor calificación recibió tras los diagnósticos. Entre las dificultades halladas destacan:

·  Inexistencia de procesos definidos en las instituciones.

·  Carencia de sistemas tecnológicos o incumplimiento de requerimientos mínimos de las plataformas existentes.

·  Limitaciones de recurso humano y financiero para desarrollar la tecnología necesaria.

·  Falta de interoperabilidad entre plataformas.

Posteriormente, 23 instituciones públicas realizaron la autoevaluación del modelo diagnóstico. Luego de completado se desarrollaron planes de acción para cada institución, con iniciativas que incluían:

·  Creación y adopción de políticas internas de acceso a documentos.

·  Elaboración de una declaración de permisos de acceso.

·  Determinación de roles y permisos de acceso a documentos.

·  Difusión de las políticas vigentes relacionadas al acceso a los documentos.

·  Levantamiento, en digital, de la normativa actual que justificaría por qué determinados documentos no serían de acceso público.

·  Adaptación de la página web para cumplir con los nuevos requerimientos del Gobierno central en materia de gobierno abierto.

·  Publicación de información en temas de presupuestos, salarios y estados financieros.

Para septiembre de 2017 no se había empezado la implementación de los planes de mejora en las diferentes instituciones donde se hizo el diagnóstico. Para implementarlos debe seguirse el proceso definido por la administración pública para la implementación de nuevas acciones. Este proceso establece que los planes de mejora deben incluirse en los planes estratégicos, derivados de los planes operativos institucionales.

Estos planes operativos se definen anualmente, lo que dificulta alcanzar los plazos establecidos en el plan de acción para cumplir con las acciones propuestas. Set Durán^{[Note41: Entrevista, 21 de septiembre de 2017, Archivo Nacional de Costa Rica.]}, coordinador de los procesos de gestión de documentos del Archivo Central, en el Archivo Nacional consideró: “Mientras no se cumpla con este proceso (de incluir las acciones en el plan operativo), difícilmente se implementarán los cambios”.

También, como parte de las acciones implementadas, se impartieron capacitaciones a cerca 150 personas que laboran en archivos centrales de las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Archivos. Estas se llevaron a cabo durante el XXVIII Congreso Archivístico Nacional y se centraron en el modelo de gestión de documentos y administración de archivos^{[Note42: Ivannia Valverde, jefa del Departamento Servicios Archivísticos Externos. Entrevista realizada por medios digitales, 26 de septiembre de 2017.]}.

Al no implementarse los planes de mejora, el compromiso no tuvo una cara pública. Se cumplió con el primero de los hitos, que contemplaba la definición del plan piloto, y parcialmente con el segundo y el tercero, según los cuales se aplicaría el piloto en un ministerio y una institución autónoma respectivamente. No se había completado la ejecución del piloto al encontrarse en la fase de definición de los planes de mejora. El cuarto de los hitos, brindar un informe con los resultados y la estrategia de difusión, no se había iniciado. Por estos motivos se consideró incompleto, aunque sustancial, el avance logrado en este compromiso.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: No cambió

Participación ciudadana: No cambió

Rendición de cuentas pública: No cambió

La primera razón por la que este compromiso no ayudó a cambiar la situación de apertura del Gobierno radica en que no es relevante para los principios de gobierno abierto. Al centrarse en la aplicación de un diagnóstico y en el diseño de un plan piloto para mejorar la administración de archivos y gestión de documentos, los cambios propuestos se darían en la operación interna de las instituciones, por lo que no tienen aún una cara pública. Los usuarios de las instituciones notarían mejoras hasta que se implementen las recomendaciones relacionadas al módulo de gobierno abierto del modelo de la RTA.

Este compromiso se centra en generar las condiciones necesarias para mejorar la apertura, por lo que su implementación concierne a una etapa previa a la que se espera que tengan los compromisos de un plan de acción, que deberían tener un impacto más inmediato y tangible para los ciudadanos.

El avance logrado fue la realización de los diagnósticos, pues todavía no se habían implementado los planes de acción y el plan piloto no había generado iniciativas que los ciudadanos pudieran percibir. No se publicó más información ni se modificaron las páginas web de las instituciones.

Para Ivannia Valverde, jefa del Departamento Servicios Archivísticos Externos de la DGSC, la aplicación del modelo de gestión de documentos y administración de archivos ayudó a generar conciencia en los funcionarios sobre “la importancia y necesidad que tiene el país de contar con una gestión de información que apoye la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la información; por lo que la DGAN está elaborando un plan de mejoras para implementar los aspectos cuya autoevaluación fue baja, de acuerdo con los ocho módulos que componen el modelo de gestión de documentos y administración de archivos”^{[Note43: Ibidem]}.

Este compromiso se incluyó en el plan de acción por iniciativa del Archivo Nacional, a través de la gestión del Viceministerio de Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano, sin que incluyera una contraparte activa por parte de la sociedad civil durante su implementación. Costa Rica Integra y Abriendo Datos^{[Note44: Sendas entrevistas realizadas con las organizaciones el 12 y 21 de septiembre, respectivamente.]}, organizaciones de la sociedad civil que integran dicha Comisión indicaron que esto causó que el trabajo se desarrollara de forma aislada y casi exclusivamente por parte del Archivo Nacional, sin que la Comisión Nacional de Gobierno Abierto (CNGA), hiciera un seguimiento periódico.

Abriendo Datos apoyó la inclusión del compromiso con la expectativa de que la implementación del modelo de la RTA ayudara a generar las condiciones para la publicación de datos abiertos y el cumplimiento del decreto sobre esta materia, sin embargo, desde su perspectiva, este no fue el caso. Para estas organizaciones, habrá que esperar a que el modelo y los planes de mejora se implementan y dar algún tiempo para saber si la iniciativa ayudará o no a generar mayor apertura gubernamental.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

El compromiso no formó parte de los planes de la CNGA para el tercer plan de acción de Costa Rica, que dio prioridad a la inclusión de nuevas iniciativas. Adicionalmente, a pesar de que no se había completado, al no incluir acciones que beneficiaran directamente a los usuarios de las instituciones, se consideró “sin relevancia” para los valores de gobierno abierto.