Policy Reforms Against Corruption (CR0034)

Si bien existe normativa vigente en materia de lucha contra la corrupción, el marco legal debe revisarse y fortalecerse.
Objetivo principal: Alcanzar un efecto disuasorio de mayor impacto, a partir del impulso de reformas legales necesarias para prevenir, detectar y sancionar la corrupción.
Breve descripción: El control de la corrupción no sólo busca reducir la corrupción existente, sino evitar la corrupción potencial. La finalidad de este tipo de control es alcanzar un efecto disuasorio, a través de un proceso de revisión de la normativa actual referente a la lucha contra la corrupción, que permita su actualización y un enfoque de ejecución adecuado a los requerimientos actuales.

Compromiso 11. Reformas normativas contra la corrupción

Texto del compromiso:

Objetivo principal: alcanzar un efecto disuasorio de mayor impacto, a partir del impulso de reformas legales necesarias para prevenir, detectar y sancionar la corrupción.

Breve descripción del compromiso: el control de la corrupción no solo busca reducir la corrupción existente, sino evitar la corrupción potencial. La finalidad de este tipo de control es alcanzar un efecto disuasorio a través de un proceso de revisión de la normativa actual referente a la lucha contra la corrupción, que permita su actualización y un enfoque de ejecución adecuado a los requerimientos actuales.

Hitos:

1. Identificar la normativa vigente concerniente al tema de lucha contra la corrupción, y que debe ser objeto de reforma.
2. Elaborar las propuestas de reforma.
3. Elaborar talleres de difusión y cocreación de propuestas para generar acuerdos entre actores y sectores que permitan el impulso de iniciativas para erradicar la corrupción.
4. Fortalecer la institucionalidad frente a la penetración de la corrupción con mecanismos de verificación de confianza para fomentar la probidad de los funcionarios públicos.
5. Sistematizar las propuestas y acuerdos derivados de la construcción.
6. Fortalecer la gestión de la oficina coordinadora de la cultura de transparencia y la lucha contra la corrupción.

Nota editorial: Para efectos de simplificación el investigador del MRI unió los hitos 1 y 2, y el 3 y 4, en la tabla que se presenta a continuación.

Institución responsable: Ministerio de la Presidencia.

Institución (es) de apoyo: Viceministerio en Asuntos Legislativos, Instituto Costarricense sobre Drogas, Ministerio de Justicia, organizaciones interesadas.

Fecha de inicio: enero de 2016.                   Fecha final: abril de 2017.

Contexto y objetivos

Este compromiso propuesto por el Gobierno y asignado a la subcomisión de Lucha contra la Corrupción pretende fortalecer los controles legales sobre la corrupción y ayudar a prevenirla entre la población mediante un efecto disuasorio que ayude a prevenir la “corrupción potencial”, según afirma el plan de acción.

El compromiso parte también de la hipótesis de que el actual marco legal costarricense tiene oportunidades de mejora en la prevención, detección y sanción de la corrupción en todos los niveles, de acuerdo con la viceministra Zúñiga.  ^{Entrevista, Ana Gabriel Zúñiga, Viceministra, Ministerio de la Presidencia en Asuntos Ciudadanos y Diálogo Político,20 de julio de 2016, Casa Presidencial.}

  Este marco está definido principalmente por la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública,  ^{Ley N.° 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, octubre de 2004.}

  vigente desde 2004.

Así, la estrategia actual en la materia se centra en la prevención. Enfatizando el carácter preventivo antes que punitivo, la Viceministra de la Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano, Ana Gabriel Zúñiga Aponte, señaló que si nos pusiéramos a analizar la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, hallaríamos que el porcentaje de gente que ha sido procesada bajo esta ley es bajo y, en realidad, deberíamos pensar en cómo podemos actuar preventivamente para erradicar estas acciones.  ^{Gerardo Ruiz, “Gobierno de Luis Guillermo Solís pedirá a ciudadanía definir qué es corrupción”. La Nación, 6 de septiembre de 2016.}

El Índice de Percepción de la Corrupción de la organización Transparencia Internacional coloca a Costa Rica en el puesto 40 de 168 países, y en el tercero en el ámbito latinoamericano. Le otorga 55 puntos, un tercio menos que al líder de la región, Uruguay (puesto 21), que aparece con 74 puntos.  ^{Durante los dos años de la actual administración del presidente Luis Guillermo Solís no han salido a la luz pública escándalos de corrupción dentro del Poder Ejecutivo. Los últimos se registraron durante el gobierno pasado, con motivo de la construcción de la carretera 1856, conocida como “La trocha”, a la que se hizo referencia anteriormente.}

Este es uno de los compromisos de mayor interés para la organización de la sociedad civil Costa Rica Íntegra, que ha trabajado junto con el Gobierno en el análisis de la legislación vigente en materia de transparencia y ha sugerido una serie de cambios y reformas en este campo. Según esta organización, la actual administración ha emitido en dos años 41 decretos ejecutivos relacionados con temas de transparencia y anticorrupción; sin embargo, todavía hay retos importantes en la mejora del acceso a la información y en la ejecución de una estrategia nacional contra la corrupción.  ^{Costa Rica Íntegra, “Valoración de medio periodo del Gobierno de la República de Costa Rica sobre el cumplimiento de sus compromisos en materia de transparencia y combate contra la corrupción”, septiembre de 2016.}

Los objetivos que busca este compromiso son relevantes para el gobierno abierto, al buscar desincentivar y detectar la corrupción mediante reformas normativas que generen transparencia y un mayor acceso a información de parte de los funcionarios públicos. Si bien dos de sus hitos pueden ser un gran paso en la mejora de prácticas gubernamentales en la lucha contra la corrupción, de manera general el compromiso no es claro en cómo va a alcanzar sus objetivos, al estar pendientes de definición los cambios normativos que se van a realizar. Por esta razón, el impacto potencial del compromiso es menor, y su nivel de especificidad, medio.

Cumplimiento

Como parte de la implementación del compromiso se divulgó a inicios de septiembre del año un cuestionario a través de la página oficial de gobierno abierto y de las redes sociales del Viceministerio de Diálogo Político y Asuntos Ciudadanos,  ^{http://gobiernoabierto.go.cr/consulta/}  en el que se consultaba a los ciudadanos sobre qué perciben como corrupción, qué actividades o comportamientos en las instituciones con las que interactúan consideran que afectan sus derechos y son prácticas corruptas, y si estiman que estas se dan más en el sector público o en el privado.

Su objetivo era, según explicó la viceministra Zúñiga, que todas las personas que tuvieran interés pudieran establecer dónde identifican que hay corrupción en las instituciones del Estado y cómo, además, podríamos trabajar para evitarlo o para erradicarlo por completo. Además, esa información sería insumo de discusión con diferentes actores y expertos para luego tener una propuesta de normas y reformas que se pudieran implementar y que fueran realmente efectivas, que no necesariamente sanciones, sino incluso de carácter persuasivo para evitar que hubiera corrupción.

El cuestionario se mantuvo abierto 18 días. Las consultas se extenderían a los Consejos Territoriales del Instituto de Desarrollo Rural y a las Asociaciones de Desarrollo de la Dirección Nacional de Desarrollo Comunal. Para el 12 de septiembre se contaba con la respuesta de 615 personas. A partir de estos insumos, un panel de expertos trabajaría en una propuesta de normas y de reformas a la ley que ayudaran a persuadir a funcionarios públicos de incurrir en actos corruptos.

Este panel también tomaría como insumo un análisis de la normativa nacional e internacional vigente, realizado por estudiantes de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. Este equipo de estudiantes de la UCR también realizó un taller con funcionarios de la Municipalidad de Escazú el miércoles 22 de junio de 2016, en donde participaron diez funcionarios de la institución en cargos bajos, medios y altos. A partir de ambas actividades, el equipo presentó a Presidencia un documento que incluye recomendaciones como la realización de talleres con funcionarios para que conozcan mejor la normativa nacional en la materia y para que se los sensibilice sobre los principios generales que deben observar, según lo dispuesto por la Contraloría General de la República.  ^{Directriz No D-2-2004-CO, Contraloría General de la República, noviembre de 2004.}

El Viceministerio acataría esta propuesta, ya planteada como uno de los hitos del compromiso desde la publicación del plan de acción, a través de los talleres programados como parte del compromiso de “Proceso de formación y capacitación en atención ciudadana para funcionarios públicos”, ya que aprovecharía estas actividades para abordar el tema de corrupción y el marco legal para desincentivarla y sancionarla. Las propuestas de reformas legales se discutirían en el seno de la CNGA, para que a partir de ahí y de las propuestas del panel de expertos se diseñaran las reformas normativas con las que se cumpliría este compromiso.

El fortalecimiento de la oficina coordinadora, como última actividad del compromiso, se descartó durante el proceso de implementación del plan de acción, ya que, por falta de recursos, se sacó del Plan Nacional de Desarrollo la creación de la Oficina Coordinadora de la Cultura de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, según explicó el Viceministerio de Diálogo Político y Asuntos Ciudadanos.  ^{Entrevista, Francela Valerín, Ministerio de la Presidencia,12 de septiembre de 2016, Casa Presidencial.}  Cabe mencionar que este cambio no se ha reflejado en el plan de acción publicado por la AGA.

Al momento de realizar la presente investigación no se habían iniciado acciones respecto de los últimos tres hitos de este compromiso. Estaba pendiente la realización de la mesa de trabajo con expertos para la identificación de posibles reformas legales, la consulta pública a la ciudadanía de estas reformas y los talleres de capacitación a los funcionarios de las instituciones públicas sobre corrupción y otros temas de gobierno abierto, que empezarían el 28 de septiembre de 2016.

Siguientes pasos

En primer lugar, de acuerdo con la organización Costa Rica Íntegra, el investigador del MRI recomienda propiciar un diálogo nacional inclusivo para generar una estrategia y un sistema nacional anticorrupción, una agenda de reformas normativas con objetivos alcanzables y un enfoque cuyo horizonte temporal vea más allá de los ciclos de gobierno del Poder Ejecutivo.

Seguidamente, el investigador del MRI considera importante acompañar las reformas normativas de procesos de medición de resultados, de manera que se evalúe su eficacia en lograr la solución o atacar el problema planteado. Este fue uno de los compromisos en los que el Viceministerio estableció alianzas con otras instituciones públicas para compartir recursos en el cumplimiento los hitos y objetivos planteados. En este caso, se hizo con la Escuela de Administración Pública de la UCR, en la que también se apoyó para el compromiso de “Inventario y promoción de plataformas tecnológicas para el desarrollo del Gobierno Abierto”.

Vale la pena, también, seguir impulsando este tipo de alianzas, que además de hacer un uso más eficiente de los recursos de los que se dispone para trabajar temas de gobierno abierto, ya de por sí limitados, fomentan y ponen en práctica el concepto de Estado Abierto al involucrar a otros poderes e instituciones en la consecución de objetivos comunes.

Compromiso 11. Reformas normativas contra la corrupción

Texto del Compromiso:

Objetivo principal: alcanzar un efecto disuasorio de mayor impacto, a partir del impulso de reformas legales necesarias para prevenir, detectar y sancionar la corrupción.

Breve descripción del compromiso: el control de la corrupción no solo busca reducir la corrupción existente, sino evitar la corrupción potencial. La finalidad de este tipo de control es alcanzar un efecto disuasorio a través de un proceso de revisión de la normativa actual referente a la lucha contra la corrupción, que permita su actualización y un enfoque de ejecución adecuado a los requerimientos actuales.

Institución(es) responsable(s): Ministerio de la Presidencia.

Institución(es) de apoyo: Viceministerio en Asuntos Legislativos, Instituto Costarricense sobre Drogas, Ministerio de Justicia, organizaciones interesadas.

Fecha de inicio: enero de 2016  Fecha de cierre: abril de 2017

Objetivo del compromiso

A través de este compromiso el Gobierno pretendía hacer una revisión de la normativa nacional e internacional en torno al tema de corrupción y generar las reformas legales que se juzgaran necesarias para evitar, a través de un efecto disuasorio, la incidencia de este tipo de delitos en la administración pública.

La normativa que se reformaría o crearía como parte de la implementación del compromiso buscaría prevenir actos de corrupción, complementando el marco legal definido especialmente por la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública,^{[Note93: Ley N.° 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, octubre de 2004.  ]} del 2004.

Cumplimiento

Medio término: Limitado

El informe de avance de medio término consideró el progreso de este compromiso como limitado, ya que al concluir el primer año de implementación no se habían definido aún las normativas por crear o reformar.

En lo que se avanzó fue en el análisis de la normativa vigente en materia de corrupción, gracias a una investigación que realizaron estudiantes de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica y que ofrecieron al Gobierno como parte de una serie de trabajos de colaboración para el cumplimiento de los compromisos del plan de acción.

Otro estudio incluyó la sistematización de un taller impartido por los estudiantes, sobre esta materia, a diez funcionarios de la Municipalidad de Escazú. Recomendaron continuarlos en otras instituciones como una manera de difundir en el sector público un mayor conocimiento sobre normativa nacional sobre corrupción y para sensibilizar sobre los principios generales que los funcionarios públicos deben observar.

También se empezó a realizar un sondeo en un pequeño sector de la población nacional sobre qué percibían los ciudadanos como corrupción, qué actividades o comportamientos en las instituciones con las que interactúan consideran que afectan sus derechos y son prácticas corruptas, y si estiman que estas se daban más en el sector público o en el privado. La información recibida se usaría como insumo para elaborar la propuesta de normas y reformas a implementar.

Fin de término: Limitado

Para el segundo año de implementación el avance de este compromiso continuó siendo limitado. Las respuestas obtenidas de la encuesta a la ciudadanía sobre percepción de la corrupción, se sistematizaron y expusieron durante un taller celebrado en diciembre de 2016^{[Note94: Evelyn Villareal, Asociación Costa Rica Íntegra. Entrevista, 12 de septiembre de 2017]}. El taller fue organizado con la organización Costa Rica Íntegra y contó con la participación de la Asociación Costarricense de la Judicatura, el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, la facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, representación docente y estudiantil, la Contraloría General de la República, la Procuraduría de la Ética, y empresas del sector privado.

Los insumos recibidos por medio de la consulta se agruparon en tres áreas principales: prevención de la corrupción, detección y sanción. Las sugerencias recibidas en cada una de estas áreas se distribuyeron en tres mesas de trabajo creadas durante el taller mencionado: Una revisó el tema de sanción, otra el de ética y participación y la tercera el de transparencia. Cada una de las mesas priorizó los cambios a realizar.

A la hora de implementar los cambios propuestos, el viceministerio de Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano priorizó las acciones cuya ejecución fuese más viable y no dependieran de acciones de otros Poderes de la República, como el Legislativo. Estas correspondieron a las propuestas hechas por las mesas de transparencia y de ética. Francela Valerín, asesora del viceministerio indicó: “Se quiso reformar el decreto de la Comisión Nacional de Valores y Principios Religiosos y generar en línea un curso de ética, pero se encontró que ya existe uno elaborado por Registro Nacional con la Universidad Estatal a Distancia, producto del Sistema Nacional de Ética y Valores”^{[Note95: Francela Valerín, asesora del viceministerio de Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano.]}.

Finalmente, no fue posible modificar el decreto debido a que no se llegó a un acuerdo con la dirección ejecutiva de la actual Comisión Nacional de Valores y Principios Religiosos.

El Gobierno también consideró como parte del cumplimiento de este compromiso las siguientes acciones y reformas normativas a la legislación costarricense:

·  Firma de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales..........

·  Presentación del proyecto de Ley de Extinción de Dominio, expediente 19751.

·  Ley para Mejorar la Lucha Contra el Fraude Fiscal, Ley 19245....................................   

·  Reforma contra el financiamiento al terrorismo,  Ley 19909....................................

·  Reforma a la Ley sobre Estupefacientes, Drogas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo (contra el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo a sectores no financieros, conocidos como APNFDs), Ley 19951.

·  Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales.

Sin embargo toda esta normativa no obedece exclusivamente a la creación del compromiso de gobierno abierto, sino a responsabilidades adquiridas con organizaciones internacionales en procesos paralelos, como el de adhesión al grupo de países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

La definición de su necesidad no surgió del ejercicio de diagnóstico e identificación de necesidades que el compromiso establece en sus hitos, sino de procesos paralelos también dirigidos a fortalecer la normativa de lucha contra la corrupción.

Adicionalmente se incluyó el tema de lucha contra la corrupción en los talleres para funcionarios públicos, impartidos por el viceministerio como parte del cumplimiento del compromiso #15 del presente informe.

Quedó pendiente de cumplir el cuarto hito, cuyo objetivo era “Fortalecer la institucionalidad frente a la penetración de la corrupción con mecanismos de verificación de confianza para fomentar la probidad de los funcionarios públicos”.

El fortalecimiento de la oficina coordinadora, última actividad del compromiso, fue descartada durante el proceso de implementación del plan de acción ya que, por falta de recursos, la creación de esta oficina se sacó del Plan Nacional de Desarrollo.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: No cambió

Participación ciudadana: No cambió

El investigador del MRI considera que no hay cambios en las prácticas gubernamentales resultado de la implementación de este compromiso debido a que las reformas legales señaladas por el Gobierno como cumplimiento de este compromiso no se deben necesariamente a la implementación del plan de acción, sino a otros procesos vinculados a organismos internacionales, y que igualmente se hubiesen implementado de no haberse creado este compromiso.

Evelyn Villareal, de Costa Rica Íntegra opinó: “Se hizo el taller de consulta para que expertos dijeran en qué áreas había que aplicar reformas, pero los cambios propuestos no se han logrado implementar, en particular la reforma a la Comisión Nacional de Valores. Las reformas que aprobó el Gobierno debía tramitarlas de todas formas, por lo que  el hecho de haber incluido el compromiso en el plan de acción realmente no aportó”^{[Note96: Evelyn Villareal, Costa Rica Íntegra. Entrevista, 12 de septiembre de 2017.]}.

De acuerdo con el viceministerio de Presidencia, esto se debió a “circunstancias coyunturales” que no permitieron llegar a acuerdos con la Comisión^{[Note97: Jorge Umaña, asesor de Casa Presidencia. Comentario aportado durante el período de consulta pública del presente Informe de Fin de Término.]}.

 Ignacio Alfaro, de la organización Abriendo Datos, indicó que el taller no tuvo devolución, “no supimos qué paso. Se hicieron propuestas interesantes pero no se les dio seguimiento. Se propuso que las declaraciones juradas de los funcionarios públicos debían ser públicas, por ejemplo, pero no se tomaron acciones”^{[Note98: Ignacio Alfaro, Abriendo Datos. Entrevista, 19 de septiembre de 2017.]}.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Este compromiso no se incorporó de ninguna forma en el III Plan de Acción de Gobierno Abierto de Costa Rica.