Protocol for Dialogue with Sectors and Populations (CR0039)

Ausencia de una herramienta de diálogo que le permita al Gobierno la construcción participativa con actores, poblaciones y sectores de las prioridades territoriales y sectoriales.
Objetivo principal: Elaborar un protocolo base para establecer lineamientos mínimos que permitan desarrollar el diálogo social entre el Poder Ejecutivo, sectores y poblaciones, a partir de una dinámica colaborativa de construcción de acuerdos, negociación, información, consultas y evaluación para la política pública, incrementando su capacidad de transformación social.
Breve descripción: Se trabajará en el desarrollo de un mecanismo y metodologías de diálogo que permitan la construcción de acuerdos, de manera colaborativa y participativa, entre el Gobierno y los actores sociales implicados en los temas estratégicos dentro de la agenda del Gobierno, así como para consolidar el mecanismo del diálogo en la solución de conflictos.

Compromiso 16. Protocolo para el diálogo con sectores y poblaciones     

Texto del compromiso:

Objetivo principal: elaborar un protocolo base para establecer lineamientos mínimos que permitan desarrollar el diálogo social entre el Poder Ejecutivo, sectores y poblaciones, a partir de una dinámica colaborativa de construcción de acuerdos, negociación, información, consultas y evaluación para la política pública, incrementando su capacidad de transformación social.

Breve descripción del compromiso: se trabajará en el desarrollo de un mecanismo y metodologías de diálogo que permitan la construcción de acuerdos, de manera colaborativa y participativa, entre el Gobierno y los actores sociales implicados en los temas estratégicos dentro de la agenda del Gobierno, así como para consolidar el mecanismo del diálogo en la solución de conflictos.

Hitos:

1. Diagnóstico conceptual del diálogo social, análisis de las experiencias de diálogos sociales (nacionales e internacionales) y el estudio legal para el diálogo social.
2. Elaborar una propuesta con el mecanismo de diálogo social, el documento de la operación del sistema y la propuesta del centro de análisis de conflictos y diálogo social.
3. Implementar una guía metodológica para el diálogo social, el plan de capacitación y el desarrollo de experiencias piloto.

Institución responsable: Ministerio de la Presidencia, Viceministerio de Paz.

Institución (es) de apoyo: Dirección Nacional de Resolución Alternativa de Conflictos, MIDEPLAN, IFAN, INFOCOOP, sectores y poblaciones, organizaciones interesadas, PNUD.

Fecha de inicio: diciembre de 2015.            Fecha final: marzo de 2017.

Contexto y objetivos

El Ministerio de la Presidencia y el Viceministerio de Paz asumieron este compromiso, que pretende elaborar un protocolo de diálogo que facilite y agilice la comunicación entre el Poder Ejecutivo y los sectores y actores sociales clave dentro de la agenda del Gobierno. Su objetivo es fijar los lineamientos mínimos para llegar a acuerdos, realizar consultas o conducir negociaciones y evaluaciones de políticas públicas de una manera participativa y colaborativa.

Se trataría de una metodología para el diálogo Gobierno-sociedad civil a partir de aportes, conocimiento y experiencias. Esto hace que el compromiso sea claramente relevante para el valor de participación ciudadana, con un nivel de impacto moderado, pues aunque aspira a convertirse en un espacio oficial de diálogo permanente entre Gobierno y sectores sociales para el alcance de acuerdos, de momento este se activaría solo como un plan piloto en casos escogidos para probarlo.

Se quiere que el protocolo ponga en contacto a jerarcas políticos y sectores de la población con cierto nivel de representatividad y legitimidad, como los Consejos Regionales de Desarrollo o los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional, como explica Raymi Padilla,  ^Ibidem.  asesor del Ministerio de la Presidencia y coordinador de la iniciativa. Se propuso porque se consideró que existía un vacío al respecto en la política costarricense que dificulta lograr acuerdos a nivel nacional.  ^{Entrevista, Raymi Padilla, asesor, Ministerio de la Presidencia, 12 de septiembre de 2016.} .

El compromiso es objetivamente verificable en sus etapas iniciales, relacionadas con la etapa de diagnóstico conceptual, análisis de experiencias nacionales e internacionales y elaboración de la propuesta de mecanismo, pero no hace referencia al ente rector que se encargaría de administrarlo, los canales de comunicación que usaría ni a los resultados cuantificables esperados de su aplicación, como el tiempo que tomaría lograr un acuerdo, el fortalecimiento del proceso para involucrar a más actores en la toma de decisiones o su impulso a la estabilidad social al facilitar acuerdos y evitar conflictos sociales.

Cumplimiento

El compromiso se encuentra atrasado, pues de acuerdo al plan de acción la propuesta de protocolo y mecanismo de diálogo debía completarse en septiembre 2016, para ser implementada de octubre 2016 a marzo 2017.

Para desarrollar el mecanismo de diálogo, Naciones Unidas y la FESS contrataron a dos consultores en apoyo al gobierno, quienes definieron indicadores de interés específicos en coordinación con Casa Presidencial. Estos se encargarían también de llevar a cabo la recolección y el análisis de la información sobre procesos de diálogo en la administración Solís Rivera, destacar yerros o aciertos en su en abordaje, así como de definir el cronograma de actividades. Para septiembre de 2016, esta sistematización de experiencias de diálogo nacionales, más algunas internacionales, se encontraba en proceso.

El cronograma de trabajo facilitado por Presidencia indicaba que la propuesta de atención de casos para aplicar el protocolo, así como su marco legal y guía didáctica estarían listos el 2 de diciembre de 2016, aunque el Plan de Acción indicaba que esta propuesta estaría lista para septiembre de ese año.

La metodología de construcción del mecanismo está planteada en dos fases:

1. Construcción del marco conceptual;
2. Capacitación para el mecanismo de diálogo.

De acuerdo con el plan de trabajo, la metodología solamente contempla la primera fase, que incluye la definición del marco conceptual, un análisis comparado, el desarrollo del marco legal, la sistematización de experiencias, la identificación de oportunidades para desarrollar el plan piloto, una propuesta de mecanismo y protocolo de atención de casos y una guía didáctica para su ejecución. Lo que no define este plan es cómo se llevará a cabo la capacitación a funcionarios sobre el uso del mecanismo ni cómo se aplicará este a los casos escogidos para el piloto.

Debido a estos pendientes en el desarrollo de la metodología, la realización de las experiencias piloto estaba también en trámite de definición para el mes en que se analizó este compromiso.

No se encontró evidencia de insumos para construir este protocolo más allá de la investigación y el documento metodológico mencionados. A pesar de que este sistematizaría experiencias locales y mecanismos usados en otros países, no se encontró la recolección de insumos de organizaciones de la sociedad civil como parte de la metodología de elaboración.

Siguientes pasos

Para dar cumplimiento a las actividades que conforman el compromiso, el investigador del MRI estima necesario que:

• Se identifiquen los procesos de diálogo en los que se aplicará el mecanismo, y que deberían de estar alineados con temas de gobierno abierto, con el fin de implementar el protocolo de diálogo.
• Identificar a los actores clave de la sociedad y consultarles acerca de consejos y experiencias que podrían aportar información y prácticas valiosas para incorporar al mecanismo, debido a su larga trayectoria de negociación con el Gobierno. Entre estos sectores podría incluirse el privado e incluso el sindical.
• Una vez implementado, se debe medir su efectividad en la consecución de las metas propuestas, en términos cuantitativos, de manera que se pueda evaluar con datos la conveniencia de seguir aplicándolo o su necesidad de mejora.
• Para lograr lo anterior es necesario medir indicadores de éxito en la aplicación del protocolo de diálogo con los sectores, que no solo midan su eficacia, sino también el impacto logrado en la contraparte del diálogo.

Compromiso 16. Protocolo para el diálogo con sectores y poblaciones..........................

Texto del Compromiso:

Objetivo principal: elaborar un protocolo base para establecer lineamientos mínimos que permitan desarrollar el diálogo social entre el Poder Ejecutivo, sectores y poblaciones, a partir de una dinámica colaborativa de construcción de acuerdos, negociación, información, consultas y evaluación para la política pública, incrementando su capacidad de transformación social.

Breve descripción del compromiso: se trabajará en el desarrollo de un mecanismo y metodologías de diálogo que permitan la construcción de acuerdos, de manera colaborativa y participativa, entre el Gobierno y los actores sociales implicados en los temas estratégicos dentro de la agenda del Gobierno, así como para consolidar el mecanismo del diálogo en la solución de conflictos.

Institución(es) responsable(s): Ministerio de la Presidencia, Viceministerio de Paz.

Institución(es) de apoyo: Dirección Nacional de Resolución Alternativa de Conflictos, MIDEPLAN, IFAN, INFOCOOP, sectores y poblaciones, organizaciones interesadas, PNUD.

Fecha de inicio: diciembre de 2015  Fecha de cierre: marzo de 2017

Objetivo del compromiso

A través de este compromiso el Gobierno se puso la meta de elaborar un protocolo base que definiera los lineamientos mínimos para desarrollar un diálogo social entre el Poder Ejecutivo y los diferentes sectores de la población, aplicable a cualquiera de ellos. Este protocolo procuraría facilitar las condiciones y estandarización de procesos para la construcción de acuerdos, la negociación, realización de consultas y comunicación entre las partes, así como su sistematización para una posterior evaluación.

Cumplimiento

Medio término: Sustancial

Se calificó como sustancial el avance de este compromiso al momento de redactar el informe de medio término debido al trabajo desarrollado en la construcción del protocolo, que incluía el primero de los hitos, la elaboración del diagnóstico, y una parte importante del segundo, la elaboración de una propuesta.

El cronograma de trabajo facilitado por Presidencia indicaba que la propuesta de casos para aplicar el protocolo, así como su marco legal y guía didáctica, estarían listos el 2 de diciembre de 2016, aunque el plan de acción indicaba que la propuesta estaría en septiembre de ese año.

Las fases de construcción del mecanismo de dialogo incluían la definición del marco conceptual, el desarrollo del marco legal, la sistematización y comparación de experiencias, la identificación de oportunidades para desarrollar el plan piloto, una propuesta de mecanismo y protocolo de atención de casos y una guía didáctica para su ejecución. Lo que no se había defino aún era cómo se realizaría la capacitación a funcionarios sobre el uso del mecanismo.

Aunque la aspiración era que el protocolo llegara a convertirse en la forma oficial de diálogo permanente entre Gobierno y sectores sociales para el alcance de acuerdos, de momento este se activaría como un plan piloto en casos escogidos para probarlo.

Fin de término: Sustancial

En diciembre de 2016 se concluyó tanto la “Guía para el aprovechamiento del protocolo de generación de espacios de trabajo colaborativo interinstitucional y ciudadano”^{[Note129: Ibidem]} como el “Marco legal y protocolo para la generación de espacios de trabajo colaborativo interinstitucional y ciudadano”^{[Note130: Nicole Jirón y Franklin Paniagua, “Marco Legal y Protocolo para la generación de espacios de trabajo colaborativo interinstitucional y ciudadano”, 13 de diciembre de 2016.]}.

, Raymi Padilla,^{[Note131: Entrevista, Raymi Padilla, asesor del Viceministerio de Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano, 12 de septiembre de 2016.]} asesor del Ministerio de la Presidencia y coordinador de la iniciativa explicó que para septiembre de 2017, también se había redactado el documento de constitución del protocolo, que sería una directriz que el departamento jurídico de Casa Presidencial analizaba al momento de redactar el presente informe.

De acuerdo a lo anterior, ni la guía ni el marco legal constituyen el protocolo mismo. Ambos hacen referencia al documento de “constitución del protocolo”, que Presidencia no había publicado aún en septiembre de 2017.

Al estar pendiente la publicación del documento de consitución del protocolo y la implementación del plan piloto sobre su aplicación, no es posible calificar el compromiso como completo.

El “protocolo consiste en una serie de procedimientos y mecanismos para crear, administrar y conducir espacios de trabajo colaborativo interinstitucional y ciudadano, bajo una perspectiva de diálogo democrático”^{[Note132: Nicole Jirón y Franklin Paniagua, “Guía para el aprovechamiento del Protocolo de generación de espacios de trabajo colaborativo interinstitucional y ciudadano”. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Viceministerio de la Presidenciaen Asuntos Políticos y Dialogo Ciudadano, Viceministerio de Paz, 13 de diciembre de 2016]}, mientras que la guía consiste en una orientación para utilizar el protocolo, tanto para jerarcas y funcionarios como para ciudadanos.

Una vez que la directriz recibiese el visto bueno desde el punto de vista jurídico, se revisaría nuevamente para asegurar la inclusión de las observaciones de los diferentes sectores que participaron en el desarrollo de este protocolo de diálogo. Una vez completados estos pasos se publicaría e iniciaría su proceso de difusión.

La norma describirá tanto la relevancia, como la justificación y el marco jurídico del protocolo, y la guía del protocolo explica los detalles para su ejecución

Esta metodología contó con aportes de representantes de instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil (OSC) que participaron en 3 talleres^{[Note133: Los talleres se realizaron el 12 y 13 de julio, con los miembros de instituciones públicas, y el 20 del mismo mes con las organizaciones de la sociedad civil.]} durante julio de 2017, para recibir hacer observaciones sobre el documento.

Según explicó Raymi Padilla ,en la mayoría de los casos los contralores de servicios de las instituciones participaron en los talleres impartidos a instituciones para discutir sobre el contenido del protocolo. Algunos de ellos les expresaron el valor que tendría esta herramienta para su trabajo, al guiarles en un proceso que deben ejecutar regularmente pero para el que no siempre están capacitados.

Las OSC participantes se seleccionaron a partir de aquellas organizaciones que ya habían participado de procesos de diálogo con el Gobierno. Se incluyeron OSC de sectores como personas con discapacidad, grupos sindicales, acueductos, ambientales, personas refugiadas, miembros grupos LGTBI, entre otros.

Marisol Matamoros, asesora del viceministerio de Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano^{[Note134: Entrevista, Marisol Matamoros, asesora, Casa Presidencial, 14 de septiembre de 2017.]} indicó que además, poco antes de la realización de estos talleres, el protocolo se sometió a un período de consulta general a través de la página gobiernoabierto.go.cr, divulgada por medio de un correo electrónico enviado a alrededor de un 70% de las instituciones públicas. Este invitaba a compartir sus observaciones sobre el documento.

El protocolo no será aplicable para cualquier tipo de proceso de diálogo, sino particularmente para aquellos que reunan características como una significativa relevancia política, un número importante de grupos involucrados o posibles sectores impactados y los actores estén claramente identificados. Su uso quedará a criterio de cada una de las instituciones.

El viceministerio esperaba escoger, en septiembre de 2017, una entidad pública para realizar un plan piloto de aplicación del protocolo y darle seguimiento a su implementación.

También planeaba acompañar su lanzamiento con capacitaciones sobre su aplicación que ayudarán a sensibilizar sobre sus beneficios y retos, y facilitarán identificar los casos en los que su uso es pertinente. El cronograma de estas capacitaciones continuaba pendiente de definición, así como la identificación, por parte de las instituciones, de los procesos y departamentos que reunirían las condiciones para aplicar la metodología.

La directriz define a la Dirección Nacional para la Resolución Alternativa de Conflictos (DINARAC), del Minsiterio de Justicia y Paz, como ente asesor para acompañar a las instituciones y apoyarlas en la aplicación del protocolo. También le asigna la tarea de conseguir facilitadores u ofrecer los suyos propios cuando les sean solicitados.

La guía del protocolo, por su parte, ofrece una serie de consejos en dos áreas principales:

·  ¿Cómo diseñar espacios de trabajo colaborativo en el marco del protocolo?

·  ¿Cómo participar de estos espacios de trabajo colaborativo en el marco del protocolo?

En la primera área sugiere siete pasos para propiciar diálogos “para la gobernabilidad democrática, aprovechando la institucionalidad existente para generar espacios de trabajo conjunto desde lecturas sistémicas de las problemáticas entre diferentes actores”.Para la segunda ofrece principios básicos que toda persona debe procurar seguir para facilitar el diálogo entre partes con criterios y posiciones diferentes.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Participación ciudadana: No cambió

En Costa Rica no existe una orientación general para las instituciones sobre cómo guiar procesos de diálogo con sectores, lo que en ocasiones les inhibe de involucar a organizaciones externas en su toma de decisiones. El protocolo propuesto busca estandarizar los mecanismos de dialogo y definir una serie de reglas mínimas que un proceso de dialogo debe cumplir para lograr sus objetivos. También pretende desarrollar un registro de los procesos de diálogo realizados en el que se incluyan las experiencias y aprendizajes de cada uno de ellos.

Pero el hecho de que no se haya publicado imposibilita su difusión, práctica y el desarrollo del plan piloto propuesto por el compromiso, que permitiría evaluar su eficacia en la consecución de acuerdos y facilitación de diálogo.

Resulta indispensable aplicar el protocolo de diálogo propuesto a un caso real para verificar cambios en la práctica gubernamental, sea mediante la mejora de las vías existentes para la participación ciudadana o la creación de nuevas. También es importante la definición de procesos y metodologías que sirvan para lograr una participación más efectiva que lleve a la generación de insumos de información que alimenten un diálogo mejor instruido y que conduzcan a la toma de mejores decisiones. Es por tales razones que se considera que el presente compromiso no ha llegado a cambiar la apertura gubernamental respecto a la participación ciudadana.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

El Poder Ejecutivo decidió darle seguimiento en el nuevo plan de acción debido a los pasos que quedaban pendientes para completar el compromiso y al deseo de impulsar el aprovechamiento del protocolo. 

El documento lo incluyó como parte del compromiso titulado “Seguimiento a los compromisos de la Estrategia Nacional por un Gobierno Abierto”. En su sección “c” propone lo siguiente:

c) Protocolo para el diálogo con sectores y poblaciones:

·  Plan de capacitación y el desarrollo de experiencias piloto.

·  Concretar la segunda fase sobre el estado de situación de los procesos de dialogo del país.