Implementation of Standards Integrated Open to Public Procurement Contracts (Sicop) (CR0052)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
El país está impulsando un proceso de unificación de las plataformas digitales de compras públicas, proceso que ha sido largo y complejo y hasta ahora poco fructífero. Coexisten más de quince diferentes sistemas de compras en la administración pública, con distintos niveles de transparencia y trazabilidad, aunque ninguno cumple con los estándares internacionales en la materia de contrataciones abiertas. Lo que representa todo un desafío para la evaluación y monitoreo de los procesos de contratación administrativa, así como el contar con datos de calidad y oportunos para la prestación de servicios públicos y garantizar los derechos de la ciudadanía. Actualmente, el SICOP no tiene datos abiertos, sus informes son parciales, entregados a posteriori y en formatos cerrados. El sistema determina qué información suministrar en sus reportes, así mismo solo los proveedores inscritos en una compra, pueden monitorear el proceso. Así mismo el sistema no tiene trazabilidad a lo largo del tiempo, no permite interacción, tampoco permite visualizar información ni tampoco se establecen canales de interacción y comunicación con la ciudadanía.

¿Cuál es el compromiso?
Poner a disposición de la ciudadanía los datos generados por el SICOP en formato abierto, neutral e interoperable, siguiendo los estándares de contratación abierta de Open Contracting Partnership

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
La implementación de estándares de contrataciones abiertas permite la homologación de información en materia de contrataciones y compras públicas, permitiendo un mejor entendimiento de dicha información desde todos los sectores sociales, para la generación de valor, la fiscalización de procesos y uso de recursos, así como una rendición de cuentas más oportuna. Todo lo anterior, potenciaría una mayor participación de instituciones en el SICOP y/o la implementación de éstos estándares en otras plataformas de compras públicas.

¿Por qué es relevante a los valores de OGP?
Transparencia y acceso a la información. Publicación abierta neutral e interoperable de datos en materia de compras públicas, asegurando la facilitación de datos oportunos y de calidad a la ciudadanía
Participación ciudadana. Creación y mejoramiento de oportunidades y capacidades en los sectores sociales para la generación de valor y la toma de decisiones.
Rendición de cuentas. Mecanismo expedito para acercar a la ciudadanía a las acciones desarrolladas por las instituciones en materia de compras públicas.
Tecnología. Poner a disposición de manera digital los datos de contrataciones y compras públicas, que permitan el aprovechamiento de la información.

Información adicional
Desde el 2001 la plataforma CompraRed intentó la institucionalización de un único sistema. Luego en 2010 se presentó la plataforma Merlink y más recientemente el traslado a RACSA y la modificación de Merlink hacia SICOP. En este último se pretende lograr la unificación dado que ya se aprobó una ley (Ley 9395 de setiembre de 2016) y decreto que lo apoyan, con la incorporación de un artículo de transparencia y rendición de cuentas (artículo 40). Sin embargo, para fortalecer este sistema es necesario que se incluyan los más modernos estándares en cuanto a transparencia y monitoreo de la ciudadanía. Dichos estándares ya están elaborados por el Open Contracting Partnership. - Vinculado con el proceso de adhesión de Costa Rica a la OECD.
Vinculado con los objetivos de desarrollo sostenible, transversalmente.
Vinculado con la Declaración de París de OGP en el que fue establecido como un compromiso prioritario.

6. I mplementación de los estándares de contrataciones abiertas al Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP)

Texto del compromiso:

Poner a disposición de la ciudadanía los datos generados por el SICOP en formato abierto, neutral e interoperable, siguiendo los estándares de contratación abierta de Open Contracting Partnership. [35]

Fecha de inicio: noviembre de 2017             Fecha de término: agosto de 2019

Contexto y objetivos

El Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) se creó en octubre de 2015 cuando inició el desarrollo de esta nueva plataforma que unificó las dos anteriores mayoritariamente utilizadas por el Estado para realizar sus compras públicas: CompraRed y Mer-Link. SICOP sustituyó a 20 sistemas de compras y 10 esquemas legales [36] utilizados por las diferentes instituciones públicas del país. También vino a cerrar una discusión iniciada desde el 2006, cuando el gobierno empezó a trabajar en unificar todos sus sistemas de compras.

En el año 2010 se creó Mer-Link [37], la plataforma que en aquel momento se desarrolló para unificar las compras del Estado y que inició un pulso entre los ministerios, las instituciones autónomas y otros organismos del Estado sobre cuál debería ser el sistema en el que estos procesos se consolidarían, la de reciente creación o CompraRed, la más utilizada hasta ese momento. Varias instituciones importantes por el porcentaje que representaban del total de compras del Estado, como la Caja del Seguro Social y el mismo Ministerio de Hacienda, mostraron resistencia a incorporarse al nuevo sistema [38].

En enero de 2015 la nueva administración Solís Rivera [39] tomó la decisión de no escoger ninguna de las dos plataformas sino lanzar una nueva que se llamó SICOP, basada en la plataforma tecnológica de Mer-Link [40]. Para finales del 2016, todos los ministerios y las entidades adscritas a la administración central debían utilizar esta nueva plataforma. A pesar de ello, el viejo sistema CompraRed aún se usaba tras más de tres años desde que SICOP empezó operaciones y casi dos años después de que dejaría de funcionar [41].

De acuerdo con el plan de acción, SICOP determina qué información suministrar en sus reportes, los cuales entrega “a posteriori y en formatos cerrados”. Solamente los proveedores concursando para una compra pueden monitorear el proceso, “el sistema no tiene trazabilidad a lo largo del tiempo, no permite interacción, tampoco permite visualizar información ni establecen canales de interacción y comunicación con la ciudadanía”.

El compromiso pretende atender algunas de estas deficiencias. Sus objetivos contemplan la homologación de información en materia de contrataciones y compras públicas, así como la publicación de datos bajo formatos abiertos, neutrales e interoperables. Esto se lograría a través de la implementación de estándares de la Open Contracting Partnership [42].

Además, el compromiso busca la creación de oportunidades y capacidades en sectores sociales para la generación de valor y la toma de decisiones a partir de esta información, assí como de un mecanismo expedito para acercar a la ciudadanía a las acciones desarrolladas por las instituciones en materia de compras públicas.

Las actividades establecidas son las siguientes:

• Identificar recursos existentes y necesarios para la implementación del compromiso.
• Implementar la estrategia diseñada por la mesa técnica de Open Contracting Partnership para incorporar los estándares al SICOP.
• Crear e implementar mecanismo de participación ciudadana en el proceso de contratación administrativa.
• Promover la adopción del SICOP y los estándares de contrataciones abiertas en instituciones del Estado.
• Implementar mecanismos de evaluación y rendición de cuentas de los sistemas de contratación administrativa.

Estas actividades son verificables y sus beneficios son claramente relevantes para los valores de acceso a la información. La relevancia para la participación ciudadana o rendición de cuentas, en cambio, no es clara debido a que no se especifica de qué manera se acercaría a la población a esta información o se crearían las capacidades y oportunidades para que la sociedad civil la aproveche. Tampoco se indica cuál sería el “mecanismo expedito” con que se pretende acercar a los ciudadanos a las compras públicas, ni cómo se haría el involucramiento ciudadano o la rendición de cuentas.

Los objetivos definidos son concretos y al pretender alinearse con un protocolo definido internacionalmente, también están claros cuáles serían los entregables del compromiso, pues serán aquellos definidos por la Open Contracting Partnership.

Los estándares definidos internacionalmente, como los de datos abiertos o de la Open Contracting Partnership, son medios para generar mayor transparencia en aspectos concretos o para publicar información sobre materias específicas como la eficiencia en el trámite de procesos, en el uso de recursos o en la forma con la que se toman decisiones desde el sector público, de manera que se evite parcialidad. Es importante tomar esto en cuenta a la hora de definir indicadores de éxito del compromiso. Tal y como está redactado el compromiso, podría interpretarse que con la implementación del estándar podría darse por cumplido, cuando debería medirse el efecto de la implementación, el aprovechamiento de la población de la información generada y el impacto de esta en los procesos licitatorios.

Para finales del 2018 las instituciones participantes en el Sistema Integrado de Compras Públicas representan un 80% de las compras públicas [43]. Para abril del 2018, SICOP había otorgado adjudicaciones por un monto total superior a los US$2.3 mil millones, y realizado más de 51 mil trámites de contratación [44]. Tales números muestran la importancia que tiene la plataforma, el papel que juega en la hacienda pública y el valor de transparentar los procesos e información relacionada a las compras públicas.

No obstante, el sistema aún tiene deficiencias importantes que dificultan transparentar sus procesos y que el compromiso no contempla explícitamente a la hora de planificar su implementación, lo que podría afectar su cumplimiento e impide darle al compromiso un impacto potencial transformador, esperando uno más bien moderado. Éstas incluyen la falta de estandarización de documentos y procesos de contratación, la multiplicidad de reglamentos y manuales, la duplicación del registros en diferentes instituciones, la necesidad de obtener múltiples aprobaciones por parte de personas y comisiones, el uso de formularios y códigos diferentes para productos iguales según la institución, exceso de requisitos, falta de conectividad entre instituciones del Estado y que no sigue estándares internacionales para sistemas de compras públicas [45].

Siguientes pasos

Para el investigador del IRM , éste es un compromiso que podría llegar a tener un impacto potencial transformador si se define con mayor detalle su planificación y ejecución. Conviene incluirlo en próximos planes de acción si no logran completarse las acciones definidas.

Es aconsejable definir con mayor detalle cómo se implementarán los estándares de la Open Contracting Partnership, definir su factibilidad y cómo va a evaluarse y rendir cuentas el SICOP, más allá de la generación y publicación de información. Como en todo proceso de generación y publicación de datos, es necesario considerar quién usará los datos y con qué objetivo, evaluar sus características y necesidades, por qué los datos son importantes para ellos. Esta población meta debe ser definida de manera más específica que “ciudadanía”, identificando los diferentes niveles de información que son relevantes para diferentes grupos ciudadanos.

También conviene evaluar los siguientes aspectos:

• Cuáles son las organizaciones, gremios o segmentos de la sociedad con mayor potencial de convertirse en usuarios de la información por publicar, y cómo esta puede ayudar a llenar sus necesidades
• Qué oportunidades de participación puede generar la publicación de esta información tanto para el gobierno como para la sociedad civil y los usuarios de la plataforma, actuales y potenciales.
• Estos beneficios pueden incluir una mayor transparencia a lo largo del proceso, garantía de que se siguen las reglas definidas para todos por igual, entre otros.
• Cómo podría mejorar la eficacia en el procesamiento de los documentos, solicitudes y adjudicaciones
• De qué forma puede fomentarse un uso más eficiente de los recursos públicos, qué usos alternativos e innovadores podría darse a la información y por parte de quién, para detectar posibles situaciones de corrupción, como fijación de precios o contratos inflados o pre-asignados.

Para lograr agregar valor a través de las contrataciones abiertas, como el de los ejemplos anteriores, es necesario un trabajo técnico y sostenido en el tiempo a través del cual se profundice en los datos, de manera que permita encontrar información que lleve a cambios o resultados como los mencionados. Este aspecto es el que debe desarrollarse con mayor detalle en el objetivo de “crear e implementar mecanismo de involucramiento ciudadano en el proceso de contratación administrativa”. Es necesario desglosarlo en mayor detalle, con tareas más específicas que expliquen cuán ambicioso será ese involucramiento y cómo se va a lograr. El cambio estratégico e impacto potencial de este compromiso depende más de los usuarios de los datos, que de su sola publicación.

6. Implementación de los estándares de contrataciones abiertas al Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP)

Texto del compromiso:

Poner a disposición de la ciudadanía los datos generados por el SICOP en formato abierto, neutral e interoperable, siguiendo los estándares de contratación abierta de Open Contracting Partnership. ^[36]

Fecha de inicio: noviembre de 2017             Fecha de término: agosto de 2019

Este compromiso se planteó para estandarizar la información estadística generada por el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) en un formato abierto, neutral e interoperable, y publicarla siguiendo los estándares de la Open Contracting Partnership (OCP) ^[37]. El objetivo final era facilitar el acceso, manipulación y análisis de esta información, de manera que los ciudadanos puedan utilizarla para fiscalizar los procesos de contratación y el uso de los recursos públicos destinados a compras del Estado.

El Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) es el sistema digital unificado de compras públicas, mediante el cual se deben realizar los procesos de compras de todo el sector público. ^[38].

Antes de la creación del compromiso el SICOP publicaba reportes mensuales con estadísticas y datos como la cantidad de productos y proveedores registrados, las partidas adjudicadas, el promedio de proveedores invitados a concurso y oferentes por concurso, carteles publicados por oferente único, productos y servicios más comprados y las empresas a las que más contratos se les ha otorgado. Sin embargo, la información divulgada era escogida por la administración y no se publicaba en formatos abiertos.

La institución implementadora fue la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa (DGABCA) del Ministerio de Hacienda, que a través de recursos obtenidos del Banco Interamericano de Desarrollo consiguió los servicios de una profesional en estadística facilitada por la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos (ILDA). El apoyo de esta se ofreció durante cinco meses y tuvo como resultado la sistematización de los recursos existentes y necesarios para la implementación del compromiso, así como una serie de recomendaciones sobre cómo gestionar la apertura y visualización de datos del SICOP ^[39].

También ayudó a definir cuáles datos se divulgarían en formato abierto y cuáles eran los requerimientos técnicos para publicarlos, siguiendo los estándares de la Open Contracting Partnership (OCP). Como resultado se elaboró una guía de apertura de datos del SICOP y la institución que administra la plataforma digital del SICOP, RACSA, ^[40] se ocupó de implementar los cambios requeridos por la DGABCA para publicar datos abiertos, en julio de 2019. A partir de ese mes, se empezaron a publicar a través de la página de internet del SICOP las primeras series de datos que pueden descargarse en formato abierto ^[41]. Estas incluyeron información sobre adjudicaciones, proveedores y los bienes y servicios adquiridos, pero la calidad de los datos fue cuestionada luego de que se encontraran errores e inconsistencias al usarlos para la investigación y rendición de cuentas del sector público ^[42]. Adicionalmente, todavía en octubre de 2019 estas no cumplían con los estándares de la OCP.

Para difundir los conceptos de contrataciones abiertas, capacitar y empezar a involucrar a la ciudadanía en este tipo de procesos administrativos, la DGABCA se unió al Laboratorio Colaborativo de Innovación Pública (Innovaap) de la Universidad de Costa Rica y juntos impartieron un curso de capacitación gratuito para ciudadanos entre abril y agosto de 2019. Las clases tuvieron como objetivo ofrecer formación sobre datos abiertos en contrataciones públicas, el uso que se les puede dar y el funcionamiento e implementación del estándar de contrataciones abiertas de la OCP. Las clases se ofrecieron en horario de 9 a.m. a 1 p.m. y contaron con la participación de 30 personas ^[43].

A pesar de que la página nacional de gobierno abierto y el Ministerio de Hacienda calificaron el compromiso como completo, no se cumplió con todos sus hitos ni con el objetivo principal de aplicarle los estándares de la Open Contracting Partnership. Es por este motivo y porque las modificaciones al SICOP incluyeron errores importantes que minaron la confianza en la información y obstaculizaron usarla para dar seguimiento a las compras públicas y llamar al gobierno a rendir cuentas, que se considera que la contribución del compromiso a mejorar los niveles de apertura gubernamentales fue marginal.

El cumplimiento del compromiso tuvo un impacto visible para el ciudadano hasta julio de 2019, cuando cumplió con la publicación de datos abiertos, pero sin que estos siguieran el estándar de la OCP. Detalles puntuales dan cuenta de ello: los datos no abarcan todo el ciclo de las contrataciones, la plataforma no ofrece una dirección URL diferenciada para la sección de datos abiertos ^[44], la página principal ofrece un solo set de datos, descargable en Excel y CSV, consistente en una tabla que sólo se puede filtrar seleccionando las fechas a abarcar (aunque existan tres subsecciones, en páginas distintas, que permiten aplicar algunos filtros a los datos); además se omiten aspectos de los datos como la fuente institucional, la información de contacto y la fuente de los recursos para el concurso dentro del presupuesto del Estado. Los metadatos que se ofrecen están disponibles como un archivo descargable en PDF.

El Observatorio Costarricense de Compras Públicas ^[45], luego de hacer un análisis de los datos publicados por el SICOP en octubre de 2019 y encontrar montos de compras que parecían exorbitantes, halló inconsistencias e imprecisiones en la información, algunas de digitación en el orden de los miles de millones de colones y otras de duplicaciones, que llevarían a conclusiones injustas e imprecisas ^[46].

Las actividades descritas por el compromiso en el plan de acción incluyen: “crear e implementar un mecanismo de involucramiento ciudadano en el proceso de contratación administrativa que promuevan la fiscalización ciudadana”. La Dirección de Contratación Administrativa indicó cumplir con este hito a través de las capacitaciones ofrecidas en el Innovaap, pero estas no llenaron las expectativas de la sociedad civil al plantear esa actividad, que contemplaba más bien la creación de un foro regular en el que, a diferencia de un curso, la personas pudieran participar por períodos más prolongados y generar productos, como estudios o acciones, en los que pudiesen señalar oportunidades de mejora en el uso de recursos públicos y asignación de concursos a contrapartes privadas ^[47].

Por otro lado, la implementación del compromiso no contó con participación de la sociedad civil. La mesa técnica que se creó para definir la estrategia de implementación de los estándares de la OCP al SICOP fue integrada únicamente por la fellow de ILDA y funcionarios públicos, y las partes implementadoras buscaron retroalimentación de usuarios hasta después de que la plataforma de datos abiertos fue publicada ^[48].

Al respecto, el informe de implementación del plan de acción preparado por la sociedad civil señala: “los funcionarios responsables (de la implementación) indicaron la ausencia de comunicación desde la Presidencia, de lo que el compromiso significaba y dentro de este, del rol de la cocreación y la colaboración en la implementación” ^[49].