Transparency and Accountability in School Board Projects (CR0059)

¿Cuál es el problema público que abordará el compromiso?
Las Juntas de Educación y Juntas Administrativas son organismos auxiliares de la administración pública que constituyen la base para el funcionamiento de los centros educativos públicos. Están conformados por vecinos y vecinas de las comunidades que aportan su trabajo de forma voluntaria y tienen la función de desarrollar programas y proyectos, formular el presupuesto del centro educativo, custodiar, administrar y ejecutar los recursos públicos que les hayan sido transferidos, entre otras tareas. Las Juntas tienen que administrar y ejecutar fondos vitales para el funcionamiento de los centros educativos, como son los dedicados a infraestructura, comedores y transporte. Pese a que el MEP debe, como ente rector de la educación en Costa Rica, coordinar con las Juntas para garantizar la prestación de un servicio educativo de calidad, a la fecha el mapeo de los proyectos que realiza cada Junta y sus grados de cumplimiento no es tan detallado como se desearía. Se ha detectado también que las Juntas en muchas ocasiones no tienen un adecuado acompañamiento por parte de la institucionalidad para hacer su gestión de la mejor manera y ejecutar de forma transparente y efectiva sus fondos. Estas debilidades se evidencian más explícitamente en la ejecución de obras de infraestructura. Entre los principales problemas en esta área se encuentran: obras sin terminar, sobrecostos, elección de materiales de baja calidad, dificultades en la contratación de ingenieros y en el diseño de los carteles de licitación. Esto es particularmente relevante ya que en materia de infraestructura educativa el país acusa un déficit histórico de 30 años, según la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo. Entre las acciones que el MEP ha realizado para dar respuesta a esta situación se encuentran un Convenio de Cooperación con la Fundación Gente para el fortalecimiento de las Junta de Educación y Juntas Administrativas y el desarrollo de la Estrategia Nacional de Juntas, y la publicación georreferenciada en el Sistema de Información Geográfica del Ministerio de Educación Pública (SIGMEP) de información sobre las diferentes Juntas de Educación y Juntas Administrativas que se encuentran en el territorio nacional. Sin embargo, la información ahí disponible todavía es básica y no permite conocer sobre la labor de las Juntas, el uso de los fondos públicos que manejan, los socios estratégicos con los que cuentan o el cumplimiento de sus objetivos.

¿Cuál es el compromiso?
El compromiso se propone mejorar la información disponible sobre las Juntas de Educación y Juntas Administrativas existentes en el país, para que se garantice la publicación de datos sobre sus representantes legales, transferencias de recursos para gastos operativos del centro educativo y proyectos de infraestructura. Toda esta información será publicada en formatos abiertos y accesibles en el portal de transparencia institucional del Ministerio de Educación Pública (https://www.mep.go.cr/transparencia-institucional) para que cualquier persona pueda consultarla. Del mismo modo, en el mismo sitio se incluirán datos sobre las valoraciones del estudiantado sobre cada centro educativo, las cuales son recolectadas mediante los mecanismos de participación estudiantil. Además, en el sitio web de Juntas del MEP (https://juntas.mep.go.cr/) se publicará el cronograma de acciones de apoyo y acompañamiento desde las diferentes oficinas del MEP para las Juntas. Además, se construirá un Índice de Gestión de Juntas, el cual evaluará el cumplimiento de aspectos normativos y técnicos que deben atender esos organismos, y cuyos resultados para cada centro educativo serán publicados en la misma plataforma de transparencia. Paralelo a esto, se publicará en el portal de transparencia institucional el listado completo de los socios estratégicos cooperantes públicos, privados y de sociedad civil que actualmente se encuentran realizando proyectos en el sector educación. Y también se habilitará dentro de la página web de Juntas un canal de comunicación para que los diversos actores puedan manifestar su interés de participar en los proyectos que se encuentran realizándose en los centros educativos.

¿Cómo contribuirá el compromiso a solucionar el problema público?
Por medio de este compromiso se espera que:
1. Se pueda dar información más robusta sobre los fondos públicos que administran las Juntas y de los proyectos de infraestructura que ejecutan, lo que a su vez podría permitir identificar acciones correctivas que tomen en cuenta las valoraciones del estudiantado sobre el estado de sus centros educativos.
2. Se crearán las condiciones para que el MEP y otros actores del sector educación logren identificar medidas para dar un acompañamiento más cercano a las Juntas en la realización de sus labores.
Ambos objetivos se medirán mediante la construcción de un Índice de Gestión de Juntas, el cual busca determinar el cumplimiento de aspectos normativos y técnicos que deben atender esos organismos. La comparación de los resultados entre períodos permitirá a las Juntas tomar decisiones y enfocar sus esfuerzos para satisfacer las necesidades de los centros educativos, de conformidad con el ordenamiento jurídico. El Índice mediría el grado de avance de las buenas prácticas en las diferentes áreas que debe desarrollar la Junta. Su aplicación iniciaría en la Dirección Regional de Escazú y la Dirección Regional de Coto, para paulatinamente ir ampliando su aplicación a las demás Direcciones Regionales de Educación.

¿Por qué este compromiso e relevante para los valores de OGP?
El compromiso es relevante para la transparencia porque está publicando nueva y mejor información en datos abiertos sobre las Juntas de Educación y Administrativas. El compromiso es relevante para la participación cívica porque crea nuevas oportunidades para que los actores del sector educativo se articulen entre sí y con el MEP, con el fin de fortalecer la labor de las Juntas y apoyar sus proyectos. El compromiso es relevante para la rendición
de cuentas porque permite fiscalizar la administración y ejecución de los fondos públicos y las obras de las Juntas, así como evaluar la gestión de las Juntas por medio de un instrumento nuevo.

Información adicional
El compromiso está vinculado con el área estratégica de “Educación para el desarrollo sostenible y la convivencia ” del Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2021. El compromiso está vinculado con el Objetivo
de Desarrollo Sostenible N°4: “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”.

1. Transparencia y rendición de cuentas en los proyectos que desarrollan las Juntas de Educación

Texto del compromiso tal y como aparece en el plan de acción.

Objetivo principal

“El compromiso se propone mejorar la información disponible sobre las Juntas de Educación y Juntas Administrativas existentes en el país, para que se garantice la publicación de datos sobre sus representantes legales, transferencias de recursos para gastos operativos del centro educativo y proyectos de infraestructura. Toda esta información será publicada en formatos abiertos y accesibles en el portal de transparencia institucional del Ministerio de Educación Pública (https://www.mep.go.cr/transparencia-institucional) para que cualquier persona pueda consultarla.”

Hitos

1. Identificación y recolección de información sobre representantes legales, transferencias de recursos para gastos operativos del centro educativo, valoraciones del estudiantado y proyectos de infraestructura de cada Junta.
2. Publicación del cronograma de acciones de apoyo y acompañamiento desde las diferentes oficinas del MEP para las Juntas.
3. Apertura de canal de comunicación para que los diversos actores manifiesten su interés de participar en los proyectos de los centros educativos.
4. Publicación de la lista de socios estratégicos cooperantes que actualmente se encuentran realizando proyectos en el sector educación.
5. Elaboración e implementación de un plan piloto del Índice de Gestión de Juntas.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulte el plan de acción de Costa Rica en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/01/Costa-Rica_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

Las Juntas de Educación reciben todos los años recursos públicos provenientes del Presupuesto Nacional que administran para cumplir con sus metas y sobre cuyo uso deben rendir cuentas. Para los centros educativos a su cargo, las Juntas son las responsables de formular el presupuesto y ejecutar los recursos públicos que les sean transferidos, realizar los procesos de compras de bienes y servicios, formular proyectos para el desarrollo de infraestructura educativa y proveer los bienes y servicios requeridos para el funcionamiento operativo de su centro de estudios, que incluyen el comedor estudiantil y el transporte de estudiantes. Sus funciones también contemplan coordinar, con el director del centro de enseñanza, el desarrollo de los programas y proyectos así como promover la integración del centro educativo con la comunidad [1].

Los miembros de las Juntas desempeñan sus cargos ad honorem, lo que en ocasiones repercute en que sus integrantes tengan poca experiencia y conocimientos en materias administrativo-contables. Sus miembros deberían cubrir al menos cinco puestos: presidente, vicepresidente, secretario y vocales 1 y 2. En el informe de Estado de la Nación, una investigación publicada anualmente sobre los principales retos y oportunidades del país, se detalla: “las Juntas de Educación presentan perfiles y resultados dispares en la ejecución de presupuestos. Además, existe escaso control de la calidad de las inversiones y los gastos que realizan” [2]. Esta investigación realizada en 2017 encontró que la persona que realiza las compras es la misma que supervisa dicha adquisición. También indica que el Ministerio de Educación no le da la importancia requerida al análisis de la calidad de las obras que realizan con los fondos públicos que les son asignados. De acuerdo con dicho informe, las Juntas presentan problemas para ejecutar los presupuestos y poco control sobre la calidad de sus inversiones y gastos [3].

Las Juntas forman parte del Ministerio de Educación Pública (MEP), institución a la que se le asigna un 25% de los recursos del presupuesto nacional, el porcentaje más alto dentro del Gobierno central [4]. En el año 2019 existían 4.617 Juntas Educativas [5] en todo Costa Rica, que recibieron un total de 24 mil millones de colones para cumplir con sus tareas, más de US$42 millones. Esto equivale a un promedio de poco más de 5 millones de colones por Junta, o menos de US$10 mil.

El compromiso pretende mejorar la disponibilidad de información sobre el uso que dan las Juntas de Educación a los fondos públicos que administran y quiénes son sus representantes legales. Esta información junto con las valoraciones de los estudiantes, que el compromiso pretende recolectar, se publicaría en el portal de transparencia del Ministerio de Educación Pública [6].

La iniciativa también incluye la creación de un índice que evaluará la calidad del trabajo que realicen las Juntas a la hora de gestionar sus presupuestos e implementar proyectos para cumplir con la normativa y sus deberes. El plan define que esta evaluación se iniciará en dos direcciones regionales: la Dirección Regional de Escazú y la Dirección Regional de Coto. El resultado final se publicará en el portal de transparencia mencionado, que de acuerdo con el compromiso se usará también para divulgar el cronograma de acciones de apoyo y acompañamiento desde el MEP a las Juntas. El portal también permitirá a las personas que deseen participar de los proyectos de las Juntas, manifestar su interés.

El compromiso surgió del área temática de “Educación” en el proceso de cocreación del plan de acción. A partir de los insumos recibidos durante la consulta en línea de problemáticas para ser abordadas en este tema, se definió que las cuatro más importantes para los participantes fueron la desarticulación entre los planes educativos actuales y las nuevas tendencias educativas, la deficiente formación en las personas docentes, la falta de evaluación de las instituciones, programas y profesores y la desigualdad en la calidad de educación entre la GAM y las demás regiones.

Posteriormente la mesa de trabajo definió como problemática la falta de articulación entre sectores involucrados en la educación. Por su parte, en el taller de diseño de soluciones, la misma mesa estableció que la propuesta de solución a priorizar debía ser el integrar y articular una red de diferentes actores para la Educación Abierta.

Este es uno de los compromisos en los que no existe un hilo conductor claro entre las propuestas priorizadas por la metodología de cocreación a partir de los insumos recibidos, las sugerencias dadas por las mesas de trabajo del área temática y el compromiso que finalmente se incluyó en el plan de acción. Si bien surgieron propuestas de trabajo relacionadas a las Juntas Educativas en el proceso, no se priorizaron a través de la metodología seguida. Tampoco se entiende cómo las acciones planteadas en el plan de acción ayudarán a atender el problema y la solución definidas para este compromiso, centrados en la necesidad de una mejor articulación entre los actores involucrados en la educación costarricense. Al momento de redactar el compromiso se le dio un giro [7] para apoyarse en las acciones que el MEP venía tomando desde la implementación del plan de acción anterior en materia de datos abiertos y aprovechando que la mejora en la operación de las Juntas de Educación se incluyó en algunos de los problemas sugeridos para ser abordados por el compromiso [8].

Por otro lado el compromiso es relevante para gobierno abierto al pretender mejorar el acceso a la información en un área que es de gran impacto ya que atiende a un amplio e importante segmento de la población: la educación formal y la comunidad estudiantil. Sin embargo, los compromisos que han pretendido desarrollar plataformas de datos abiertos en planes de acción anteriores han logrado poco impacto y ninguna de las iniciativas planteadas se mantuvo en el tiempo. La creación de una estrategia de datos abiertos propuesta en el primer plan de acción no se desarrolló, el portal construido en el segundo dejó de existir tras el cambio de Gobierno en el 2018 y el decreto creado para que el Gobierno central publicara información en este formato se ha cumplido de forma parcial, sin que exista una supervisión adecuada de que se acate de forma sostenida o de la calidad de información publicada.

Desde la perspectiva del investigador, para que el compromiso mejore la apertura de gobierno y genere mayor impacto, será necesario evitar que estas situaciones se repitan, y que la información publicada en datos abiertos se mantenga actualizada y sea pertinente y útil para los actores que puedan tomar acciones en la solución del problema definido, no mapeado claramente en el plan de acción. Es fundamental que no se convierta en una iniciativa cuya validez dure lo que tarden en desactualizarse los datos con que se lance. No está claro en el compromiso la estructura que tendrá la responsabilidad de evitar estas situaciones, lo que aumenta el riesgo de que se den y por lo que se califica el impacto potencial de la iniciativa como moderado y no como transformador..

Algunas medidas para evitar que esto suceda podrían ser asignar entre los deberes de algún departamento del MEP el mantenimiento a la plataforma y a su información, dar a conocer públicamente la periodicidad de las actualizaciones y mecanismos por los cuales se recolectará la información y obtener opiniones por parte de usuarios sobre su capacidad para llenar sus necesidades informativas, a partir de las cuales se realicen mejoras.

Será indispensable que la implementación se centre en estos aspectos y no sólo en la creación de la plataforma. El índice es también un entregable que podría aumentar el impacto potencial del compromiso, si quien lo implemente es una organización imparcial que cuente con la confianza y credibilidad de los evaluados y se alcance una divulgación tal que logre su uso en la toma de decisiones.

Compromiso 1. Transparencia y rendición de cuentas en los proyectos que desarrollan las Juntas de Educación

● Verificable: Sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Si, relevante para acceso a la información, participación ciudadana

● Potencial para obtener resultados: Menor

● Cumplimiento: Limitado

● ¿Abrió el Gobierno? Marginal

Las acciones de implementación de este compromiso se vieron afectadas por varios de los riesgos señalados en el Informe de Diseño 2019-2021, según el cual el compromiso se centró en el desarrollo de la plataforma electrónica y no contempló aspectos como la gobernanza de los datos, la sostenibilidad del sistema, la falta de capacitación de quienes integran las Juntas y su disposición y posibilidad de publicar información detallada sobre su operación.

El Ministerio de Educación, institución implementadora, creó la página electrónica del SigMep [1] para publicar información georreferenciada de todas las Juntas de Educación del país. Estas se indican mediante su ubicación en un mapa de Costa Rica que al ampliarse muestra el presidente de cada Junta y el total de transferencias acumulado al cerrar el período anterior (junio de 2020 [2]), entre otros datos [3]. Esta información no incluía la totalidad del dinero administrado por las Juntas, datos sobre el uso dado a esos recursos, su nivel de ejecución, los proyectos implementados o iniciados ni su avance, necesario para llamar a rendir cuentas a las Juntas. La página no permite descargar los datos para ser analizados y la información no está en formatos abiertos, características que pretendía el compromiso.

El Índice de Gestión de Juntas no llego a desarrollarse ni fue posible implementar los talleres "diálogos estudiantiles", debido a que se perdió la presencialidad por la pandemia por la COVID-19 y se priorizó la capacitación y divulgación en temas de salud y prevención [4].

Sí se cumplió con la publicación en el portal de transparencia institucional [5] del listado de socios estratégicos cooperantes públicos, privados y de sociedad civil que están realizando proyectos en el sector de educación. También se aplicó una encuesta [6] a las Juntas mediante correo electrónico para identificar las principales necesidades de conocimiento y los riesgos generados por la falta de capacitación, para priorizarlos entre los temas a abordar en el Plan Anual de Capacitación.

Los hitos implementados contribuyeron a aumentar la disponibilidad de información pública sobre las Juntas de Educación y parte de los fondos que manejan, pero no ayudaron a cambiar su forma de gestionar los recursos, no ha contribuido a mejorar su operación ni el acceso a datos para llamarlas a rendir cuentas. Tampoco hizo más participativos sus procesos de toma de decisiones, que ya cuentan con participación de los ciudadanos que de forma ad honorem integran las Juntas.