Prospective Labor System and National Employment System (CR0060)

¿Cuál es el problema público que abordará el compromiso?
La tasa de desempleo abierto en Costa Rica se ha mantenido por encima del 10% desde hace casi dos años. En la Encuesta Continua de Empleo realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) en el II Trimestre del 2019 esta tasa se situaba a nivel nacional en un 11,9%.

El desempleo afecta particularmente a las personas que no completaron su educación primaria y secundaria, quienes concentran el 58,3% de los desempleados del país. Por otro lado, el desempleo también tiene características regionales, ya que afecta particularmente a las regiones Brunca, Pacífico Central y Chorotega, en donde la tasa de desempleo abierto llega al 14,9%, 14,4% y 12,7% respectivamente.

Esto se debe a que en Costa Rica las fuentes de empleo están distribuidas de forma desigual: en algunas zonas hay muchas fuentes de empleo, pero en otras muy pocas, lo que en particular tiene que ver con el hecho de que en estas últimas zonas no existe una masa crítica suficiente de personas con la formación y las capacidades que requiere la empresa privada.

En otras palabras, existen deficiencias en la empleabilidad de sectores importantes de la población, entendiendo empleabilidad como las competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas
para aprovechar las oportunidades de educación y de formación que se les presenten con miras a encontrar y conservar un trabajo decente.

Como respuesta a este problema de empleabilidad, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) en conjunto con la institucionalidad costarricense, apegado a principios orientadores dictados por Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), ente rector en esta materia, y en cumplimiento de los compromisos de la recomendación 204 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), así como los señalamientos de la OCDE y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, se encuentran desarrollando un Sistema de Prospección Laboral (con enfoque territorial y de género) e Información del Mercado Laboral.

Este consiste en la aplicación de un conjunto de técnicas para anticiparse a las necesidades futuras y evitar así desequilibrios o desajustes entre el mercado de trabajo y las competencias laborales. Esta prospección se basa en un sistema de información que recoge y actualiza información de diferentes fuentes para la toma de decisiones de la política pública e información para los distintos actores sociales.

Además, el gobierno creó en el 2019, por medio del Decreto Ejecutivo N°41776-MTSS-MEP-MIDEPLAN-MDHIS-MCMMCSP, el Sistema Nacional de Empleo (SNE), el cual entrará a funcionar en el mediano plazo y busca integrar los servicios de empleo del Estado, de forma que estos respondan a las dinámicas de la oferta y demanda actual, permitiendo hacer un trabajo más focalizado facilitando el acceso de las personas a los servicios de empleo en cualquier parte del país por medio del Instituto Nacional de Aprendizaje y su ventanilla única. Este Sistema Nacional de Empleo, a su vez, se alimentará de la información del Sistema de Prospección Laboral e Información del Mercado Laboral.

¿Cuál es el compromiso?
El compromiso se propone complementar las iniciativas del Sistema de Prospección Laboral e Información del Mercado Laboral y del Sistema Nacional de Empleo con un enfoque de transparencia y participación que incluya directamente la perspectiva de la población beneficiaria, especialmente de aquellas regiones del país en donde el desempleo es más prevalente y tomando en cuenta la equidad de género. El objetivo es que por medio de esta participación se pueda contribuir a asegurar que la información recolectada por el Sistema de Prospección Laboral e Información del Mercado Laboral integre la perspectiva ciudadana y que los servicios que articula el SNE puedan llenar las necesidades de las poblaciones beneficiarias, las cuales también pasarán a ser incluidas como fiscalizadoras y co-evaluadoras del impacto de estos servicios. Esto se logrará por medio de tres acciones específicas:
1. Levantar una plataforma de visualización, publicación y descarga gratuita de datos abiertos y útiles sobre empleo, desempleo, perfiles de empleabilidad de la población y oportunidades de empleo, desagregados territorialmente (Sistema de información del Mercado Laboral).
2. Incluir amplias consultas a actores de diferentes sectores sociales y ubicaciones geográficas en la elaboración del Sistema de Prospección Laboral
3. El establecimiento de un mecanismo participativo y permanente que involucre a organizaciones de sociedad civil y del sector privado para que puedan darle seguimiento, monitorear y evaluar el desarrollo del Sistema de Prospección Laboral e Información del Mercado Laboral y del Sistema Nacional de Empleo desde la perspectiva de los beneficiarios, así como brindar recomendaciones, detectar necesidades de información, co-crear propuestas de mejora y dar retroalimentación a las autoridades gubernamentales sobre cuál es la información y los servicios que más se necesitan en atención a los objetivos de estos sistemas. Este mecanismo sería la contraparte de sociedad civil a los diferentes órganos institucionales que supervisan y ejecutan el SNE y trabajará con un enfoque territorial, para así articular con organizaciones comunales e instituciones de las diferentes regiones del país para asegurar que se tome en cuenta su parecer y que la información llegue a dónde más se necesita.

¿Cómo contribuirá el compromiso a solucionar el problema público?
El Sistema de Prospección Laboral e Información del Mercado Laboral y el Sistema Nacional de Empleo tienen el objetivo final de definir líneas de acción basadas en información de diferentes fuentes para la toma de decisiones tanto públicas como privadas desde la perspectiva de la inteligencia de datos, así como definir el ordenamiento, lógica y gobernanza que deben tener los servicios de empleo; de forma que estos se articulen e integren entre sí en una lógica sistémica que responda tanto a las dinámicas del mercado laboral –articulando oferta y demanda–, como a las necesidades de las personas en búsqueda de empleo, o aquellas que se encuentren empleadas para conservar su trabajo y mejorar sus condiciones laborales, teniendo como prioridad a aquellas que se encuentran en condición de vulnerabilidad.

En ese sentido, este compromiso, al alinearse con las acciones y prioridades de ambos Sistemas, sostiene la misma ambición de impacto. Sin embargo, el compromiso viene a cambiar la práctica gubernamental existente al agregar un componente participativo y de transparencia al desarrollo y ejecución de ambos Sistemas, que puede fortalecer y complementar sus acciones de la siguiente manera:
1. La plataforma pública y gratuita de datos e información sobre empleo desagregada a nivel territorial le permitirá a la ciudadanía y el sector privado conocer sobre las dinámicas de empleo en sus respectivas regiones, participar de forma informada en los espacios de consulta y diálogo y darle un seguimiento más cercano al alcance e impacto de los Sistemas. Esta información, junto con la información más básica de los programas y servicios de empleabilidad, será divulgada con un enfoque particular en las poblaciones beneficiarias de las regiones más afectadas, para así profundizar su impacto.
2. Realizar amplias consultas en la elaboración del Sistema de Prospección Laboral permitirá recolectar toda una serie de perspectivas y necesidades distintas, que pueden ayudar a reducir el desajuste entre la oferta y la demanda de las competencias y a tomar mejores decisiones que se anticipen a las necesidades futuras. Las consultas se realizarán en coordinación con el MTSS, en cada una de las seis regiones de planificación costarricense, con el objetivo de reconocer y recoger los aportes de la población, para que luego sean consideradas en la elaboración de los datos prospectivos.
3. El mecanismo participativo y permanente planteado por el compromiso permitirá visibilizar las necesidades de las diferentes regiones en términos de empleo, aumentará la inclusión y el buy-in (apropiación) de la ciudadanía con respecto al desarrollo de los Sistemas, permitirá socializar información entre las comunidades, incentivará la coevaluación de los servicios de empleo para asegurarse que respondan a las necesidades de los beneficiarios, y potenciará la generación de alianzas entre actores de sociedad civil, privados e institucionales a nivel local y/o regional para encontrar soluciones con respecto al problema de empleabilidad en sus territorios.

¿Por qué este compromiso es relevante para los valores de OGP?
-El compromiso es relevante con la transparencia porque publica más y mejor información sobre las necesidades de lascomunidades en materia de empleo, desempleo, perfiles de empleabilidad y la oferta de empleo existente, desagregada territorialmente, en formatos abiertos y con visualizaciones amigables para el ciudadano, así como también los servicios públicos de empleo.
-El compromiso es relevante con la participación cívica ya que abre consultas y mecanismos participativos para que la ciudadanía aporte y tenga mayor incidencia en el Sistema de Prospección Laboral y el Sistema Nacional de Empleo.
-El compromiso es relevante para la rendición de cuentas ya que también plantea la publicación de información sobre el monitoreo y evaluación del Sistema de Prospección Laboral y el Sistema Nacional de Empleo, y porque abre espacios ciudadanos que permitirán la fiscalización ciudadana de su impacto.

Información adicional
-El compromiso está completamente alineado con el Sistema de Prospección Laboral y el Sistema Nacional de Empleo, las principales iniciativas gubernamentales que buscan coadyuvar al problema de la empleabilidad.
-El compromiso responde al área estratégica de “Innovación, Competitividad y Productividad” del Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022, el cual incluye como intervención estratégica al Sistema Nacional de Empleo y se plantea como objetivo fortalecer la intermediación laboral de las personas egresadas de procesos de capacitación y formación, que están registradas en la plataforma única, para su inserción laboral.
-El compromiso responde al Objetivo de Desarrollo Sostenible N°4: “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”; así como al objetivo N°8: “Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”.

2. Sistema de Prospección Laboral y Sistema Nacional de Empleo con enfoque participativo y transparente

Texto del compromiso tal y como aparece en el plan de acción.

Objetivo principal

“El compromiso se propone complementar las iniciativas del Sistema de Prospección Laboral e Información del Mercado Laboral y del Sistema Nacional de Empleo con un enfoque de transparencia y participación que incluya directamente la perspectiva de la población beneficiaria, especialmente de aquellas regiones del país en donde el desempleo es más prevalente y tomando en cuenta la equidad de género.”

Hitos

• Vinculación de los principios de Gobierno Abierto al diseño de los flujos del SNE y el Sistema de Prospección.
• Involucramiento y consulta ciudadana en las seis regiones del país, con el objetivo de conocer las demandas de la ciudadanía en este aspecto. Esta lógica se deberá de incluir en cada uno de los ejercicios periódicos que se realicen.
• Informar a la ciudadanía sobre los servicios, programas e información de ambos Sistemas por medio de las corporaciones municipales y agencias público-privadas de empleo (una vez que se pongan en marcha).
• Generar un sistema de información del mercado laboral, con la capacidad de mostrar datos prospectivos y de información territorializada vinculantes a este tema.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulte el plan de acción de Costa Rica en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/01/Costa-Rica_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

El desempleo en Costa Rica ha mantenido una tendencia al alza desde el segundo trimestre del año 2017, cuando la tasa era del 8,7%, hasta el cuarto trimestre del 2019, cuando alcanzó el 12,4%. Se trata del porcentaje más alto de desempleo en la última década, lo que contribuye a la desaceleración económica que sufre el país (la economía de Costa Rica creció un 2,1% en 2019, el menor crecimiento de los últimos siete años) y genera una importante crisis social que afecta a los más vulnerables, en particular a las mujeres, cuyo nivel de desocupación es más de un 4% superior al promedio nacional. Ese año, mientras el desempleo entre los hombres era del 9,6%, en las mujeres fue del 16,7% [9].

El desempleo se sufre con más frecuencia entre las personas que no completaron su educación primaria y secundaria, quienes concentran el 58,3% de los desempleados del país. Por otro lado, también tiene características regionales, ya que afecta particularmente a las regiones Brunca, Pacífico Central y Chorotega, en donde la tasa de desempleo abierto llega al 14,9%, 14,4% y 12,7% respectivamente.

Otro reto, en parte generado como consecuencia de la situación descrita, es la amplia informalidad del sector laboral, pues un 46% de los puestos de trabajo son informales. La mayor parte de estos no cotiza para la seguridad social y son de bajos ingresos [10].

Como respuesta a este problema el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) empezó a trabajar durante la actual administración en la creación del Sistema de Prospección Laboral e Información del Mercado Laboral. Este tendrá por objetivo mapear las necesidades futuras del mercado laboral para, a partir de ellas, implementar las acciones necesarias para que la oferta laboral y competencias de los trabajadores se ajusten a ellas. La prospección abastecerá un sistema de información proveniente de diferentes fuentes que guiará la toma de decisiones de los actores sociales implicados en la materia.

El Gobierno pretende que ese sistema se integre al Sistema Nacional de Empleo (SNE) [11], una vez que empiece a funcionar en algún momento de 2020. Este consolidaría todos los servicios de empleo del Estado, incluidos los ofrecidos por el Instituto Nacional de Aprendizaje y su ventanilla única.

El objetivo del compromiso consiste en agregar componentes de participación y transparencia a ambas herramientas de empleabilidad. La participación se integraría mediante la realización de consultas a potenciales beneficiarios del Sistema de Prospección sobre aspectos que debería incluir y la creación de un mecanismo de participación ciudadana que monitoree, evalúe y ofrezca retroalimentación sobre el desarrollo de este y del Sistema Nacional de Empleo. El objetivo es obtener información sobre las necesidades de las personas en busca de empleo y las alternativas disponibles por región, de manera que se contribuya a reducir los desajustes entre la oferta y demanda laboral.

El componente de transparencia se incluiría con la creación de una plataforma de datos abiertos sobre empleo, a través de la cual se publiquen los resultados de los esfuerzos prospectivos del Sistema Nacional de Prospección y segregados por región geográfica. El compromiso no detalla cuál información en forma de datos divulgaría la plataforma que podría ayudar a facilitar el conseguir empleo a los usuarios.

El compromiso surgió del área temática de “Empleo”, cuyos participantes definieron durante el proceso de cocreación que la principal problemática a abordar sería que la oferta de empleo no responde a las características de la población de las zonas. Tal y como se redactó, el compromiso da a entender que la raíz del problema está en la oferta de empleo y que es esta la que debería adaptarse a las características de la población. Sin embargo, las soluciones priorizadas por quienes trabajaron esta área temática se dirigen a sistematizar información y hacerla llegar a quien la necesita para apoyarle en su proceso de búsqueda de empleo. Se formularon dos soluciones: crear una plataforma de empleo por cantón o distrito dando a las municipalidades la responsabilidad de lograr que el Sistema Nacional de Empleo sea efectivo en su cantón; y crear alianzas y redes entre actores para visibilizar las necesidades y fortalezas de la oferta de trabajadores de la comunidad.

El desempleo es un problema muy importante y de los que más preocupación genera entre la población costarricense, incluso antes de que la economía se viera afectada por la pandemia causada por la COVID-19. Cualquier contribución a atenuarlo sería de gran impacto. Pero el plan de acción no es lo suficientemente concreto, desde la perspectiva del investigador, al describir cómo la plataforma de datos abiertos y los mecanismos de participación ayudarían a mejorar la empleabilidad de las personas. Efectivamente podrían ofrecer información relevante que, de ser usada adecuadamente por la población meta, ayudará a reducir los desajustes entre la demanda y oferta laboral. Sin embargo, este desajuste no depende exclusivamente de la asimetría de información, sino de muchos otros elementos que conforman e interactúan en la compleja dinámica del mercado laboral. La plataforma tendrá un impacto limitado si no se acompaña con acciones que impulsen a alinear la oferta educativa, la voluntad, intereses, disposición para el desarrollo de capacidades y ambición de las personas, con las necesidades actuales y futuras del mercado laboral.

Como se explicó en el compromiso anterior, que también pretende desarrollar una plataforma de datos abiertos, será indispensable que la información sea de calidad, es decir, que ayude a la población meta a resolver su problema, y que esta conozca de su existencia en el momento en que la necesite y pueda acceder a ella y usarla con facilidad. Aunque el compromiso no aborda la divulgación de la plataforma directamente, será un elemento clave en el éxito de la iniciativa en la solución del problema. Esta es una de las razones por las que se califica su impacto potencial como menor, pues una plataforma poco conocida por quienes mayor provecho podrían sacarle será una plataforma que difícilmente llenará su potencial de beneficio.

También será deseable que los buenos resultados le permitan subsistir a través de varias administraciones del Ejecutivo, siendo indispensable que los datos se mantengan actualizados. Esto será un gran reto y requerirá la asignación de recursos para seguirle el paso a un mercado tan dinámico y dependiente de tantos actores como el laboral, pero no imposible de resolver con un sistema de información eficiente.

Compromiso 2. Sistema de Prospección Laboral y Sistema Nacional de Empleo con enfoque participativo y transparente

● Verificable: Si

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Si, relevante para acceso a la información, participación ciudadana

● Potencial para obtener resultados: Menor

● Cumplimiento: Limitado

● ¿Abrió el Gobierno? Aún no hay resultados tempranos para reportar

La Dirección Nacional de Empleo (DNE), departamento del Ministerio de Trabajo encargado de implementar el compromiso, debió relegar las acciones de implementación de este para ajustarse a sus posibilidades y capacidad tras la situación provocada por la COVID-19, ya que fue el órgano responsable de llevar a la práctica parte de la estrategia del Gobierno para atenuar el impacto económico de la pandemia en la ciudadanía, conocida como "Bono Proteger" [7]. A raíz de esto no se creó el Sistema de Prospección Laboral e Información del Mercado Laboral, por lo que no fue posible darle el enfoque de transparencia y participación que se pretendía. Tampoco se realizaron las consultas a las seis regiones geográficas del país para conocer la demanda laboral de los distintos sectores vinculados, ni se creó el mecanismo participativo con el que la sociedad civil le daría seguimiento y monitorearía los resultados del Sistema de Prospección Laboral [8].

De igual forma, no fue posible implementar la plataforma informativa del mercado laboral que mostraría datos prospectivos y de información territorializada en formatos abierto, que según el compromiso podrían descargarse para analizar las condiciones, oferta y demanda laboral por área geográfica. En su lugar se creó el sitio electrónico de la Agencia Nacional de Empleo [9], la página oficial del Sistema Nacional de Empleo y a través de la cual el Ministerio de Trabajo publica la oferta de puestos laborales que socios del sector público y privado le hacen llegar. Funciona como una bolsa de empleo pública y gratuita que facilita el contacto entre quienes buscan un trabajo y quienes requieren de trabajadores, a la vez que ofrece artículos con consejos sobre cómo pueden las personas mejorar su empleabilidad.

De acuerdo con la Dirección Nacional de Empleo, seguía pendiente incluir la perspectiva de la sociedad civil al contenido de esta página debido a que estaban a la espera de que las organizaciones civiles acordaran quién les representaría y funcionaría como enlace del sector con la DNE [10].