Inclusive and Participatory Rural Development (CR0062)

• Rural Development Councils (August 1, 2020)

Cuál es el problema público que abodara el compromiso?
Costa Rica sufre de un desarrollo territorial profundamente desigual, en donde han sido las provincias centrales las que han concentrado las mayores oportunidades en términos de educación, salud, empleo, infraestructura y crecimiento económico, mientras que las zonas rurales y costeras languidecen con los peores indicadores sociales y de desarrollo del país. El Estado costarricense ha buscado paliar este rezago por medio de políticas sociales y productivas que buscan 65 favorecer a las poblaciones desaventajadas de estos territorios, pero existe la perspectiva entre la ciudadanía de que estas poblaciones objetivo en realidad no se están beneficiando de manera adecuada a través de estos programas, los cuales se juzgan como inefectivos e incapaces de resolver el problema social de fondo del desarrollo desigual del país. Esta inefectividad en parte tiene que ver con el hecho de que estos programas se desarrollan sin considerar la perspectiva de las poblaciones objetivo de los territorios más necesitados; los programas se ejecutan sin brindarle debida información a las poblaciones objetivo las cuales no conocen de los programas ni pueden darles monitoreo; y no existe la necesaria coordinación entre las instituciones gubernamentales, las organizaciones comunitarias y las municipalidades, por lo que se duplican esfuerzos y malgastan recursos. Ante esta situación, a partir del año 2012, con la aprobación de la Ley N° 9036 y de su respectivo reglamento, el Inder inicia un proceso de establecimiento, facilitación y acompañamiento de los Consejos Territoriales de Desarrollo Rural (CTDR), como la principal Instancia territorial de coordinación y articulación del desarrollo rural. Estos Consejos tienen como función la participación ciudadana en la formulación de los Planes de Desarrollo Rural Territorial en los 29 territorios rurales establecidos por el Inder, para orientar y mejora la eficiencia del uso de recursos públicos en proyectos de interés territorial, facilitando la gestión y coordinación interinstitucional en los territorios para la ejecución de proyectos de desarrollo. En el II Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto se incluyó un compromiso vinculado con los CTDR, el cual buscaba expandirlos a todos los territorios del país e impulsarlos como espacios que garantizan la participación ciudadana en los procesos de desarrollo territorial. El Mecanismo de Revisión Independiente (MRI) en su evaluación de dicho plan de acción determinó que este compromiso avanzó sustancialmente, sin embargo, señaló que el compromiso no dio cuenta de iniciativas destinadas a mejorar en las áreas de acceso a la información, participación o rendición de cuentas. En cuanto a la participación ciudadana tampoco se realizaron actividades 66 que aumentaran la cantidad de ciudadanos involucrados o que mejoraran los niveles de influencia de los participantes en las iniciativas desarrolladas. Los CTDR, además, se han enfrentado a dificultades en estos primeros años de implementación que les han impedido consolidarse como verdaderos espacios que fortalezcan el desarrollo de los territorios rurales y fomenten la creación de nuevas oportunidades para sus poblaciones. Entre estos obstáculos se encuentran los siguientes: los CTDR elaboran participativamente los Planes de Desarrollo Rural Territorial pero estos no son vinculantes para las instituciones públicas (con excepción del Inder) por lo que su involucramiento y compromiso es variable; los Comités Directivos de los CTDR no necesariamente son representativos de los diferentes sectores del territorio y no establecen canales directos de comunicación e incidencia con el resto de los pobladores; la metodología de elaboración de los planes debe de facilitar la planificación territorial y la orientación de los recursos, mientras tanto sea factible para la población participar en su elaboración, ejecución y seguimiento; falta de una transparencia y rendición de cuentas hacia los territorios de forma más participativa e inclusiva sobre los proyectos que los CTDR están realizando.

¿Cuál es el compromiso?
Este compromiso busca fortalecer los Comités Directivos de los Consejos Territoriales de Desarrollo Rural como espacios de articulación entre las instituciones y representaciones de las poblaciones del territorio para la co-creación y socialización de planes de desarrollo rural territorial desde el enfoque de Gobierno Abierto. Para eso se plantean las siguientes acciones principales:
1. Capacitación y sensibilización en materia de participación ciudadana y Gobierno Abierto a los miembros ciudadanos de todos los 29 Consejos Territoriales de Desarrollo Rural del país y a los representantes de las instituciones públicas que participan en ellos, para lo cual se incluirá un módulo 67 de Gobierno Abierto en los programas de capacitación que ya desarrolla el Inder.
2. Hacer un piloto en 6 CTDR que estarán renovando sus Planes de Desarrollo Rural Territorial durante el año 2020, en los cuáles se realizarán las siguientes acciones:
a. Nuevos procesos de comunicación asertiva y divulgación estratégica para asegurar una participación más representativa de las comunidades en los diferentes órganos de los CTDR, con un especial énfasis en la inclusión de poblaciones vulnerables o subrepresentadas.
b. Incorporar metodologías más accesibles, lúdicas y participativas de co-creación en el proceso de construcción de los planes de desarrollo rural territorial.
c. Apertura de canales de comunicación y consulta en línea y presenciales que le permitan a los CTDR y sus Comités Directivos considerar la opinión de las personas habitantes del territorio en sus procesos de toma de decisión, aun cuando estas personas no pertenezcan a los órganos formales de los CTDR.
d. Presentación y socialización de los planes de desarrollo rural territorial y el portafolio de proyectos de cada CTDR en formatos y medios más gráficos y amigables para la población de los territorios, que se adecúe a sus necesidades y preferencias de consumo de información.

¿Cómo contribuirá el compromiso a solucionar el problema público?
El compromiso impulsará los Consejos Territoriales de Desarrollo Rural para que se conviertan en espacios de cocreación y articulación verdaderamente participativos e inclusivos que, a través de sus planes de desarrollo rural territorial y su portafolio de proyectos, puedan incidir en la 68 reducción de las importantes brechas existentes en los territorios del país. Más específicamente, el compromiso resuelve problemas actuales en la gestión y desarrollo de los CTDR de la siguiente manera:
1. Por medio de las capacitaciones en Gobierno Abierto se buscará que todos los CTDR sean transparentes, abiertos a la comunicación y colaboración con la ciudadanía y que rindan cuentas de forma regular sobre la consecución de los planes y proyectos que ejecutan.
2. Las nuevas estrategias de comunicación a ser utilizadas en este piloto permitirán mejorar la representatividad de los CTDR, procurando una mayor inclusión de diferentes sectores y una mejor selección de directivos.
3. La utilización del enfoque de Gobierno Abierto para la co-creación de los planes de desarrollo rural territorial en este piloto busca que estos planes reflejen de manera más directa las necesidades y prioridades de los territorios y sus habitantes.
4. La apertura de nuevos canales de comunicación y consulta busca expandir el alcance de los CTDR hacia aquellos sectores de la población que no participan en grupos organizados acreditados ante el Inder, pero que son los principales beneficiarios de los planes y proyectos elaborados por los CTDR, para así tomar en cuenta su voz y perspectivas e ir creando tejido social que pueda incorporarse formalmente a los CTDR en un futuro.
5. La divulgación de las gestiones de los CTDR en formatos más amigables permitirá un mayor acercamiento con las comunidades, especialmente en aquellos sectores que por dificultades tecnológicas o educativas actualmente enfrentan obstáculos para accesar información, potenciando un mejor conocimiento sobre lo que se está 69 realizando en los territorios e incentivando la participación informada.
6. Si bien el compromiso inicialmente contempla únicamente un piloto en algunos CTDR clave, se espera que como resultado de este compromiso las acciones realizadas puedan mejorarse y expandirse progresivamente a los 29 territorios del país.

¿Por qué este compromiso es relevante para los valores de OGP?
El compromiso es relevante para la transparencia porque está propiciando la publicación y divulgación de más y mejor información sobre los CTDR y sus planes de desarrollo rural territorial a través de capacitaciones, nuevas estrategias de divulgación y la publicación de documentos clave en formatos y medios más amigables con la población objetivo. El compromiso es relevante para la participación cívica ya que está fortaleciendo los espacios existentes de participación por medio de nuevas metodologías y la formación de capacidades, y al mismo tiempo está creando nuevos espacios y herramientas de vinculación y consulta con la población que todavía no es parte de los CTDR. El compromiso es relevante para la rendición de cuentas ya que ésta se verá potenciada por la participación regular en la ejecución de los planes y los proyectos a través de capacitaciones, publicación de más información, como los informes de rendición de cuentas, y la realización de espacios para el diálogo sobre dicha rendición de cuentas.

Información adicional
El compromiso se vincula al Plan de Fortalecimiento a la Gobernanza Territorial. El compromiso se vincula a la Política de Estado de Desarrollo Rural Territorial y su respectivo Plan de Acción. El compromiso está vinculado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible N°1: “Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo” y vinculado al N°10: “Reducir la desigualdad en y entre los países”.

4. Desarrollo rural incluyente y participativo

Texto del compromiso tal y como aparece en el plan de acción.

Objetivo principal

“Este compromiso busca fortalecer los Comités Directivos de los Consejos Territoriales de Desarrollo Rural como espacios de articulación entre las instituciones y representaciones de las poblaciones del territorio para la co-creación y socialización de planes de desarrollo rural territorial desde el enfoque de Gobierno Abierto”.

Hitos

• Desarrollar conjuntamente el módulo de Gobierno Abierto para el programa de capacitación a los CTDR (4 reuniones con el INDER).
• Elaboración e implementación de estrategia de divulgación y difusión para aumentar la representatividad sectorial y de poblaciones específicas entre las organizaciones acreditadas ante los CTDR.
• Inclusión del enfoque de Gobierno Abierto en la co-creación de 6 planes de CTDR.
• Consultas en línea o presenciales con la ciudadanía sobre los nuevos planes de desarrollo rural territorial.
• Presentación visual de los contenidos y avances de los planes territoriales para su divulgación a través de los medios más utilizados en cada territorio.
• Elaboración de informe final de avance y resultados del compromiso.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulte el plan de acción de Costa Rica en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/01/Costa-Rica_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

Las zonas rurales del país padecen algunos problemas sociales en mayor proporción que las áreas de mayor desarrollo urbano, concentradas en el centro de Costa Rica y que se suelen agrupar en la llamada Gran Área Metropolitana. Indicadores como el acceso a servicios, a educación formal, de pobreza o mortalidad infantil dan cuenta de ello.

Para julio de 2019 el porcentaje de la población mayor a 15 años sin ningún tipo de educación formal era del 2,4% en la zona urbana y del 5,6% en la zona rural. La porción del mismo grupo etario sin completar la educación secundaria era del 52% en la primera región y del 67,5% en la segunda. En cuanto al estado de las viviendas, para el segundo semestre de 2019 el porcentaje que se encontraba en buen estado en la zona urbana era del 61%, contra un 46% en el caso de las viviendas en regiones rurales [19].

Por otro lado, aunque el desempleo en las regiones rurales era del 11,7% y en las urbanas de un 12,6% [20], el porcentaje de pobreza rural fue del 24%, mientras que el urbano de un 19,7% [21]. La tasa de mortalidad infantil promedio por cada mil nacimientos, por su parte, fue de 9,9% para el año 2018 en las tres provincias costeras del país, contra un 7,6% en las otras cuatro provincias que concentran los principales centros urbanos [22].

Esto se debe a muchos factores, entre los que están condiciones menos adecuadas para el desarrollo económico, menor infraestructura y por lo general en peores condiciones, poca oferta de trabajo concentrada en actividades más técnicas y del sector primario, falta de oportunidades de educación formal y difícil acceso a servicios de asistencia social y de salud. El plan de acción agrega a estas causas el que los programas de apoyo social se desarrollan sin considerar la perspectiva de las poblaciones objetivo y que las instituciones que deben implementarlos no coordinan entre sí.

El compromiso pretende ayudar a disminuir en alguna medida esta desigualdad por razones geográficas al aumentar la participación de las comunidades beneficiaras en los Comités Directivos de los Consejos Territoriales de Desarrollo Rural (CTDR) y los procesos por los que estos desarrollan los Planes de Desarrollo Rural Territorial.

Para lograrlo se capacitará a los miembros de dichos Comités en gobierno abierto y participación ciudadana. Además, realizará un plan piloto con 6 CTDR mediante el cual espera alcanzar una participación más representativa de las comunidades, especialmente de poblaciones vulnerables o sub-representadas, desarrollar capacidades para el uso de nuevas metodologías en los procesos de cocreación, tanto presenciales como en línea, y mejorar la forma en que se presentan y dan a conocer entre la población meta los proyectos de desarrollo rural territorial de los CTDR.

Los objetivos de estas medidas no son nuevos. Como lo explica el compromiso, desde en el año 2012, con la aprobación de la Ley N° 9036 que dio origen al Instituto de Desarrollo Rural (INDER), este asumió la responsabilidad de acompañar a los CTDR, principal instancia territorial de coordinación y articulación del desarrollo rural. Los Consejos deben asegurar la participación ciudadana en la formulación de los Planes de Desarrollo Rural Territorial y conseguir que estos alcancen sus objetivos de desarrollo, pero hasta el momento no han tenido el éxito esperado. Entre las razones que señala el compromiso están el que sus planes de desarrollo no sean vinculantes para las instituciones públicas; que los Comités Directivos de los CTDR no suelen ser representativos de los diferentes sectores del territorio, que no tengan una comunicación adecuada con el resto de los pobladores y que no cuenten con mecanismos para rendir cuentas de su operación.

El segundo plan de acción de Costa Rica incluyó el siguiente compromiso: “Fortalecer los mecanismos que garanticen la participación ciudadana y del sector productivo en los procesos de desarrollo territorial, incluyendo la constitución y funcionamiento de los Consejos Territoriales de Desarrollo Rural en 27 territorios de Costa Rica”. El Informe del Mecanismo de Revisión Independiente señaló que el período de implementación de esta iniciativa coincidió con la creación de cuatro [23] de los 27 CTDR existentes y con ellos se llegó a cubrir la totalidad de las zonas rurales del país. Las acciones tomadas por el compromiso también incluyeron la creación de la Guía Institucional de Formulación de los Planes Territoriales de Desarrollo Rural, de noviembre de 2015. A partir de esta se desarrollaron los Planes Territoriales de Desarrollo Comunal (PTDR) y las mesas de trabajo de los Consejos Rurales, que empezaron la tarea de armonizar los planes reguladores municipales, los planes regionales de MIDEPLAN, el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 (PND) y la política de Estado en materia de desarrollo rural territorial. Sin embargo, estas acciones fueron ejecutadas por el INDER como parte de sus deberes de coordinar los CDCT, sin vinculación alguna con la Comisión Nacional de Gobierno Abierto (CNGA) y no generaron mejoras significativas en materia de gobierno abierto.

Para que esto no se repita, las autoridades de gobierno abierto y la sociedad civil deberán involucrarse en la implementación del proyecto e investigar qué no ha funcionado exactamente y porqué. Además, para lograr esta vez un mayor impacto se debería tener claro desde el principio qué marcará el éxito de la iniciativa, algo no definido en el plan de acción. Si se busca mejorar la participación y hacerla más representativa, ¿de cuánto será esa mejora?, ¿bastará un aumento menor en algunas de las sesiones de los comités?, ¿de cuánto deberá ser y por cuanto tiempo para que se considere que el compromiso fue exitoso y generó un impacto?, ¿a cuáles nuevos sectores se involucrarán en los CTDR y cómo se despertará el interés sostenido de estos?, ¿cómo se mide la representtividad actual?, ¿cuál es el nivel de representatividad adecuado para que se beneficie a todos los sectores de la población y que a la vez los CTDR puedan tomar decisiones y ejecutar sus planes de forma eficiente y eficaz? Son respuestas que la institución implementadora, el INDER, y los sectores de la sociedad civil que trabajen en la implementación deberán tener. Sin ellas es difícil contar con una idea clara de cuán grande será el impacto que tendrá el compromiso una vez implementado. Es por ello que se considera que su impacto potencial es menor, pues al no ser explicita la iniciativa en estos temas, cualquier cambio en cualquier medida podria alcanzar para considerarla implementada.

El compromiso surge del área temática de “Inclusión Social”, para la que se definieron como principales problemáticas la falta de información y articulación entre los programas sociales debido a la diversidad de instituciones públicas que los impulsan, y la falta de mecanismos de trazabilidad y de fiscalización de los programas sociales del Estado. Durante el taller de priorización de problemas, la mesa de trabajo de esta área escogió como problemática a abordar atacar la falta de diseño y ejecución de programas cocreados con las poblaciones objetivo, así como de un mecanismo de entrega de información pensado para la población objetivo. Las iniciativas propuestas para atacar el problema fueron crear comisiones sectoriales y regionales integradas por instituciones y miembros de la población objetivo; y mejorar la disponibilidad de información por múltiples canales y medios (televisión local, radio local, municipalidades, iglesias, etc.).

Compromiso 4. Desarrollo rural incluyente y participativo

● Verificable: Si

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Si, relevante para acceso a la información, participación ciudadana

● Potencial para obtener resultados: Menor

● Cumplimiento: Limitado

● ¿Abrió el Gobierno? Aún no hay resultados tempranos para reportar

Solo dos de los hitos y actividades señaladas en el compromiso empezaron a implementarse. La pandemia provocada por la COVID-19 cambió significativamente las condiciones en las que se habían planeado las iniciativas y al Instituto de Desarrollo Rural (Inder), institución implementadora, se le dificultó adaptarse y cumplir con los hitos bajo el modelo de la virtualidad, pues se suspendieron las sesiones presenciales de los Consejos Territoriales [35]. El objetivo central de este compromiso era hacer más participativos los procesos por los cuales los Consejos Territoriales de Desarrollo Rural (CTDR), coordinados por el Inder, escogen y priorizan los programas para atender los retos enfrentados por las personas que viven en las áreas geográficas que cubren. La intención era, a través de una mejor participación, mejorar la efectividad de estos programas y su impacto en la población meta.

La Oficina de Gobierno Abierto del Ministerio de Comunicación y la organización de sociedad civil ACCESA desarrollaron un cuestionario que distribuyeron entre miembros de los Consejos Territoriales para recabar información que les ayudara a formular una propuesta para hacer sus procesos más participativos. Con estos insumos y documentos sobre la metodología usada por el Inder, hicieron recomendaciones a la institución para mejorar su sitio web y hacer más accesible su información. También crearon una propuesta metodológica para hacer más participativos sus procesos de consulta, sin embrago el Inder no llegó a aplicarla [36]. De acuerdo con la institución, se dependía del trabajo de los Consejos Territoriales para cumplir con el compromiso. Al suspenderse la presencialidad muchos Consejos, cuyos miembros se encuentran en su mayoría en zonas rurales, dejaron de sesionar debido a retos de conectividad y acceso a la tecnología [37].

Las acciones de implementación realizadas fueron ejecutadas por el Ministerio de Comunicación y ACCESA, quienes también empezaron a trabajar en el material para impartir las capacitaciones del módulo de gobierno abierto que el Inder impartiría como parte de los entrenamientos que ofrece a los miembros de los 29 Consejos Territoriales del país. Sin embargo, este sería el quinto y último módulo de entrenamiento, y debido al tiempo que tomó avanzar en los módulos de capacitación anteriores, nunca llego a impartirse. No hay evidencia de que el Inder, por su lado, trabajara en la implementación del resto de actividades del compromiso.