Simplifying Business Regulations Through Citizen Feedback (CR0064)

¿Cuál es el problema público que abordará el compromiso?
El exceso de trámites para invertir, abrir un negocio, expandir un negocio o iniciar una construcción ha sido considerado por empresarios y autoridades como uno de los obstáculos más importantes para la actividad económica en el país. Esta tramitología excesiva, rígida y burocrática aumenta los costos de inversión y producción del sector privado, limitando las iniciativas de emprendimiento en todas sus etapas e incluso incitando a la corrupción. Una referencia sobre lo anterior es el Índice Doing Business 2020 elaborado por el Banco Mundial, el cual ubica a Costa Rica en el puesto 74 entre 190 países, un descenso de 7 puestos en comparación con el año anterior y de 14 puestos en comparación con el 2016. Los resultados de Costa Rica muestran un particular rezago en la dimensión de Apertura de un negocio, en donde el país se ubica en el puesto 144. En respuesta a esta situación, desde el gobierno nacional se ha asumido como prioridad el impulsar las acciones e iniciativas en materia de mejora regulatoria y simplificación de trámites que puedan resultar en mayores facilidades para la apertura de un negocio. Dentro de los esfuerzos que se han realizado se encuentran la Ley N°8220 de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos y, en la actual administración, la directriz emitida por el Presidente de la República que establece una moratoria regulatoria que evita la creación de nuevos trámites, requisitos o procedimientos para obtener permisos, licencias o autorizaciones hasta mayo del 2022. De igual manera se emitió el Decreto Ejecutivo No. 41795-MP-MEIC con el objetivo de impulsar en la Administración Pública el uso del instrumento jurídico denominado “declaración jurada”, como mecanismo para generar eficiencia en los requisitos, trámites y procedimientos que los usuarios realizan ante las instituciones públicas, al tiempo que se agilice la resolución a sus gestiones y el cumplimiento efectivo de los tiempos de respuesta institucional. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), por su parte, es la institución encargada de mejorar la competitividad del sector empresarial por medio de la simplificación de trámites, y para alcanzar ese objetivo cuenta con una Dirección de Mejora Regulatoria (DMR). Entre las iniciativas existentes que se han avanzado desde esta institución se encuentran la plataforma digital Trámites Costa Rica, la cual publica un extenso catálogo de trámites con su respectiva información, así como los Planes de Mejora Regulatoria de todas las instituciones, y una Metodología de Trámites Críticos que permite identificar aquellos trámites que impactan significativamente en la competitividad del sector empresarial y el bienestar de la ciudadanía. De acuerdo a las metas establecidas por el Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022, al menos tres de estos trámites críticos se deben simplificar cada año. No obstante, aún prevalecen debilidades, como lo son la carencia de evaluaciones adecuadas sobre los efectos e impactos de los trámites simplificados y la falta de una 89 significativa consulta y participación ciudadana, que permita identificar cuáles son las verdaderas necesidades de las personas usuarias y recoger su perspectiva sobre los cambios en simplificación de trámites que se han realizado y cómo se pueden mejorar. Para solventar la falta de evaluaciones y mediciones, el MEIC ha elaborado un Índice de Capacidad Regulatoria, el cual mide cuatro dimensiones distintas: Institucionalidad, Herramientas, Simplificación Administrativa y Desempeño institucional. Este Índice se aplicó por primera vez en el 2019, inicialmente al sector municipal, y se planea aplicar anualmente, por otra parte, también se pretende de forma paulatina incluir al resto de las instituciones públicas. Sin embargo, todavía no se ha logrado a avanzar en lo que respecta a consultas e involucramiento ciudadano y evaluación de los trámites desde la experiencia del usuario.

¿Cuál es el compromiso?
Este compromiso se propone evaluar desde la experiencia de la ciudadanía usuaria la implementación de mejoras aplicadas a trámites críticos de las instituciones que intervienen en procesos claves para la competitividad y reactivación económica, lo anterior alineado con la identificación realizada por el MEIC (Metodología de Trámites Críticos, Índice de Capacidad Regulatoria, entre otros instrumentos) y los proyectos de mejora y simplificación ejecutados por las instituciones. Con este fin se proponen las siguientes tres acciones principales: 1. La realización de talleres con la ciudadanía usuaria (utilizando metodologías de experiencia de usuario) para evaluar la implementación de las mejoras aplicadas a los seis trámites críticos que se están simplificando en el periodo de implementación del compromiso, según la meta incorporada en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022. Paralelo a estas actividades presenciales se abrirán foros interactivos en el sitio web de Trámites Costa Rica para que las personas también puedan opinar 90 sobre su experiencia de los avances en materia de trámites críticos. Los insumos, recomendaciones y propuestas recogidas en estos espacios serán valoradas e implementados por las instituciones responsables para la mejora de estos trámites. 2. Articulación de redes para la divulgación y comunicación de los resultados de la aplicación de instrumentos o insumos (como el Índice de Capacidad Regulatoria) desarrollados que evalúan acciones de simplificación de trámites y mejora regulatoria por parte de la institucionalidad pública. Los resultados de la aplicación de estos instrumentos, además, serán publicados y visualizados en formatos abiertos en el sitio web del MEIC. 3. Propiciar espacios o encuentros de intercambio de buenas prácticas entre las instituciones públicas que promuevan la cooperación para la mejora de trámites, procesos, y procedimientos que tienen un impacto en los ciudadanos y empresarios. En estos encuentros se integrarán a representantes de la ciudadanía usuaria de trámites en espacios de realimentación con las instituciones presentes. Este compromiso permitirá un monitoreo y evaluación más precisa sobre el impacto de los trámites simplificados, ayudará a identificar áreas de mejora, favorecerá una mejor implementación de las acciones de las diferentes instituciones en términos de capacidad regulatoria y potenciará las labores del MEIC como articulador e impulsor de la mejora regulatoria y la simplificación de trámites. Además, el enfoque participativo desde la experiencia del usuario potenciará el involucramiento ciudadano a la hora de evaluar procesos de simplificación de trámites críticos, contrarrestando el enfoque excesivamente institucional que predomina actualmente. La implementación exitosa de este compromiso permitirá: 91 ¿Cómo contribuirá el compromiso a solucionar el problema público? 1. Evaluar más rigurosamente las acciones en términos de mejora regulatoria, fortalecimiento de capacidades y simplificación de trámites que están realizando las instituciones del sector público, permitiendo identificar en conjunto con la ciudadanía acciones que se deban tomar para fortalecer estos procesos. 2. Incluir de manera central la experiencia y perspectiva de la ciudadanía usuaria para mejorar trámites críticos de forma que respondan a las necesidades de aquellas personas que deben realizarlos, mediante un enfoque de mejora continua. 3. Publicar y divulgar en formatos abiertos y accesibles toda la información que resulte de estas acciones. Lo anterior generará un proceso más transparente y participativo de simplificación de trámites y mejora regulatoria, que involucrará a los ciudadanos como un elemento activo y fiscalizador del accionar de las instituciones en la implementación de proyectos de mejora. El impacto de este compromiso será el ajuste eficiente de la política pública de conformidad con la percepción del usuario para la identificación de brechas y acciones correctivas en las iniciativas de mejora regulatoria y simplificación de trámites implementadas por las instituciones públicas. ¿Por qué este compromiso es relevante para los valores de OGP? El compromiso es relevante para la transparencia porque plantea la publicación de nueva información en formatos abiertos sobre los avances y evaluaciones en materia de simplificación de trámites y mejora regulatoria de la institucionalidad pública. El compromiso es relevante para la participación cívica porque abre nuevos espacios que permiten un mayor involucramiento de la ciudadanía usuaria en la evaluación y monitoreo de los trámites simplificados. El compromiso es relevante para la rendición de cuentas ya que potencia instrumentos de 92 evaluación (como el Índice de Capacidades Regulatorias) que miden de qué manera las instituciones públicas están actuando en términos de mejora regulatoria y simplificación de trámites, y además abre espacios para que la ciudadanía usuaria pueda brindar su realimentación sobre la labor de simplificación de trámites críticos realizada por la institucionalidad. Información adicional El compromiso está alineado con las acciones que ya viene realizado el MEIC por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria en términos de simplificación de trámites y la estrategia de articulación interinstitucional y con academia, sector privado y sociedad civil. El compromiso responde al área estratégica de “Innovación, Competitividad y Productividad ” del Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022, el cual se plantea como meta alcanzar a simplificar 12 trámites que impacten en la competitividad del sector empresarial y el bienestar de la ciudadanía para el año 2022. El compromiso responde al Objetivo de Desarrollo Sostenible N° 8: “Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”.

6. Evaluación de trámites simplificados desde la experiencia ciudadana

Texto del compromiso tal y como aparece en el plan de acción.

Objetivo principal

“Este compromiso se propone evaluar desde la experiencia de la ciudadanía usuaria la implementación de mejoras aplicadas a trámites críticos de las instituciones que intervienen en procesos claves para la competitividad y reactivación económica, lo anterior alineado con la identificación realizada por el MEIC (Metodología de Trámites Críticos, Índice de Capacidad Regulatoria, entre otros instrumentos) y los proyectos de mejora y simplificación ejecutados por las instituciones.”

Hitos

• Elaboración de la metodología para los espacios participativos.
• 6 ejercicios de evaluación de trámites críticos desde la experiencia ciudadana, tanto presenciales como en línea (1 para cada trámite crítico, 3 por año).
• Tres (uno por semestre) encuentros institucionales relacionados con buenas y mejores prácticas en materia regulatoria y de simplificación de trámites.
• Implementación de las recomendaciones brindadas por la ciudadanía para la mejora de la simplificación de trámites críticos.
• Elaboración de informe final de avance y resultados del compromiso.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulte el plan de acción de Costa Rica en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/01/Costa-Rica_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

El exceso de trámites se convirtió en una característica habitual del sector público costarricense desde hace ya mucho tiempo y constituye uno de los principales obstáculos para el crecimiento del país, al dificultar y prolongar los procesos de inversión y concreción de negocios [34]. Los Gobiernos han desarrollado iniciativas para contrarrestarlo desde la década de los 80, pero ninguna ha logrado una mejora sustancial [35].

Costa Rica ocupó el puesto 74 de 190 naciones en el índice Doing Business 2019 [36], elaborado por el Banco Mundial y que busca medir la facilidad para hacer negocios en los países. Ese año perdió competitividad con respecto al año 2018 al subir siete puestos en el ranking. El indicador en el que obtuvo la calificación más baja fue el que mide la dificultad y tiempo para empezar un negocio. En este, Costa Rica se ubicó en el puesto 144 del índice, cuyo informe coloca al país entre el grupo de naciones que más tiende a regular, al lado de Mozambique, Malí y Venezuela. El estudio de 2019 también destaca la dificultad para comerciar fuera de las fronteras, pagar los impuestos y lidiar con los permisos de construcción.

Por otro lado, en la encuesta Pulso Empresarial del último trimestre de 2019, publicada por la Unión Costarricense de Cámaras en diciembre de 2019 [37], los empresarios consideraron que el exceso de trámites es el principal obstáculo para el crecimiento del sector privado en el país.

Un estudio publicado por la Cámara Costarricense de la Construcción (CCC) en mayo de 2018 estimó que el costo del tiempo que toma completar los trámites burocráticos para construir equivale a entre el 0,1% y 0,2% del producto interno bruto (PIB), Según el análisis, con esto se podrían construir más de 5 mil viviendas de interés social o generar más de 4.500 empleos [38]. De acuerdo con la CCC, los trámites requeridos generan atrasos promedio de 7,4 meses en los proyectos de construcción privada y de 13,5 meses en vivienda de interés social.

Las acciones tomadas por los diferentes Gobiernos para atender el problema incluyen la creación de la “Ley de protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos” en el año 2002, que obliga a las instituciones públicas a elaborar un plan de mejora regulatoria y nombrar un delegado responsable de este. La ley contemplaba la creación del Catálogo Nacional de Trámites [39], una herramienta digital de consulta para que las instituciones estatales registren las diligencias burocráticas con que deben cumplir sus usuarios y los resultados de las acciones emprendidas para su reducción. La cantidad de requisitos registrados desde su creación en 2010 ha variado y el Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC), responsable de revisar y aprobar los trámites que se implementen en las entidades públicas y de promover su reducción, ha reportado la disminución de trámites desde entonces. Para el período 2010-2014, por ejemplo, el ministerio reportó 114 simplificaciones, mientras que para el comprendido entre 2014-2018 afirmó que se simplificaron 232 procesos burocráticos. Sin embargo, estas mejoras no generaron los resultados esperados, tal y como muestran los índices citados anteriormente.

El primer plan de acción de Costa Rica incluyó varias iniciativas que pretendían agilizar trámites del Gobierno, pero además de que no contemplaron apropiadamente los valores de gobierno abierto, tampoco lograron la adopción deseada por parte de la ciudadanía. Esto hizo que su impacto en materia de mejora regulatoria y de apertura de Gobierno no fuera significativo, según los informes del Mecanismo de Revisión Independiente. Los compromisos incluyeron el uso de la plataforma “CrearEmpresa” en todos los municipios del país, y la implementación electrónica del registro sanitario de producto, a través de la plataforma registrelo.go.cr de noviembre de 2013, ampliar los servicios brindados por medio de las Ventanillas Electrónicas de Servicios (VES) y potenciar y fortalecer el Portal Ciudadano http://www.gob.go.cr, que pretendía funcionar como punto de acceso único, de los ciudadanos, a la información del sector público de Costa Rica, para el intercambio de información y la realización de trámites. Este portal dejó de existir poco después del cambio de Gobierno en el año 2014.

En el caso de “Regístrelo”, se pretendía disminuir significativamente el tiempo para la obtención de un permiso sanitario de funcionamiento, pero en realidad el plazo solo se redujo de cuatro a entre dos y tres meses. La plataforma “CrearEmpresa” eliminó la obligación de tramitar personalmente la constitución de sociedades, pero todos los demás actos, como la inscripción de propiedades muebles e inmuebles e hipotecas, aún deben efectuarse en el Registro Nacional. Además, esos trámites están sujetos a la discrecionalidad del funcionario registrador” [40].

Otro instrumento desarrollado por el MEIC para simplificar trámites es el Sistema de Control Previo (Sicopre) [41]. Se lanzó en mayo de 2016 y permite a los órganos públicos evaluar la pertinencia de regulaciones nuevas. Cuando una entidad considera que debe emitir un nuevo reglamento o reformar uno existente, envía al MEIC una propuesta que deberá someterse a consulta pública por diez días. Posteriormente el Ministerio cuenta con cinco días para emitir su criterio, que será vinculante para el Gobierno central pero no para las instituciones descentralizadas, debido a su autonomía. Sin embargo, la Dirección de Mejora Regulatoria no tiene capacidad de dar seguimiento a los trámites −nuevos y viejos− ni a las reformas aprobadas. La cantidad de regulaciones es tan grande que se desconoce su número [42].

Entre las iniciativas implementadas recientemente se incluye la emisión, en septiembre de 2018, de una directriz presidencial que impulsa el Plan de Mejora Regulatoria y simplificación de trámites, por parte del Gobierno. Sin embargo, el plan no está suficiente de acuerdo con el informe del Estado de la Nación 2019, que indica que la actual administración simplificó 155 trámites tras poco más de un año en ejercicio, una proporción que consideró pequeña con relación al universo de gestiones, requisitos y procedimientos existentes en las entidades públicas. Según el Catálogo Nacional de Trámites, este universo estaba compuesto por 1.201 diligencias en marzo de 2020, distribuidos en 167 de las 315 instituciones del aparato estatal [43], y su tiempo promedio de resolución era de 25 días hábiles.

En el Vigesimosegundo Informe Estado de la Nación, se identificó que los avances en materia de mejora regulatoria y simplificación de trámites son limitados, y que en su mayoría no atienden las necesidades de las empresas y la población [44].

El compromiso pretende agregar el componente de participación ciudadana a las iniciativas actuales de mejora regulatoria, coordinadas desde la Dirección de Mejora Regulatoria del MEIC, encargada de implementar el compromiso. A través de la realización de talleres y usando metodologías de experiencia de usuario se pretende recopilar las opiniones y vivencias de quienes realizan los trámites públicos, para que la institución responsable de estos los tome en cuenta a la hora de evaluar la efectividad de las mejoras aplicadas, su pertinencia o necesidad de cambio. Este es el principal cambio que pretende generar el compromiso, al no existir previamente espacios de validación con quienes deben realizar los trámites. Esto podría marcar una diferencia importante en la efectividad de las medidas, ya que en muchos casos los cambios se han realizado en función de las posibilidades más accesibles de las instituciones, sin medir si la población meta obtuvo el beneficio esperado.

El Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022 se fijó como meta recibir retroalimentación de los usuarios sobre los seis trámites críticos que cada institución debe simplificar durante el periodo de implementación del compromiso. Para ello se abrirán foros electrónicos en el portal “Trámites Costa Rica” [45]. Adicionalmente el plan contempla la divulgación de los resultados de los cambios aplicados a los procesos tras considerar los insumos ciudadanos, los cuales se medirían a través del Índice de Capacidad Regulatoria. Este índice existía antes del compromiso pero es poco conocido por la población. Además se generarán espacios para que las instituciones compartan buenas prácticas y casos de éxito.

El compromiso redactado al final del proceso de cocreación e incluido en el plan de acción dejó por fuera ciertas iniciativas relacionadas a las propuestas de algunas personas que participaron de la mesa de “Reactivación Económica”. Estas contemplaban incluir procesos municipales dentro de las metas de reducción de trámites, involucrar a las cámaras del sector privado en la implementación del compromiso y en ayudar a validar su cumplimiento, y que los resultados de la evaluación del índice y la opinión de los usuarios sobre los efectos de las iniciativas de reducción de trámites impactaran de alguna manera la asignación de recursos para las instituciones en el ejercicio presupuestario siguiente [46].

Desde la perspectiva de algunos participantes en la construcción del compromiso [47], al final se incluyeron las iniciativas que mejor se alineaban a las acciones que el Ministerio de Economía venía trabajando con anterioridad, lo que habría reducido el significativo impacto potencial que el compromiso pudo haber tenido.

El Gobierno procuró que ninguno de los compromisos planteados coincidiera con iniciativas que ya estuvieran trabajando las instituciones implementadoras. Este compromiso se planteó agregar el componente de participación y validación de las iniciativas de reducción de trámites, que no se contemplaba en su implementación y que resultará muy valioso para determinar la eficacia y el valor que agregarán las prácticas de gobierno abierto del Ministerio de Economía [48]. Por estas acciones y las demás contempladas en el compromiso se considera que su implementación tiene un impacto potencial moderado.

Compromiso 6. Evaluación de trámites simplificados desde la experiencia ciudadana

Verificable: Si

¿Tiene una visión de gobierno abierto? Si, relevante para acceso a la información, participación ciudadana

Potencial para obtener resultados: Moderado

● Cumplimiento: Sustancial

● ¿Abrió el Gobierno? Aún no hay resultados tempranos para reportar

Tres de los cinco hitos señalados en el compromiso se cumplieron en su totalidad y uno casi por completo. A través de una colaboración entre el Laboratorio Colaborativo de Innovación Pública (Innovaap), de la Universidad de Costa Rica, y el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) se elaboró la metodología que se usó durante los talleres para evaluar el impacto de los cambios realizados a trámites para simplificarlos.

Según la evidencia mostrada por el MEIC [49], estos talleres de evaluación se efectuaron seis meses después de implementarse los cambios realizados a cinco de los trámites [50] ya simplificados, que la Dirección de Mejora Regulatoria escogió como prioritarios [51]. Dos de las evaluaciones fueron talleres presenciales, otras dos se realizaron de forma virtual y una consistió en un sondeo aplicado vía telefónica y digital. Las últimas tres se realizaron de esa forma debido a la incidencia de casos de COVID-19 en el país para ese momento. A partir de los insumos de cada taller, Innovaap redactó un informe con recomendaciones sobre posibles mejoras adicionales, el detalle de lo que los usuarios encontraron más engorroso del trámite tras su simplificación, su calificación sobre el nivel de dificultad para completarlo y el tiempo que les tomó. Quedó pendiente la realización de un taller para completar los seis que el compromiso propuso realizar en el período de dos años de implementación.

Los informes con la retroalimentación recibida durante los talleres se hicieron llegar a las instituciones responsables de realizar los trámites. Sin embargo, no se dio seguimiento ni hay evidencia que muestre en qué casos se usó esta retroalimentación para modificar algún aspecto del trámite evaluado, lo que constituía parte de hitos del compromiso al indicarse que se haría la "Implementación de las recomendaciones brindadas por la ciudadanía para la mejora de la simplificación de trámites críticos" [52].

Según explicó el MEIC, por limitación de personal y disponibilidad de tiempo de los dos funcionarios de la Dirección de Mejora Regulatoria en quien recayó la responsabilidad del compromiso, no le es posible hacer este seguimiento. Su labor en mejora regulatoria suele llegar hasta compartir la retroalimentación ofrecida por los usuarios sobre las mejoras aplicadas a trámites con las instituciones que los administran [53]. Esto podría limitar el impacto de la participación ciudadana en las acciones de mejora regulatoria y en su influencia para hacer las modificaciones más efectivas para su población meta. También podría desincentivar futuras participaciones, al no generar los cambios esperados por parte de los participantes ni dárseles retroalimentación sobre cómo se usaron sus insumos.

Se cumplió con el hito que propuso celebrar tres encuentros institucionales relacionados con buenas prácticas en materia regulatoria y de simplificación de trámites, y un proceso de capacitación. Sin embargo, estos fueron dirigidos a funcionarios públicos y no incluyeron actividades de cara al ciudadano.