Citizen Participation in the Legislative Assembly (CR0067)

¿Cuál es el problema público que abordará el compromiso?

En el estudio de opinión sociopolítica del Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP) de noviembre de 2019 la Asamblea Legislativa obtiene una nota de 4.7 en términos de valoración ciudadana, únicamente por delante del gobierno y los partidos políticos. Además, la ciudadanía considera que sus demandas no son escuchadas ni representadas desde la institución, como lo revela el Estudio sobre legitimidad y eficacia de la Asamblea Legislativa realizado en el año 2017 por la organización ACCESA, el cual arrojó que las principales debilidades de la Asamblea Legislativa a visión de los entrevistados son los problemas de representatividad y la falta de compromiso con la ciudadanía. Dicho estudio también evidencia que lo que la ciudadanía más busca de la Asamblea Legislativa y sus diputados es percibir una mayor transparencia en su gestión y que tomen en cuenta la opinión ciudadana, especialmente en lo que refiere a la tramitación de los proyectos de ley. En respuesta a esta situación, la Asamblea Legislativa ha realizado acciones para incluir más a la ciudadanía y transparentar su accionar. Por ejemplo, en 2015 y 2016 creó en conjunto con la Alianza para una Asamblea 117 Abierta, dos planes de acción para promover la adopción de los principios de Parlamento Abierto dentro de la institución, y en abril del 2019 el Directorio Legislativo aprobó una Política Institucional de Parlamento Abierto (PIPA). Sin embargo, el grado de ejecución de estas iniciativas ha sido irregular y no se le ha dado el seguimiento debido. Además, desde el 2014 la Asamblea cuenta con un Departamento de Participación Ciudadana que tiene la función de promover la participación social activa en la Asamblea, mediante la generación de canales de comunicación que permitan una mayor vinculación con los representantes populares y la interacción en los procesos legislativos. Entre las principales iniciativas de este Departamento se encuentra el Programa de Parlamentos Cívicos o Foros Ciudadanos, el cual promueve la articulación de parlamentos sectoriales, a manera de espacios de capacitación e incidencia política ciudadana. No obstante, este Departamento se ha enfrentado a problemas presupuestarios y poco apoyo institucional para darle divulgación y difusión a sus acciones y para evaluar su impacto desde una perspectiva estratégica. Por otro lado, la Asamblea Legislativa es una de las instituciones nacionales que cuenta con instrumentos de acceso de la ciudadanía establecidos en su página web; no obstante, dicha página a percepción de las personas usuarias presenta algunos problemas de accesibilidad y de plataforma informática. A pesar de las acciones anteriormente descritas, en general la percepción de los habitantes es que la estructura de la Asamblea Legislativa contempla pocos espacios de diálogo y colaboración con la ciudadanía. Esta percepción se ve reflejada en los resultados del Índice de Transparencia Legislativa 2018, realizado por la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa, en donde Costa Rica, a pesar de tener una calificación general privilegiada, obtuvo una nota de apenas 33,3 en el indicador de Participación Ciudadana, al juzgarse que no existían espacios adecuados para que la ciudadanía fuera consultada sobre los proyectos de ley.

¿Cuál es el compromiso? Este compromiso pretende la apertura de espacios y procesos colaborativos en la Asamblea Legislativa mediante una estrategia integral, innovadora y multicanal de participación ciudadana. Para llevar a cabo este compromiso se realizarán las siguientes acciones de conformidad con el acuerdo número 10 de la sesión ordinaria del Directorio Legislativo No. 093-20205 :

1. Hacer una consulta ciudadana del Portal Legislativo desde una perspectiva de accesibilidad universal, para señalar las falencias que tiene el sitio web actual en términos de publicación, ubicación, usabilidad y acceso de la información, así como en términos de claridad del lenguaje e interacción ciudadana y proponer acciones y recomendaciones de mejora. En virtud de lo anterior, la Comisión Institucional de Parlamento Abierto será la responsable de la planificación, ejecución y evaluación de dicha consulta y contará con el apoyo de los departamentos de Participación Ciudadana, Relaciones Públicas, Prensa y Protocolo e Informática:

2. Establecer un foro cívico de Estado Abierto que convoque a ciudadanos y organizaciones de sociedad civil para evaluar la normativa existente en términos de transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas y participación ciudadana, y que promueva propuestas nuevas y reformas a la legislación vigente. Estas propuestas serán presentadas a los diputados a la Asamblea Legislativa para su valoración y posible adopción.

¿Cómo contribuirá el compromiso a solucionar el problema público? El compromiso busca definir de manera estratégica (con ejes, metas e indicadores) acciones claras y medibles para que la Asamblea Legislativa abra espacios multicanales que permitan a la ciudadanía implicarse en diversas áreas de la esfera legislativa, para que así la institución pueda aprovechar la inteligencia colectiva 5 Sesión celebrada el 18 de febrero de 2020. 119 para la mejora de la calidad y representatividad de las leyes y las políticas. El compromiso contribuirá a la creación e institucionalización de los espacios innovadores de participación ciudadana, así como a la articulación de todos esos espacios bajo un solo enfoque estratégico, con el fin último de mejorar la valoración de representatividad, transparencia y cercanía de la población hacia la Asamblea. Estas acciones al ser cocreadas con la sociedad civil buscan asegurar que estos espacios de participación ciudadana no respondan únicamente a la lógica legislativa, sino también a las necesidades e intereses de la ciudadanía. Además, al adoptar un enfoque multicanal que incluye tanto medios presenciales como digitales que pueden estimular el compromiso de diferentes sectores (incluida la población joven) a través de las nuevas tecnologías, se espera que se logre avanzar hacia una democracia más participativa que sea capaz de producir leyes y políticas más legítimas, efectivas y de mayor calidad. En ese sentido, son fundamentales las actividades previas de auditoría ciudadana del Portal Legislativo y de establecimiento del foro cívico de Estado Abierto, ya que estas acciones no solo podrán identificar debilidades actuales y proponer recomendaciones de mejora, sino que también permitirán articular, fortalecer y empoderar a los actores de sociedad civil y así crear las condiciones para que los diputados y diputadas se comprometan con una mayor participación ciudadana e interacción estructurada con la ciudadanía, por medios tanto presenciales como virtuales (a través del Portal Legislativo). A raíz de la pandemia ocasionada por el COVID-19 el uso de la tecnología es esencial para orientar la política pública y emigrar de la cultura del papel hacia nuevas formas de rendición de cuentas ante la ciudadanía. En ese contexto, los parlamentos están convocados a buscar las didácticas y la literatura necesaria para emigrar hacia un Estado inteligente; aquel que propicie un acercamiento ciudadano desde el uso de las nuevas 120 tecnologías de información y la comunicación para dar mayor transparencia a la función pública. En ese sentido, no solo el producto final, sino también las actividades que son parte del compromiso, son procesos participativos, innovadores y multicanal que esperan asentar experiencias replicables de vinculación entre la Asamblea Legislativa y la ciudadanía.

¿Por qué este compromiso es relevante para los valores de OGP? El compromiso es relevante para la participación cívica porque crea nuevas oportunidades y herramientas para que el público influya en las discusiones y los proyectos de ley que se tramitan en la Asamblea Legislativa a través del Foro cívico de Estado Abierto, y potencia los espacios existentes bajo un enfoque más integrado y estratégico. Además, abre oportunidades para evaluar de forma colaborativa la información que publica la Asamblea Legislativa y para incidir de manera directa en la estrategia de participación ciudadana por la que se regirá la institución.

Información adicional El compromiso está vinculado con la Política Institucional de Parlamento Abierto (PIPA) y las líneas de acción que ya ha venido realizando el Departamento de Participación Ciudadana de la Asamblea Legislativa, como el Programa de Parlamentos Cívicos. El compromiso está vinculado con el Objetivo de Desarrollo Sostenible N°16: “Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles”.

Hitos con entregables verificables 121 Fecha de inicio: Fecha de cierre: Elaboración de un Protocolo para la convocatoria de la sociedad civil. Entregable: Protocolo para la convocatoria de la sociedad civil. 01/01/2021 31/03/2021 Convocatoria para la cocreación del Reglamento del Parlamento Ciudadano de Estado Abierto y de la Metodología para la evaluación ciudadana del portal legislativo de la Asamblea Legislativa. Entregable: Convocatoria publicada y Metodología para la evaluación ciudadana del portal legislativo. 01/04/2021 31/05/2021 Conformación e inauguración del Parlamento Ciudadano de Estado Abierto. Entregable: Reglamento del Parlamento Ciudadano de Estado Abierto y acta de la primera sesión plenaria. 01/06/2021 31/07/2021 Elaboración de metodología para la evaluación ciudadana del portal legislativo de la Asamblea Legislativa. Entregable: Metodología de evaluación. 01/01/2021 30/03/2021 Trabajo en comisiones del Parlamento Ciudadano de Estado Abierto y foros temáticos. Entregable: Actas, dictámenes e informes de las Comisiones. 01/08/2021 15/12/2021 Realización de la segunda y tercera sesión del Plenario del Parlamento Ciudadano para la evaluación del trabajo de comisiones y requerimientos de audiencia de comisiones. Entregable: Acta y/o minuta de acuerdos de la sesión del Plenario. 01/01/2022 30/03/2022 Logística e implementación de la metodología de evaluación del Portal Legislativo. Entregable: Informe de resultados y recomendación. 01/04/2021 31/08/2021 Consulta en línea de los proyectos dictaminados en comisión y aprobados en el plenario del Parlamento de Estado 01/04/2022 31/05/2022 122 Abierto. Entregable: Informe con comentarios ciudadanos sobre los proyectos y propuestas de política y control político. Presentación pública del informe final del Parlamento Ciudadano a las autoridades de la Asamblea Legislativa, Comisión Nacional de Estado Abierto, actores interesados y ciudadanía. Entregable: Nota de prensa de la presentación e informe final del Foro Cívico de Estado Abierto. 01/06/2022 31/06/2022 Elaboración cocreada de una Estrategia integral, innovadora y multicanal de participación ciudadana para la Asamblea Legislativa. Entregable: Documento de Estrategia publicado y entregado a las autoridades políticas y administrativas de la Asamblea Legislativa. 01/07/2022 31/07/2022 Elaboración de informe final de avance y resultados del compromiso. Entregable: Documento con informe de avance y resultados. 01/07/2022 15/08/2022

Compromiso 9. Cocreación de una estrategia integral, innovadora y multicanal de participación ciudadana para la Asamblea Legislativa a partir de la apertura de espacios y procesos colaborativos

● Verificable: Si

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Si, relevante para participación ciudadana

● Potencial para obtener resultados: Moderado

● Cumplimiento: Sustancial

● ¿Abrió el Gobierno? Significativo

Compromiso 9. Cocreación de una estrategia integral, innovadora y multicanal de participación ciudadana para la Asamblea Legislativa a partir de la apertura de espacios y procesos colaborativos – Asamblea Legislativa

Contexto y objetivos:

Este compromiso no se incluyó en el Informe de Diseño 2019-2022 debido a que no estuvo listo para cuando el plan de acción se presentó a OGP, en diciembre de 2019. Como parte de los procesos propios del Congreso, es necesario que el Directorio Legislativo apruebe el compromiso propuesto por la ciudadanía para poder asumirlo, lo cual sucedió en la sesión del 18 de febrero de 2020. Tras esta aprobación se actualizo el plan de acción para incluir dicha iniciativa [85].

La Asamblea Legislativa costarricense incluyó de lleno las iniciativas de parlamento abierto en los ciclos de gobierno abierto a partir de octubre de 2015, luego de que el Directorio Legislativo firmara su "Plan de Acciones Prioritarias para la Apertura Legislativa", una serie de compromisos para promover la apertura legislativa. Participa en los planes de acción con sus propias iniciativas desde el tercer plan (2017-2019) [86], por lo que este es su segundo compromiso. Este nuevo compromiso también consiguió un nivel sustancial de cumplimiento y mantiene la tendencia de las iniciativas de parlamento abierto de promover canales de participación ciudadana en el Congreso. Esta vez con una evaluación del sitio web de la Asamblea Legislativa desde la perspectiva ciudadana, la creación de un Parlamento Ciudadano de Estado Abierto y la cocreación de una estrategia de participación ciudadana para la Asamblea Legislativa. Esta última iniciativa quedó pendiente de implementar, al igual que la elaboración de un protocolo para convocar a la sociedad civil.

El Parlamento Ciudadano de Estado Abierto se creó con el apoyo financiero de la Fundación Konrad Adenauer Stiftung por el período de un año. Funcionó entre agosto de 2021 y julio de 2022 y estuvo integrado por 53 ciudadanos, quienes respondieron a la convocatoria abierta [87] que lanzó el Departamento de Participación Ciudadana de la Asamblea Legislativa y distribuyó entre sus contactos, redes sociales y quienes completaron el formulario de inscripción en línea [88]. Entre ellos se hizo la votación para elegir a quienes ocuparon su presidencia y dos secretarías, y se definió quiénes conformarían las cinco comisiones que se integraron [89]. En total el Parlamento sesionó en siete ocasiones, todas las veces a excepción de la última de forma virtual debido a la pandemia por la COVID-19. Las comisiones [90], por su parte, sesionaron en más ocasiones para revisar proyectos de ley propuestos por el Parlamento y sobre los cuáles emitieron su propio dictamen, que posteriormente fue compartido con el Directorio Legislativo [91]. Ninguno de ellos tuvo carácter vinculante, al igual que el resto de las decisiones del Parlamento Ciudadano, pero fueron insumos que se compartieron para consideración de los diputados.

Tras su año de funcionamiento el Parlamento Ciudadano se desintegró, según estaba planeado. Logró una convocatoria importante y un gran compromiso entre sus participantes, que durante el año de funcionamiento trabajaron de forma conjunta para hacer llegar al Congreso su perspectiva y criterios sobre los proyectos de ley evaluados.

Para la evaluación del portal se hizo una convocatoria abierta a través de los canales de información de la Asamblea Legislativa [92]. Con quienes atendieron la convocatoria se hicieron dos grupos focales coordinados por la "Comisión de evaluación participativa del Portal Legislativo", una de las comisiones del Parlamento Ciudadano. También se creó un cuestionario en línea para recibir retroalimentación sobre el portal legislativo que se distribuyó entre la red de contactos de dicha Comisión y los medios de comunicación de la Asamblea [93]. Durante el período de implementación del plan de acción (2019-2022) no se le hicieron cambios al sitio web a raíz de estas consultas ciudadanas, pero se solicitó una consultoría externa para mejorar su accesibilidad para personas con alguna discapacidad, a raíz de una de las sugerencias recibidas en los foros con ciudadanos [94].

¿Abrió el Gobierno? Significativo

El compromiso contribuyó a abrir el Gobierno de forma significativa gracias al proceso participativo que generó, a la convocatoria de sectores que consiguió y al compromiso que mostraron los participantes no gubernamentales a lo largo del año que funcionó el Parlamento Ciudadano de Estado Abierto. Todas estas son características que han sido difíciles de conseguir en un proceso participativo de implementación de compromisos durante los años transcurridos desde que el país se integró a OGP [95].

Las fracciones que integraron el congreso de ciudadanos incluyeron representantes de las personas con discapacidad, de organizaciones de mujeres, de la sociedad civil, de centros académicos, de gremios profesionales y asociaciones del ámbito privado y el público, lo que le dio a este Parlamento una buena representatividad de sectores. Este no es el primer Parlamento Ciudadano que funciona en Costa Rica, pero si es el primero en lograr una participación de segmentos de la sociedad así de amplia [96]. Los anteriores estuvieron más bien enfocados en sectores específicos, como el ambiental o estudiantil. Adicionalmente, todos sus miembros recibieron capacitaciones sobre técnica legislativa y el funcionamiento del Congreso, estrategia política y formas para lograr incidencia, lo que podría mejorar las participaciones futuras de las organizaciones que lo integraron.

Por otro lado, la meta de la participación y la metodología de trabajo estuvo siempre muy clara para las organizaciones integrantes de la iniciativa, pues sabían que venían a conformar un Parlamento Ciudadano que tenía plazos, estructura de trabajo y entregables claramente definidos por su reglamento. Todo esto facilitó los aportes ciudadanos a la vez que motivó la participación, pues desde un inició se sabía lo que sería posible lograr y lo que no, qué uso se le daría a los aportes y el impacto que estos podrían llegar a tener. Desde la perspectiva de miembros de la sociedad civil que integraron el Parlamento Ciudadano, tal claridad es un aliciente para la participación e involucramiento, y representa parte de los logros obtenidos con la implementación del compromiso. Sin embargo, señalan que aún hay mucho por hacer para lograr que el Congreso tome en cuenta estos aportes desde la ciudadanía y que, sin que tengan que llegar a ser vinculantes, influyan en la toma de decisiones de los diputados [97]. En su opinión, este es un aspecto en el que el compromiso no generó ningún cambio.

A pesar de los retos que el compromiso no logró superar para profundizar su impacto en los procesos de toma de decisiones del Congreso, los aspectos descritos anteriormente ofrecen un modelo de implementación exitoso en el involucramiento de sectores variados de la población, en lograr su compromiso para participar de principio a fin en estos procesos y en acompañarlos desde la institucionalidad, que vela por que se cumpla con los entregables definidos inicialmente. Se trata de un éxito que en el contexto costarricense se ha obtenido en mayor medida en los procesos implementados por los poderes Legislativo y Judicial.

Buena parte de este éxito en el proceso participativo del Parlamento Ciudadano de Estado Abierto radica en la experiencia de una de las oficinas responsables de su implementación, el Departamento de Participación Ciudadana de la Asamblea Legislativa, que desde hace años se dedica a impulsar procesos participativos y cuenta con experiencia trabajando con organizaciones y representantes de la sociedad civil. Esto le permite contar con una red de contactos en este sector y con conocimiento de sus características, dinámica y expectativas.

Mirando hacia adelante:

En lo que el compromiso puede mejorar es en el nivel de influencia que los aportes de la ciudadanía tuvieron y en el impacto que los dictámenes y las decisiones del Parlamento Ciudadano tienen en el día a día del Congreso Nacional. Tal y como expresaron miembros de la sociedad civil entrevistados, los procesos políticos del Congreso liderados por los diputados aún no integran las iniciativas de participación ciudadana a su toma de decisiones, pues consideran que las ven como medios para cumplir con acciones que involucren a la ciudadanía [98].

Las acciones de implementación de los compromisos del Parlamento Abierto incluidos hasta ahora en los planes de acción han sido lideradas desde su lado administrativo, y es en este ámbito en donde han tenido impacto. A pesar de que cuentan con la aprobación del Directorio Legislativo, no han generado cambios ni una apertura del Gobierno significativa en el sector político del Congreso. Una expresión del limitado nivel de involucramiento del área política de la Asamblea Legislativa en las iniciativas de parlamento abierto es el que hasta ahora no hayan contado con financiamiento [99]. El compromiso de este cuarto plan de acción se pudo implementar gracias al aporte de recursos externos.

Este punto ha repercutido en que los planes de parlamento abierto no acaben de institucionalizarse en este poder de la República. El cambio de fracciones y diputados del Congreso cada cuatro años y su desconocimiento sobre temas de gobierno abierto dificulta la legitimación de este tipo de iniciativas, pues el proceso de concientización y capacitación impulsado por la parte administrativa con los congresistas toma tiempo, debe reiniciarse cada cuatro años (ciclo de las diputaciones) y por lo general logra involucrar e interesar solo a una pequeña parte de quienes integran el Congreso.

Acá radica una de las grandes oportunidades para las iniciativas de parlamento abierto que podrían generar valor a través de insumos que puedan hacer contrapeso desde la ciudadanía a la influencia de gremios y sectores de la sociedad con más recursos para hacer labores de lobby. El cambio debería surgir desde los diputados, quienes deberán innovar para encontrar la manera de integrar estos procesos participativos a su toma de decisiones, de hacer que dejen de ser acciones institucionales y se conviertan en medios de incidencia.