Escazu Implementation (EC0004)

• Environmental Democracy: Where Open Government and the Escazu Agreement Meet (November 1, 2020)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
La gestión de los recursos naturales debe implicar que los actores involucrados sean parte de los procesos de toma de decisiones, especialmente en sectores en los que, por el tipo de actividad, hay una fuerte conflictividad socio ambiental asociada. Sin embargo, en la práctica esto no sucede. Es claro notar que la participación debe ser temprana e informada para efectivamente incidir en la toma de decisiones ambientales. Una participación temprana implica que los actores sean involucrados y consultados antes y durante el proceso de toma de decisiones y, para ello, deben contar con información suficiente, oportuna y en lenguaje accesible para que esa participación sea efectiva. La información debe ser transparentada de manera activa; sin embargo, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública no contempla la obligatoriedad de generar y difundir información ambiental o relacionada con los procesos de gestión ambiental, lo que ocasiona una discrecionalidad de la institucionalidad pública. En el ámbito de la participación se enfoca casi exclusivamente a los procesos de evaluación de impacto ambiental, quedando fuera cualquier otro tipo de proceso de toma de decisiones con implicaciones en la gestión y uso de los recursos naturales, como: definición de políticas, normas, proyectos, estrategias, etc.

¿Cuál es el compromiso?
Reforzar los mecanismos de gobernanza ambiental existentes en Ecuador a través del cumplimiento de los lineamientos e implementación del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú). El Acuerdo busca garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
Los lineamientos y compromisos que contiene el Acuerdo de Escazú, permitirán que las decisiones que se tomen en materia ambiental sean participativas y en beneficio de los derechos del ambiente y de la ciudadanía y que, al mismo tiempo, sean transparentes, accesibles e informadas de manera oportuna. Por otra parte, el Acuerdo contribuirá a reducir y gestionar la conflictividad socio ambiental y a garantizar la protección de defensores de derechos humanos y de la naturaleza.

¿Por qué es relevante a los valores de OGP?
Transparencia y acceso a la información, y participación ciudadana: Es relevante a estos pilares porque promueve los derechos de acceso a la información y participación ciudadana en materia ambiental y su ejercicio en la práctica.

Vinculación a la Agenda 2030
Objetivo 12: Producción y consumo responsable
Objetivo 13: Acción por el clima
Objetico 15: Vida de ecosistemas terrestres
Objetivo 16: Paz, justicia e instituciones sólidas
Objetivo 17: Alianzas para lograr los objetivos

Información adicional
El compromiso está vinculado con instrumentos nacionales e internacionales de planificación como la Agenda 2030, el Plan Nacional de Desarrollo 2021-2017, la Declaración de Río (1992), el Convenio 169 OIT, y el Acuerdo Escazú; y con instrumentos normativos como la Constitución de la República, el Código Orgánico del Ambiente y su Reglamento, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública y su Reglamento, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su Reglamento, el Código Orgánico Integral Penal, el Código Orgánico General de Procesos, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y la Ley Orgánica de la Función Legislativa.

4. Implementación de los derechos de participación y acceso a la información ambiental (Escazú)

“Reforzar los mecanismos de gobernanza ambiental existentes en Ecuador a través del cumplimiento de los lineamientos e implementación del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú). El Acuerdo busca garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible”.

Hitos

“Hito 1: Análisis diagnóstico de congruencia del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe con el marco político, normativo e institucional vigente.

Hito 2: Articulación de organizaciones de la sociedad civil, academia y movimientos locales que promueven el Acuerdo de Escazú en una Plataforma u Observatorio Ambiental a nivel nacional formado virtual y/o presencialmente para aportar al proceso de ratificación del Acuerdo, así como vigilar el cumplimiento de los compromisos (hoja de ruta) que se determinen.

Hito 3: Co-construcción de propuestas y hoja de ruta para avanzar en el proceso de ratificación y posterior internalización de las disposiciones del Acuerdo de Escazú en el marco político, normativo e institucional.

Hito 4: Implementación de hoja de ruta para avanzar en el proceso de ratificación”.

Fecha de inicio y término del compromiso (previa a la extensión del periodo de implementación del plan de acción [24]): enero 2020-diciembre 2020.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de Ecuador en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/01/Ecuador_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

El objetivo de este compromiso es construir y ejecutar en colaboración con sociedad civil la hoja de ruta ecuatoriana para implementar el Acuerdo de Escazú (Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe), asegurando su congruencia con las leyes nacionales. Junto con ocho países de la región, Ecuador ratificó en mayo de 2020 dicho instrumento internacional, que busca garantizar el acceso a justicia ambiental y protección de los defensores ambientales, el acceso a la información en la materia y la promoción de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión sobre políticas ambientales. Dado que este compromiso busca reforzar los mecanismos de gobernanza ambiental en el país, promoviendo el acceso a la información ambiental, así como el involucramiento de actores relevantes fuera del gobierno, el compromiso se valora como relevante para los valores de OGP con relación a la transparencia y acceso a la información, y participación ciudadana.

El avance de las actividades extractivas en las últimas décadas (especialmente en el ámbito petrolero y minero) configura el escenario de los principales conflictos socioambientales ecuatorianos. De acuerdo con el Atlas de Justicia Ambiental, se registraron 65 casos reportados de conflictos socioambientales en el país [25]. Estas actividades han implicado alteraciones en las condiciones ambientales de los territorios afectados, así como en las condiciones de vida de las poblaciones locales, con procesos de desalojo e inclusive persecución judicial en algunos casos [26]. Además, en el año 2016 se registraron 59 hechos victimizantes (entre asesinatos, atentados, acoso judicial, desplazamiento forzado) contra líderes o comunidades que defienden el medio ambiente y el territorio [27]. Algunas organizaciones de sociedad civil han denunciado que, en la práctica, las autoridades del Ecuador “han fallado en su obligación de proteger a las personas defensoras de derechos humanos y de garantizar un ambiente seguro y propicio para realizar su labor y ejercer el derecho a defender los derechos humanos”. [28] Éstas han hecho seguimiento de casos y peticiones formales para salvaguardar los derechos de personas defensoras de los derechos humanos, por ejemplo, a través de una carta abierta al Presidente de Lenin Moreno firmada por cinco organizaciones. Esta exige: 1) la investigación efectiva de las amenazas y ataques, 2) la designación e implementación de una Política Nacional para la Protección de Defensores de Derechos Humanos, 3) la designación e implementación de un Protocolo de Investigación de Crímenes en contra de Defensores de Derechos Humanos y 4) la firma y ratificación del Acuerdo de Escazú. [29] Es por este contexto que el compromiso del gobierno de implementar el Acuerdo de Escazú constituye un paso fundamental para fortalecer los mecanismos de gobernanza ambiental con la promoción del acceso a la información, la participación pública y acceso a justicia en asuntos ambientales.

Actualmente, la información en materia ambiental es limitada. Aunque el Ministerio del Ambiente y Agua del Ecuador (conocido anteriormente como el Ministerio del Ambiente previo a su fusión con la Secretaría de Agua a inicios del 2020), cuenta con el Sistema Único de Información Ambiental (SUIA) para la recepción y gestión de requerimientos de información, atención a denuncias, entre otros requerimientos [30], dicha información (de acceso público) se concentra en aspectos tales como las evaluaciones de impacto ambiental. Sin embargo, la información es más bien escasa en relación con las políticas de gestión y uso de los recursos naturales o sobre la definición de los proyectos, normas o estrategias de relevancia socio ambiental, que incluyan a otros actores y permitan avanzar en materia de justicia ambiental.

Los hitos planteados se enfocan en la ruta de implementación del Acuerdo de Escazú. Abordan ámbitos normativos, que implican la generación de análisis de compaginación normativa e institucional entre el Acuerdo y las regulaciones internas del país. Asimismo, se plantea la creación de una plataforma u observatorio ambiental. Estas actividades podrían mejorar el problema descrito de manera significativa, especialmente en cuanto los problemas socio ambientales suscitados por la industria extractiva (con la promoción al acceso a la información, involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones y acceso a justicia ambiental y protección a defensores de derechos ambientales). A pesar de que el marco constitucional del Ecuador es propicio para el cumplimiento de lo estipulado en el Acuerdo, aún hay pasos que tomar para ajustar el marco legal y las prácticas de gobierno actuales para lograr su implementación. [31] Este compromiso busca asegurar la construcción de la hoja de ruta en conjunto con las organizaciones de sociedad civil, academia y movimientos locales que han estado trabajando en el tema. Algunos ya han llevado a cabo evaluaciones técnicas con recomendaciones específicas, por lo que los hitos 1 y 2 de este compromiso son fundamentales para articular esfuerzos y asegurar la mayor amplitud en el desarrollo e implementación de la hoja de ruta.

Es importante destacar que el compromiso, de la manera en que esta escrito, es poco específico en cuanto al resultado concreto que se espera de su implementación. No siempre hay relación directa entre la adopción de marcos legales, creación de espacios de diálogo y la implementación efectiva de los derechos. Las organizaciones que se dedican a asuntos ambientales exigen un compromiso claro al fortalecimiento del espacio cívico en el país y la garantía del respaldo gubernamental a las personas y comunidades defensoras de derechos humanos (mediante un compromiso a investigar los delitos y fortalecer las medidas de protección). El compromiso, si bien busca establecer un modelo que asegure la participación amplia en la creación y monitoreo de la hoja de ruta de implementación del Acuerdo, podría ser más específico en cuanto a como esta apertura al diálogo resultará en un ambiente seguro para líderes o comunidades que defienden el medio ambiente y el territorio.

Adicionalmente, el compromiso podría especificar como se buscará articular o coordinar con las áreas de gobierno relevantes para la implementación efectiva del acuerdo, incluyendo la Fiscalía General del Estado, el Poder Judicial e incluso gobiernos locales. También podría incluir iniciativas que a nivel interno aceleren y anticipen procedimientos y acciones de acceso a la información, participación y rendición de cuentas, así como de trabajo colaborativo entre estado-sociedad civil, que el acuerdo ya prevé sin esperar a su ratificación, la cual puede tomar un tiempo (entendiendo que depende de la ratificación de once países para su entrada en vigor). Esto podría poner además al Ecuador en una posición de liderazgo frente a sus pares.

Finalmente, en cuanto a la implementación de los hitos de este compromiso, el IRM sugiere tomar en cuenta lo siguiente:

• Definir los estándares y el nivel de especificidad de la información que se publicará en el marco de los acuerdos como parte de la hoja de ruta de implementación del compromiso,
• Definir un sistema de monitoreo (que especifique indicadores de progreso y resultados) asociado a los compromisos, si es posible alienados también con ODS10.
• Definir mecanismos o protocolos de actuación o de alerta temprana ante incumplimientos.
• Considerar otorgar a la plataforma u observatorio al que hace referencia el hito 2 la responsabilidad y capacidad para:
  • Definir qué información será especialmente monitorizada respecto de su publicidad y calidad (establecer prioridades de monitoreo, basado, por ejemplo, en los casos de conflictividad ambiental ya documentados por otros como el Observatorio de Conflictos SocioAmbientales del Ecuador). [32]
  • Analizar y ofrecer en abierto las conclusiones y hallazgos del seguimiento del Acuerdo.
  • Denunciar o incidir en el cumplimiento de la implementación del Acuerdo, en vinculación con los mecanismos de alerta temprana.
• Liderar acciones de socialización y capacitación para el uso de la información y control social más amplio, más allá del observatorio que se conforme (véase como ejemplo la experiencia en Brasil sobre explotación forestal y tráfico ilegal de maderas preciosas: https://forestgovernance.chathamhouse.org/publications/o-uso-de-dados-abertos-no-combate-%C3%A0-explora%C3%A7%C3%A3o-ilegal-de-madeira-no-brasil)

Compromiso 4. Implementación de los derechos de participación y acceso a la información ambiental (Escazú)

● Verificable: Sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí

● Potencial para obtener resultados: Moderado

● Cumplimiento: Sustancial

● ¿Abrió el Gobierno? Marginales

Compromiso 4. Implementación de los derechos de participación y acceso a la información ambiental (Escazú). Ministerio de Agua, Ambiente y Transición Ecológica (MAATE)

Contexto y objetivos:

Este compromiso planteó como objetivo el fortalecimiento de los mecanismos de gobernanza ambiental existentes en Ecuador a través del cumplimiento de los lineamientos e implementación del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales (Acuerdo de Escazú).

La revisión para el Informe de Diseño identificó este compromiso como prometedor, pero señaló la falta de especificidad respecto a cómo las acciones propuestas resultarían en un ambiente seguro para líderes o comunidades que defienden el medio ambiente y el territorio. Igualmente, se señaló la necesidad de definir los mecanismos de articulación con otras áreas de gobierno relevantes para la implementación efectiva del Acuerdo, y los mecanismos relativos a la publicación de información [31]. El IRM considera que los resultados tempranos del compromiso, discutidos en la siguiente sección sientan las bases de las acciones a seguir para la protección de las personas que trabajan en la defensa del ambiente, para asegurar que todos los actores del Gobierno pertinentes se involucren en el proceso, entre otros. Sin embargo, como también señala la Fundación Ciudadanía y Desarrollo, es muy importante asegurar el apoyo y participación política al más alto nivel, considerando la complejidad de las reformas a la legislación y mecanismos de participación propuestos [32].

¿Abrió el Gobierno? Marginal

Este compromiso contó con el apoyo de la Cooperación Alemana para el Desarrollo (GIZ) y el trabajo de la Universidad Hemisferios como contraparte. El primer hito para la implementación del Acuerdo consistió en un análisis de la congruencia normativa. El proceso inició con un mapeo de actores gubernamentales y de la sociedad civil que se consideraron claves para participar en la cocreación [33].

Durante la fase de gabinete, el equipo consultor identificó el marco normativo actual, brechas respecto a lo establecido en el Acuerdo, y propuestas de reforma al ordenamiento jurídico. Posteriormente, el Ministerio y el equipo consultor organizaron cinco mesas de trabajo alrededor de los siguientes temas: contextualización e identificación; acceso a la información ambiental; participación pública; justicia y defensores de derechos humanos y ambientales; y rendición de cuentas y retroalimentación.

La sistematización del proceso presenta el listado de brechas que fueron identificadas en la fase de gabinete, las identificadas en la cocreación y las que coincidieron en ambos espacios. A partir de esto, se priorizan una serie de reformas normativas, políticas públicas y políticas institucionales para cada una de las áreas evaluadas. Por ejemplo:

● En materia de acceso a la información ambiental, se propone reformar la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información (LOTAIP) para incorporar la dimensión de derecho a la información como clave para el ejercicio de otros derechos; incorporar el principio de interculturalidad en cuanto a idiomas, contextos socioculturales, entre otros.

● Para garantizar el cumplimiento pleno del derecho de acceso a la justicia ambiental se propone desarrollar una política pública para estandarizar procesos administrativos y judiciales para acceder en caso de vulneración de los derechos establecidos en el Acuerdo de Escazú [34].

Para Daniel Barragán de la Universidad Hemisferios estas recomendaciones permitirán orientar los próximos pasos del proceso ya que identifican los temas que deben fortalecerse, las reformas normativas que deben generarse y los lineamientos que deben elaborarse desde las instituciones para viabilizar los estándares del Acuerdo. Reconoce, además, que uno de los principales retos será el aterrizaje de los términos del Acuerdo a la normativa local, la facilitación de información en términos comprensibles y en formatos que consideren las brechas digitales en el país [35].

Bajo el hito 2 se generó una propuesta de mesa de democracia ambiental para la implementación del Acuerdo. Para este proceso se consideró la experiencia de cuatro mesas interinstitucionales en temas ambientales de Ecuador y Colombia, de las que se identificaron los procesos operativos, ejes temáticos, dinámicas de trabajo, marco normativo y lecciones aprendidas. En un segundo momento, se desarrolló un taller virtual para la recopilación de aportes de 100 representantes de actores clave identificados por el Ministerio, la Universidad Hemisferios y el equipo de GIZ. Estos aportes incluyeron propuestas para el funcionamiento de la Mesa, recomendaciones para su diseño e instituciones públicas que deberían conformarla [36].

La propuesta de Mesa Interinstitucional de Democracia Ambiental fue socializada durante un taller posterior. Esta se define como “un espacio formal de diálogo, participación, colaboración, cocreación, coordinación y seguimiento; con carácter asesor y consultivo; que permite el involucramiento de actores clave en la generación de orientaciones de política pública y condiciones habilitantes para la implementación del Acuerdo de Escazú en el Ecuador; en materia de derechos de acceso a la información, a la participación, y a la justicia en asuntos ambientales en Ecuador, así como en materia de protección de defensores de derechos humanos en asuntos ambientales”.

Para la Mesa en pleno -su máxima instancia- se propone la participación de 18 instituciones públicas y 30 organizaciones no gubernamentales entre sociedad civil, academia y sector privado. Además, se creará una Secretaría Técnica, grupos de trabajo que corresponden a los pilares del Acuerdo, un grupo de invitados y un grupo técnico asesor. Dentro de la propuesta de instituciones públicas se incluye a la Asamblea Nacional, Fiscalía General del Estado y Consejo de la Judicatura. El documento contempla también criterios para la selección de miembros, un mecanismo de toma de decisiones e instrumentos de gestión, seguimiento y evaluación [37].

Sobre esta propuesta, el representante de la Universidad Hemisferios destaca que se busca establecer un espacio de gobernanza de carácter consultivo, propositivo y asesor, que promueva acciones y condiciones para la implementación del Acuerdo. Este proceso permitirá el involucramiento de actores con las mejores capacidades, que generen propuestas para avanzar en los pilares del instrumento [38].

El 30 de agosto de 2022, el Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica emitió el Acuerdo Ministerial 83, con el que se establece un término de 180 días para la conformación de la Mesa Interinstitucional de Democracia Ambiental (MIDA) [39].

Las actividades para la creación de una hoja de ruta para la implementación del Acuerdo incluyeron la realización de dos talleres, en agosto de 2022, orientados a la capacitación de diferentes actores. Durante estos espacios, impartidos por Grupo Faro, se revisaron casos puntuales sobre acceso a justicia ambiental, experiencias regionales en garantía de derechos de defensores, entre otros. En el mismo mes, el MAATE, la Universidad Hemisferios y la GIZ realizaron talleres virtuales y presenciales para la cocreación de la hoja de ruta [40]. La metodología incluyó el trabajo en grupos para la definición de acciones en el corto, mediano y largo plazo para la implementación, y para la priorización de las líneas estratégicas de cada pilar. Al cierre del período de implementación del plan de acción, el IRM no pudo verificar avances adicionales en el proceso de definición de la hora de ruta.

Como parte de los esfuerzos para promover la apertura de datos en esta materia, complementarios a este compromiso, el MAATE, Fundación Datalat y la Universidad Técnica de Cotopaxi con apoyo de la Open Knowledge Foundation y el National Endowment for Democracy, organizaron en julio el Mapaton 2022, enfocado en la creación de mapas con datos ambientales. Esta actividad incluyó una sesión introductoria a los datos abiertos y específicamente a los datos ambientales [41]. Fuera del período de implementación del compromiso, Datalat y la Universidad Hemisferios realizaron el Reto Escazú Joven [42], con el objetivo de promover ideas que contribuyeran a la difusión y conocimiento de la importancia del involucramiento juvenil sobre el Acuerdo.

El IRM considera que los resultados tempranos obtenidos representan un avance marginal en apertura del Gobierno. Esto principalmente porque, al cierre del período de implementación del plan de acción, no se cuenta con evidencia de que las propuestas de reforma normativa o de políticas hayan sido implementadas. De igual forma, tanto la propuesta de mesa interinstitucional y hoja de ruta no registró avances en conformación e implementación.

Sin embargo, el IRM destaca tres aspectos de las actividades realizadas para este compromiso. Primero, el proceso participativo llevado adelante para la generación de estos productos, que permitió incorporar los puntos de vista de diferentes actores clave y considerar estrategias ya probadas tanto en Ecuador como otros países de la región. Segundo, la calidad de las metodologías desarrolladas por el equipo consultor, representantes del MAAT y las organizaciones de la sociedad civil, lideradas por la Universidad Hemisferios. La sistematización de los dos primeros hitos del compromiso muestra que el proceso consideró todos los elementos clave alrededor de los cuales los actores involucrados deberán organizar sus esfuerzos futuros: limitantes de recursos, apoyo político de alto nivel, nivel de conocimiento, sostenibilidad, entre otros.

Finalmente, los resultados tempranos constituyen un ejemplo de un proceso participativo que puede replicarse en otros países de la región que actualmente trabajan en la implementación del Acuerdo. Estos podrían considerar la experiencia ecuatoriana sobre todo en lo relativo a los retos que enfrenta la implementación del Acuerdo en sus cuatro pilares y la identificación de complementariedades entre compromisos. 

Mirando hacia adelante:

Los próximos pasos que tanto el Gobierno como las organizaciones de la sociedad civil tomen para la puesta en marcha de la Mesa, la aprobación de reformas normativas y creación de política, y la implementación de la hoja de ruta, serán claves para generar cambios que respondan a las demandas de los diferentes sectores que trabajan en temas ambientales. Esto resulta particularmente importante ante las denuncias de prácticas mineras ilegales [43] y criminalización de defensores ambientales [44]. En este sentido, el IRM recomienda:

● Priorizar la gestión del apoyo político al más alto nivel. Tal como sucedió durante la transición de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y la academia pueden tener un rol clave para obtener el compromiso de las autoridades en la implementación de las próximas acciones. En este punto es también importante considerar la asignación de recursos que complementen los que puedan obtenerse de la cooperación internacional.

● Promover una participación más activa de organizaciones en los territorios y que trabajan con comunidades afectadas y en situación de vulnerabilidad. Como destaca el informe de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo, tanto la virtualidad como la falta de conocimiento sobre el acuerdo limitaron, en parte, su participación durante el proceso.

● Identificar acciones y herramientas en materia de acceso a información que puedan aplicarse a la implementación del Acuerdo. Por ejemplo, para el Sistema Nacional de Indicadores Ambientales y Sostenibilidad podría considerarse la realización de un ejercicio de diagnóstico y mejoras similar al del Portal de Datos Abiertos.

● Continuar los esfuerzos de promoción del Acuerdo y de utilización de datos relevantes para propiciar la participación tanto de sectores interesados como de aquellos que desde su experiencia pueden construir herramientas complementarias para la difusión.