Open Contracting Platform (EC0003)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
Falta de transparencia en la información de contratación pública que permita el control de la ciudadanía, así como que facilite la participación de los mismos respetando la normativa existente. En el año 2017, las adquisiciones por Régimen Común alcanzaron el %63.3, mientras que las adquisiciones de Régimen Especial alcanzaron el %36.7. En el año 2018, se muestra un incremento en las adquisiciones realizadas por Régimen Común llegando al %77; mientras que las adquisiciones por Régimen Especial disminuyeron hasta el %23. En la medición realizada de enero a junio del 2019, el %39.2 de los procedimientos de contratación tuvieron la participación de un solo proveedor, mientras que %60.8 cuentan con la participación de por lo menos 2 proveedores. En el año 2018, se capacitó a 10.716 personas de entidades contratantes y proveedores.

¿Cuál es el compromiso?
Crear una plataforma de información abierta sobre contratación pública, de fácil acceso y entendimiento, la cual promueva el acceso a la información por parte de la ciudadanía y a los actores involucrados. Así también fomentará la participación y el control externo en los diferentes procedimientos de contratación pública. Considerando que uno de los objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública según el Art. 9 del RGLOSNCP es “Garantizar la
Transparencia y evitar la discrecionalidad en la contratación pública”.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
Facilitará la toma de decisiones y el control de la sociedad sobre los procesos de contratación pública, para disminuir la corrupción y permitir la auditoria social. Podrá impulsar la creación de un observatorio de contratación pública conforme la normativa vigente. Como consecuencia se contribuirá al incremento de los niveles de inclusión en la contratación pública, reducción de discrecionalidades en la contratación pública, fortalecimiento de capacidades y cultura de uso de datos, entre otros aspectos. Por cuanto los objetivos planteados para el proyecto son:
• Reducir el uso de los procedimientos de Régimen Especial en al menos %5, fomentando el uso de procedimientos de contratación competitivos.
• Incrementar la participación de proveedores en los procedimientos de contratación pública en al menos %5.
• Incrementar la capacitación a proveedores y entidades contratantes en al menos un %5.

¿Por qué es relevante a los valores de OGP?
Transparencia y acceso a la información: tanto los estándares OCDS, OC4IDS, y la metodología de CoST buscan mejorar la transparencia en el sector de las compras públicas. Adicionalmente, se relaciona con la rendición de cuentas por cuanto CoST implica la creación de un mecanismo multiactor en el que se establece una comunicación constante del sector público con la academia, sociedad civil y sector privado.

Vinculación a la Agenda 2030
Objetivo 8: Trabajo decente y crecimiento económico
Objetivo 9: Industria, innovación e infraestructura
Objetivo 10: Reducción de las desigualdades
Objetivo 12: Producción y consumo responsables
Objetivo 16: Paz, Justicia e Instituciones Sólidas
Objetivo 17: Alianzas para lograr los objetivos

Información adicional
El compromiso está vinculado con instrumentos nacionales e internacionales de planificación como la Agenda 2030, la Convención Interamericana contra la Corrupción de la OEA, la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, el Programa Interamericano de Datos Abiertos contra la Corrupción, el Plan Nacional de Desarrollo 2021-2017, el Plan Nacional de Telecomunicaciones, el Libro Blanco de Sociedad de la Información y el Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2021-2018; y con instrumentos normativos como la Constitución de la República, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública y su Reglamento, el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y su Reglamento y la Ley Orgánica de Participación Ciudadana.

3. Plataforma de Información Abierta de Contratación Pública

“Crear una plataforma de información abierta sobre contratación pública, de fácil acceso y entendimiento, la cual promueva el acceso a la información por parte de la ciudadanía y a los actores involucrados. Así también fomentará la participación y el control externo en los diferentes procedimientos de contratación pública.

Considerando que uno de los objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública según el Art. 9 del RGLOSNCP es “Garantizar la Transparencia y evitar la discrecionalidad en la contratación pública”

Hitos

“Hito 1: Identificación de actores clave gubernamentales y no gubernamentales para fortalecer el trabajo interinstitucional y la participación ciudadana que promueva la transparencia y la concurrencia en el Sistema Nacional de Contratación Pública.

Hito 2: Capacitación sobre estándares de Open Contracting Data Estándar (OCDS) y Open Contracting for Infraestructure Data Estándar (OC4IDS) dirigida a los responsables de compras públicas y actores clave, previamente identificados.

Hito 3: Capacitación en la Metodología CoST dirigida a los responsables de compras públicas y actores clave, previamente identificados.

Hito 4: Diseño del proyecto de implementación de estándares OCDS y OC4IDS en el Sistema Nacional de Compras Públicas, que incluya: metas, talento humano y lo comprometerá con una visión compartida.

Hito 5: Mapeo de necesidades de los usuarios, de campos de datos clave y documentos necesarios para Open Contracting Data Standard (OCDS), Open Contracting for Infraestructure Data Estándar (OC4IDS) y metodología CoST”

Fecha de inicio y término del compromiso (previa a la extensión del periodo de implementación del plan de acción [20]): enero 2020-agosto2021.

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de Ecuador en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2020/01/Ecuador_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

El Sistema Oficial de Contratación Pública del Ecuador [21] (SOCE), es el portal unificado para las compras públicas del Estado ecuatoriano, administrado por el Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP), que es la entidad rectora del Sistema Nacional de Contratación Pública (SNCP) y responsable de implementar este compromiso. En el portal SOCE se alojan todos los procesos de compra de bienes y servicios de las instituciones estatales.

El SERCOP registró en el año 2018, un monto total adjudicado de 7.000 millones de dólares; lo que representó para ese año el 20,1% del Presupuesto General del Estado (PGE) [22].

La contratación pública representa una actividad económica muy importante para el Estado ecuatoriano, pero también es uno de los espacios que mayores riesgos de corrupción presenta.

Al nivel regional, esto se ha confirmado recientemente a través de escándalos como Odebrecht y Panama Papers, que han derivado en investigaciones y procesos judiciales en varios países, incluido Ecuador. Los riesgos están presentes en todas las fases del proceso de contratación pública. En la fase de licitación, por ejemplo, una empresa podría verse tentada a prevalecer sobre sus competidores y asegurarse una adjudicación por medio de sobornos. Mas allá de la corrupción, en ausencia de criterios técnicos o procedimientos claros y transparentes, también es posible que las adjudicaciones puedan estar débilmente sustentadas en criterios legal y técnicamente aceptables, o motivadas por criterios políticos, sin la objetividad e imparcialidad que exige un proceso de licitación.

Por las razones expuestas, se entiende necesario mejorar la plataforma de contratación pública y su transparencia, a través del uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) y de los datos abiertos, para hacer más ágil, entendibles y cercanos estos procesos y, sobre todo, como medio para permitir el control externo y el monitoreo ciudadano.

El compromiso es principalmente relevante a los valores de transparencia y acceso a la información, ya que busca que se mejore la publicación de información en manos de gobierno a partir de la capacitación en los estándares de datos de contrataciones públicas (Open Contracting Data Standard, OCDS). También incidiría en materia de participación ciudadana, debido a que busca mejorar la capacidad de actores no gubernamentales para incidir en el proceso de implementación de los OCDS.

Durante la entrevista realizada, el representante de SERCOP [23], resaltó la importancia de los procesos de control externo y monitoreo ciudadano. Indicó que las alianzas en el marco del Open Contracting Partnership (OCP) y Construction Sector Transparency Initiative (CoST) potencian las capacidades ciudadanas, por ejemplo, para llevar a cabo procesos de fiscalización de contratos de infraestructura.

Sin embargo, el foco de atención del compromiso recae no tanto sobre asegurar estos procesos de control externo, sino más bien sobre la capacidad e infraestructura instalada para llevar a cabo todas las acciones enmarcadas en los estándares internacionales. El compromiso se advierte centrado más en plantear procesos de capacitación respecto a estándares que impulsan y motivan mayor transparencia y acceso a la información en la materia: Open Contracting Data Standard (OCDS) y Open Contracting for Infraestructure Data Standard (OC4IDS). A pesar de entenderse como verificable este compromiso, la narrativa es muy genérica, por lo que, de lograrse cumplir completamente los hitos indicados, se valora de un impacto potencial moderado.

Compromiso 3. Plataforma de información de contratación abierta pública

● Verificable: Sí

● ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí

● Potencial para obtener resultados: Moderado

• Cumplimiento: Sustancial

● ¿Abrió el Gobierno? Excepcionales

Compromiso 3. Plataforma de información abierta de contratación pública. Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP)

Contexto y objetivos:

Este compromiso tuvo como objetivo crear una plataforma que permitiera a los ciudadanos el acceso a información sobre contratación pública de forma fácil y comprensible y que fomentara la participación y control externo en los diferentes procesos. Esta iniciativa es de particular relevancia para Ecuador por los riesgos de corrupción en la contratación pública, como se ha confirmado en investigaciones de prácticas de corrupción sobre Odebrecht y los Panamá Papers [16]. La información sobre contrataciones públicas en el país se aloja en el Sistema Oficial de Contratación Pública de Ecuador, dirigido a proveedores del Estado y entidades contratantes [17].

El análisis realizado por el IRM sobre este compromiso hacía énfasis en la necesidad no solo de realizar jornadas de capacitación relacionadas a estándares internacionales de contratación pública, sino promover procesos de control externo y monitoreo ciudadano. Tal como se explica en la siguiente sección, la implementación del compromiso logró mejorar la disponibilidad y calidad de los datos sobre contrataciones públicas, pero también, en el contexto de la pandemia, contribuyó a la publicación de información oportuna que facilitó el trabajo de fiscalización de periodistas y organizaciones sociales.

¿Abrió el Gobierno? Excepcional

El proceso de implementación de este compromiso puede dividirse en dos momentos. El primero responde a la necesidad de publicar información sobre contrataciones públicas relacionadas con la atención a la pandemia por la COVID-19, lo que implicó adelantar el desarrollo del hito número 6 de la plataforma de publicación y visualización de datos. El segundo, correspondió al proceso de implementación tal como había sido planificado en el plan de acción [18].

Para el primer momento fue clave el respaldo de la Open Contracting Partnership a través del programa Lift, que brindó la asistencia técnica necesaria para el desarrollo del módulo de compras de emergencia [19]. El proceso colaborativo desarrollado durante la cocreación del plan de acción entre SERCOP y las organizaciones de la sociedad civil, con la Fundación Ciudadanía y Desarrollo como contraparte, creó las condiciones para la selección del país como participante en la iniciativa [20].

La plataforma de compras de emergencia fue presentada en mayo de 2020, contando en aquel momento con información sobre 2.553 procesos de contratación de 573 entidades [21]. La disponibilidad de estos datos fue respaldada por resoluciones de SERCOP que establecían, por ejemplo, la obligatoriedad de publicar la documentación de respaldo de los procedimientos en un máximo de dos días posteriores a su fecha de creación [22].

Otra de las actividades destacadas de este compromiso fue la identificación de actores relevantes para el proceso -entidades contratantes, organizaciones de la sociedad civil y periodistas- y sus diferentes niveles de participación. A partir de los resultados de esta actividad se realizaron grupos focales para obtener retroalimentación sobre las características de formato, visualización, información, navegabilidad y diseño, que eran considerados necesarios para el funcionamiento de la plataforma [23].

SERCOP y FCD desarrollaron también jornadas de capacitación sobre contrataciones abiertas, minería de datos y los estándares OCDS y OC4IDS. Estos espacios contaron con el apoyo de la Open Contracting Partnership, la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura (CoST) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), a través de Counterpart International [24].

La Plataforma de Contrataciones Abiertas fue lanzada en el mes de diciembre de 2021. Esta permite al usuario visualizar información sobre procesos de compra desde el año 2015, datos sobre las agencias con los mayores montos, proveedores por monto adjudicado, entre otras categorías. Además, ofrece la descarga masiva de datos sobre contratación pública en formato OCDS [25].

Como parte de las actividades de promoción del uso de datos, SERCOP y sus socios desarrollaron una datatón orientada a la promoción de proyectos con enfoque en sostenibilidad, género, integridad, participación e inclusión [26]. Desde la sociedad civil, la Fundación Ciudadanía y Desarrollo lanzó un Observatorio de Contratación Pública [27] y ha publicado informes a partir de los datos de la Plataforma, incluyendo uno referente a las contrataciones durante la emergencia por la COVID-19. Como explica el subdirector de FCD , estos informes buscan también contribuir con recomendaciones sobre buenas prácticas y mejoras de la transparencia [28].

Si bien el Informe de Diseño no identificaba a este compromiso como prometedor, los resultados alcanzados indican un cambio excepcional en la apertura del Gobierno en esta área de política pública. Por un lado, el esfuerzo realizado por SERCOP y las organizaciones de la sociedad civil, y al que la Open Contracting Partnership denominó “inteligencia colectiva”, permitió no solo poner a disposición más información, sino hacerlo de forma oportuna. Esto resulta particularmente relevante considerando los múltiples casos de corrupción ocurridos durante el período de emergencia [29]. De igual forma, la Plataforma de Contrataciones Abiertas permite a las organizaciones de la sociedad civil, periodistas, academia y ciudadanía en general, contar con una herramienta de información para el monitoreo de la gestión de esta área de política pública. El proceso desarrollado para su diseño asegura que se dé respuesta a las necesidades de sus usuarios meta, facilitando también la reutilización de los datos presentados.

Mirando hacia adelante:

El uso de la Plataforma de Contrataciones Abiertas podría tener un rol clave para blindar los procesos de contratación, permitiendo la detección oportuna de prácticas fuera de la ley. Esta labor de detección podría llevarse adelante tanto desde las instituciones públicas, como desde las organizaciones de la sociedad civil. En este sentido, será clave que en lo sucesivo el Gobierno y la sociedad civil realicen esfuerzos para que los datos publicados en la plataforma sigan siendo relevantes, sobre todo a través de la promoción de su reutilización. Así se evitará que la herramienta se convierta únicamente en un espacio para la publicación de datos sin un propósito más allá del cumplimiento de una obligación. 

Un punto importante de evaluar es el alcance de los objetivos planteados en el compromiso sobre la reducción del uso de procedimientos de régimen especial, y el aumento de participación de proveedores en procedimientos de contratación pública. Si bien ambos son importantes para la mejora de la práctica de gobierno, el IRM considera necesario evaluar si las actividades y herramientas generadas por el compromiso son relevantes para alcanzarlos. Podría ser necesario, por ejemplo, el desarrollo de otro tipo de esfuerzos para fortalecer la regulación de los procedimientos de régimen especial o brindar acompañamiento a nuevos proveedores interesados en participar en procesos de contratación pública.

El IRM también recomienda algunas acciones adicionales:

● Implementar cambios en la Plataforma a partir de los resultados de la evaluación de la experiencia de usuario desarrollada por Datalat. Este tipo de ejercicios podrían ampliarse para alcanzar a otros sectores de interés, como jóvenes, organizaciones que trabajan en los territorios y las que se especializan en trabajo con indígenas y afrodescendientes.

Continuar desarrollando espacios introductorios al uso de las herramientas de la SERCOP, como los talleres realizados durante este año [30]. El Portal debería también ofrecer al usuario un enlace directo a Contratación Pública en Cifras, la herramienta de visualización de datos alojada en el sitio de la SERCOP.