Creating and Institutionalizing Mechanisms for Public Opinion Bills (GT0074)

Status quo o problema que se quiere resolver: Debilitamiento y desprestigio institucional del Congreso de la República y en su mayoría proyectos de ley ausentes de la opinión ciudadana. Objetivo principal: Institucionalizar y crear los mecanismos para la discusión constructiva y participativa de la ciudadanía, con respecto a los Proyectos de Ley que se presentan al Congreso de la República para su aprobación. Breve descripción del compromiso: Institucionalizar los mecanismos dentro del Congreso de la República que permitan la participación ciudadana para que se le dé a conocer, se discuta y se opine sobre los proyectos de ley que se presentan. Desafío de OGP atendido por el compromiso: Incremento de la Integridad pública. Relevancia: Fortalecer el derecho humano al acceso a la información pública y a la participación ciudadana, a través de mecanismos que permitan a los ciudadanos conocer los Proyectos de Ley previo a su aprobación en el Pleno del Congreso y brindará un espacio para exponer sus opiniones, posturas y propuestas sobre cada tema, promoviendo la transparencia y la rendición de cuentas. Ambición: Fortalecimiento institucional a través de la apertura e inclusión participativa de la ciudadanía en la discusión de los Proyectos de Ley

Compromiso 12: Crear e institucionalizar mecanismos de opinión ciudadana para los proyectos de ley

Texto del compromiso: Institucionalizar los mecanismos dentro del Congreso de la República que permitan la participación ciudadana para que se le dé a conocer, se discuta y se opine sobre los proyectos de ley que se presentan.

Objetivo: Institucionalizar y crear los mecanismos para la discusión constructiva y participativa de la ciudadanía, con respecto a los Proyectos de Ley que se presentan al Congreso de la República para su aprobación.

Relevancia: Fortalecer el derecho humano al acceso a la información pública y a la participación ciudadana a través de mecanismos que permitan a los ciudadanos conocer los proyectos de ley previo a su aprobación en el Pleno del Congreso y brindar un espacio para exponer sus opiniones, posturas y propuestas sobre cada tema, promoviendo la transparencia y la rendición de cuentas.

Hitos:

12.1 Diseño de los mecanismos de participación ciudadana en los proyectos de ley

12.2 Sensibilización y socialización de los mecanismos de participación ciudadana con los Bloques Legislativos y con la ciudadanía

12.3 Implementación de mecanismos

12.4 Institucionalización de mecanismos

Institución responsable: Congreso de la República

Institución (es) de apoyo: Organizaciones de sociedad civil que participan en gobierno abierto y otras interesadas

Fecha de inicio: abril 2017 Fecha final: noviembre 2017

Contexto y objetivos

La participación ciudadana en la discusión de proyectos de ley en curso en el Congreso de la República se da primordialmente con las entidades de la sociedad civil como intermediarios. Los ciudadanos no organizados generalmente carecen de herramientas o espacios para expresar su opinión a las comisiones de trabajo que analizan las propuestas de modificaciones a leyes existentes o las iniciativas para crear nuevas.

Este compromiso aspira a crear mecanismos que incorporen la opinión del ciudadano no organizado a la discusión de reformas y propuestas de nueva legislación. Esto se logrará por medio de un módulo en el portal web del Congreso de la República, el cual mostrará los proyectos de ley vigentes o en trámite y permitirá a cualquier usuario agregar comentarios. Los hitos contemplan la realización de actividades de sensibilización con los bloques legislativos y con la ciudadanía, la implementación y posterior institucionalización de dichos mecanismos participativos. Sin embargo, dada la manera como se enuncian los hitos, no puede otorgarse mucha especificidad en cuanto a las herramientas y procedimientos que pueden cristalizar los hitos.

El compromiso es relevante a los valores de acceso a la información y participación ciudadana, al hacer disponibles de manera fácil proyectos de ley que están en discusión en el Congreso y al proporcionar una herramienta para realizar comentarios y hacer sugerencias. El impacto potencial de la iniciativa se considera menor, ya que el rol de la ciudadanía continúa siendo de consulta, pues el mecanismo no prevé retorno al ciudadano sobre sus aportaciones o comentarios y su existencia no garantiza que con ella se pueda incidir en la formulación de leyes que le afectan.

Cumplimiento

Al cumplirse el primer año del plan, el cumplimiento es sustancial y el compromiso está en tiempo.^{[Note113: El Plan de acción 2016-2018 en notas al pie de las páginas 88 y 89 establece que las fechas originales de cumplimiento de los hitos 'fueron modificadas con aprobación de la Mesa Técnica de Gobierno Abierto realizada el 15 de diciembre de 2016'. No indica cuáles fueron las fechas originales. https://drive.google.com/file/d/0B_4ZUVqGd5yLVGFTR0ZubktzWFU/view]}

El mecanismo instaurado consistió en colocar en el portal del Congreso de la República un vínculo para emitir opiniones, aportar sugerencias a reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos y al proyecto que instituye una Ley de Parqueos. En el primer caso, se registran cuatro participantes^{[Note114: http://congreso.opinionciudadana.gt/topic/591c77c8f1083bf92ca83818]} y en el segundo únicamente uno.^{[Note115: http://congreso.opinionciudadana.gt/topic/59795ebe89183c830a9d0e2b]} Para los investigadores MRI esta baja participación puede deberse a dos factores: desinterés de la ciudadanía en participar y/o falta de una adecuada divulgación y promoción de esta herramienta.

Los investigadores del MRI exploraron la plataforma y verificaron que, pese a que los archivos se presentan en formato PDF, es posible hacer comentarios. Para Mariana Cordón de Red Ciudadana, sería preferible hacer la publicación en formato Word.

Por otro lado, para hacer comentarios en el proyecto de ley, el ciudadano necesita realizar un proceso de registro que requiere de un correo electrónico, lo que se implica barrera adicional a la participación y se pierde el anonimato. Los investigadores del MRI constataron que el mecanismo no divulga las opiniones vertidas por los ciudadanos usuarios, lo que impide la interacción. Únicamente se hace constar el número de comentarios recibidos.

En los medios de verificación no hay evidencia de que los comentarios ciudadanos sean leídos, sistematizados y procesados para ser tomados en consideración por los legisladores. Por ello, no se puede establecer si hay incidencia ciudadana en la formulación de los proyectos de ley.

En lo relativo al hito cuatro sobre la institucionalización de este mecanismo, no existe evidencia concluyente de que se haya cumplido.^{[Note116: Durante la mesa técnica realizada el 18 de enero de 2018, los investigadores del MRI le preguntaron a la señora Lilian Lima, encargada del cumplimiento de este compromiso acerca de la institucionalización. La señora Lima no dio una respuesta concluyente. Los investigadores del MRI le hicieron ver que la vía para institucionalizarlo era la emisión de una ley, de un acuerdo o de una orden interna emanada de autoridad competente.]}

Siguientes pasos

Dada la importancia y ambición de este compromiso, los investigadores del MRI recomiendan incluirlo en el próximo plan de acción. Es necesario realizar una campaña para promover la utilización del mecanismo y que el mecanismo de acceso para opinar sea amigable y fácil, que facilite la interacción y tenga reglas claras de transparencia y devolución. Esto permitirá que más personas comenten los diferentes proyectos de ley. Tal como afirma Mariana Cordón, experta de Red Ciudadana, es necesario institucionalizar el hito y definir cómo se tomará en cuenta la opinión ciudadana, a fin de garantizar una verdadera incidencia.^{[Note117: Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 23 de noviembre de 2017.]}

Los investigadores del MRI recomiendan también eliminar la necesidad de registrarse para hacer uso de la plataforma e identificar buenas prácticas de otros países en materia de legislación colaborativa.^{[Note118: Para un ejemplo puede consultarse https://beta.openparldata.org/good-practices/?lang=es]}

Compromiso 12. Crear e institucionalizar mecanismos de opinión ciudadana para los proyectos de ley

3. EJE DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Texto del Compromiso: Institucionalizar los mecanismos dentro del Congreso de la República que permitan la participación ciudadana para que se dé a conocer, se discuta y se opine sobre los proyectos de ley que se presentan.

Objetivo: Institucionalizar y crear los mecanismos para la discusión constructiva y participativa de la ciudadanía, con respecto a los Proyectos de Ley que se presentan al Congreso de la República para su aprobación.

Relevancia: Fortalecer el derecho humano al acceso a la información pública y a la participación ciudadana a través de mecanismos que permitan a los ciudadanos conocer los proyectos de ley previo a su aprobación en el Pleno del Congreso y brindar un espacio para exponer sus opiniones, posturas y propuestas sobre cada tema, promoviendo la transparencia y la rendición de cuentas.

Hitos:

12.1 Diseño de los mecanismos de participación ciudadana en los proyectos de ley

12.2 Sensibilización y socialización de los mecanismos de participación ciudadana con los Bloques Legislativos y con la ciudadanía

12.3 Implementación de mecanismos

12.4 Institucionalización de mecanismos

Institución(es) responsable(s): Congreso de la República

Institución(es) de apoyo: Organismo públicos y organizaciones de la sociedad civil que participan en Gobierno Abierto y otras interesadas.

Fecha de inicio: abril 2017 Fecha de cierre: noviembre 2017

Objetivo del compromiso

El compromiso tiene como objetivo fortalecer institucionalmente al Congreso de la República, generando mecanismos que incorporen la opinión del ciudadano no organizado a la discusión de reformas y propuestas de nueva legislación.

Cumplimiento

Medio término: Sustancial

El compromiso tuvo un cumplimiento sustancial si se toma en consideración que los hitos no especificaban el tipo de mecanismos participativos que se implementarían.

El Congreso de la República colocó un vínculo en su portal para emitir opiniones y aportar sugerencia a proyectos de ley. Al final del medio término, había dos proyectos de ley a disposición para comentarios y sugerencias. El primero fue el de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos y el segundo, una propuesta para promulgar una ley de parqueos. La participación que se registró al momento de elaborar el informe de evaluación de medio término fue limitada: cuatro comentarios a la Ley Electoral y uno que alude al proyecto de ley de parqueos.

Para más información, ver el Informe de Avance 2016-2018.

Fin de término: Sustancial

Los investigadores del MRI constataron que el vínculo que había sido colocado en el portal del Congreso de la República estuvo inactivo, circunstancia que fue confirmada por Patricia Letona, encargada ad ínterin de la Unidad de Acceso a la Información Pública del Congreso de la República. El contenido del vínculo no fue actualizado y al momento de la entrevista mantenía las mismas dos propuestas que había cuando los investigadores redactaron el informe de medio término. [1] Según informó la encargada de la Unidad de Acceso a la Información Pública, esto se debe a que la administración del vínculo del portal la tiene la organización de la sociedad civil (OSC), Red Ciudadana. [2] 

Mas allá del enlace en el sitio web, el Congreso de la Republica realizó avances en otras áreas, tales como la posibilidad de que los ciudadanos integrantes de las OSC tengan acceso a las audiencias que realizan las comisiones de legislativas; y la realización de un proceso de co-creación denominado #Datalegis que tiene como objetivo crear una herramienta tecnológica para facilitar la comunicación interna del Congreso y con los ciudadanos. [3]

El equipo de trabajo a cargo de este compromiso aceptó la propuesta de la OSC Red Ciudadana de aprovechar la aplicación que ellos habían ayudado a desarrollar para uso del Ministerio de Finanzas Públicas en su interacción con la ciudadanía. De acuerdo con la autoevaluacuión del gobierno [4], esta herramienta fue recomendada al Presidente del Congreso de la República para ser utilizada en el sitio web del Congreso y promoverse a través de las redes sociales del órgano. Así surgió en setiembre de 2017 la iniciativa de la plataforma “Opinión Ciudadana”, con el objetivo de crear e implementar mecanismos para la participación ciudadana en el Congreso de la República y de cada Diputad. Sin embargo, a la hora de completar este informe, a mediados de 2019, no se encontró en la página web del Congreso ningún vínculo a plataforma alguna de participación ni a una página con este nombre dentro del portal. Los dos vínculos de verificación incluídos por el gobierno en su autoevaluación [5] no funcionaban, pues no dirigían a ninguna página.

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Acceso a la información: Marginalmente

Participación ciudadana: Marginalmente

Los investigadores del MRI pudieron constatar la disponibilidad de los proyectos de ley publicados por el Congreso a comienzos de la implementación de este compromiso. Sin embargo, más allá de estas publicaciones, no hay evidencia suficiente para afirmar que hubo un avance en la apertura de gobierno materia de acceso a la información pública.

Respecto de los avances en materia de participación ciudadana, si bien la legislatura adoptó mecanismos que permiten la presencia de los ciudadanos en reuniones seleccionadas de las comisiones de trabajo legislativa, durante el proceso de investigación no se encontraron evidencias que permitieran comprobar que estas voces ciudadanas y las inquietudes que plantean fueron escuchadas y consideradas de alguna manera por las comisiones a la hora de formular los dictámenes a las propuestas de ley. Tampoco se encontró evidencia disponible que permita saber si las inquietudes ciudadanas son tomadas en consideración durante los debates legislativos previos a la promulgación de las leyes. Por su parte, la autoevaluación publicada por el gobierno de Guatemala indica que los resultados de las iniciativas de participación no fueron los esperados.

Asimismo dado que, de acuerdo a las acciones tomadas e indicadas en la autoevaluación del gobierno de Guatemala, la participación ciudadana en la Legislatura continúa estando restringida a actores de OSC, sector privado y tanques de pensamiento, la apertura ha sido solo marginal.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Los investigadores del MRI consideran que este compromiso es importante para promover la participación ciudadana y en el informe de medio término recomendaron incluirlo en el próximo plan de acción junto con una campaña para promover el conocimiento de los mecanismos y su utilización por parte de la ciudadanía. Sin embargo, no se ha incorporado este compromiso en el Cuarto Plan de Acción.