Moving Towards Actions to Budget Process Open and Participatory (GT0078)

Status quo o problema que se quiere resolver: Actualmente los espacios de participación ciudadana son limitados durante el proceso presupuestario, situación que impide a la población colaborar y retroalimentar en la discusión de los detalles de los programas y prioridades presupuestarias generales. Objetivo principal: Propiciar canales de participación ciudadana en etapas clave del proceso presupuestario. Breve descripción del compromiso: Se propicia la participación ciudadana a través de foros de presupuesto abierto y otras etapas clave del proceso presupuestario, con el propósito contribuir a la transparencia fiscal. Desafío de OGP atendido por el compromiso: Gestión más efectiva de los recursos públicos, e incremento de la integridad pública. Relevancia: El ejercicio público de foros de presupuesto abierto, la presentación pública de la propuesta de inversión, así como la presentación del informe de auditoría de la liquidación del presupuesto del año anterior, propician que la población además de tener acceso a la información, participe y contribuya en retroalimentar aspectos clave del presupuesto. En ese sentido, este compromiso contribuye al fortalecimiento de los valores de gobierno abierto de transparencia fiscal, rendición de cuentas, participación ciudadana y acceso a la información pública. Ambición: Se busca que las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general conozcan y aporten recomendaciones sobre aspectos relevantes durante el proceso presupuestario, mediante mecanismos que sugieren los estándares internacionales, en particular aquellos contenidos en los principios de participación pública en la política fiscal de la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT por sus siglas en inglés).

Compromiso 16: Acciones para avanzar hacia un proceso presupuestario abierto y participativo

Nota editorial: por brevedad el texto del compromiso se presenta de forma resumida en este informe. La versión completa está disponible en: http://bit.ly/2GSxkDR

Texto del compromiso: Se propicia la participación ciudadana a través de foros de presupuesto abierto y otras etapas clave del proceso presupuestario, con el propósito contribuir a la transparencia fiscal.

Objetivo: Propiciar canales de participación ciudadana en etapas clave del proceso presupuestario.

Relevancia: El ejercicio público de foros de presupuesto abierto, la presentación pública de la propuesta de inversión, así como la presentación del informe de auditoría de la liquidación del presupuesto del año anterior propician que la población además de tener acceso a la información, participe y contribuya en retroalimentar aspectos clave del presupuesto.

En ese sentido, este compromiso contribuye al fortalecimiento de los valores de gobierno abierto de transparencia fiscal, rendición de cuentas, participación ciudadana y acceso a la información pública.

Ambición: Se busca que las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general conozcan y aporten recomendaciones sobre aspectos relevantes durante el proceso presupuestario, mediante mecanismos que sugieren los estándares internacionales, en particular aquellos contenidos en los principios de participación pública en la política fiscal de la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT por sus siglas en inglés).

Institución responsable: Ministerio de Finanzas Públicas, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) Contraloría General de Cuentas (CGC), Congreso de la República de Guatemala

Institución (es) de apoyo: Ministerios de Estado, Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR), Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y otras entidades públicas

Fecha de inicio: septiembre 2016 Fecha final: julio 2017

Contexto y objetivos

Desde la restauración del régimen constitucional en 1986, el proceso de formulación del presupuesto general de la nación ha sido excluyente en sus etapas decisivas de discusión de planes y obras de alcance nacional y en la revisión que lleva a cabo el Congreso de la República en la Comisión de Finanzas previa a su aprobación en el pleno.

Este compromiso aspira a dar transparencia y propiciar la participación ciudadana en la formulación de los ingresos y gastos públicos y facilitar el acceso y comprensión de los informes de liquidación presupuestaria que realiza la Contraloría General de Cuentas. Los primeros dos aspectos se abordan con la realización de foros de presupuesto abierto y mesas técnicas en el proceso de discusión del presupuesto. El tercer aspecto se afronta con informes que debe publicar la Contraloría General de Cuentas en formatos bajo principios de gobierno abierto.

El compromiso tiene una especificidad alta, al establecer hitos objetivamente verificables con entregables claros. Es clara su relevancia a los valores de acceso a información y participación ciudadana.

El impacto potencial es moderado. Los investigadores del MRI consideran que el compromiso representa un paso significativo para brindar a la ciudadanía los elementos necesarios para contribuir a la definición y fiscalización del presupuesto general de la nación. Sin embargo, no se define la forma en que las contribuciones ciudadanas serán consideradas o resultarán en modificaciones de los elementos del presupuesto. En consecuencia, la práctica de gobierno persiste en informar y consultar a ciudadanos sobre aspectos presupuestarios. Esto refleja la tendencia de mejora que Guatemala ha tenido en sus evaluaciones de la encuesta de presupuesto abierto. De 2015 a 2017, el país ha mejorado su puntuación de 10/100 a 30/100 respecto a la participación pública en el presupuesto.^{[Note138: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/guatemala-open-budget-survey-2017-summary-spanish.pdf]} No obstante, continúa indicando que Guatemala proporciona pocas oportunidades para que el público participe en el proceso presupuestario.

Cumplimiento

Al cierre de este informe, el compromiso ha sido completado.

El Ministerio de Finanzas reporta la realización de 16 talleres de presupuesto abierto, con la participación de 31 entidades de gobierno y más de ¨1850 personas provenientes de diferentes instituciones públicas, organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento, medios de comunicación, cooperación internacional, entre otros¨.^{[Note139: Medios de verificación: https://goo.gl/zzcuzFhttps://goo.gl/T9T8A3https://goo.gl/C1qQoghttps://goo.gl/ecDFtK https://goo.gl/oEdXMb https://goo.gl/Pb63YFhttps://goo.gl/8NJ9XThttps://goo.gl/B8WZCjhttps://goo.gl/fSsxLh https://goo.gl/KPGrst}

El decreto 50-2016 del Congreso de la República que contiene el presupuesto 2017 y que estará vigente también para 2018, incluye los principios de gobierno abierto que persigue el hito dos.^{[Note140: Ver el capítulo 3, 'Transparencia y Calidad del Gasto' del Decreto 59-2016 del Congreso de la República incluido en el medio de verificación: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/preprobado2017/decreto%2050_2016.pdf]}

Sobre el hito 3, los investigadores del MRI pudieron verificar la realización de la presentación de la propuesta de inversión por parte de CONADUR y cuentan con fotografías de la actividad.^{[Note141: Medio de verificación enhttps://goo.gl/QtnykU; https://goo.gl/kUtJAT;https://goo.gl/yWxXkJ; https://goo.gl/7MyEoW; https://goo.gl/93ui81; https://goo.gl/hYv3EL]}

En relación al hito 4, los expertos de ICEFI indicaron que organizaciones de la sociedad civil participaron en la discusión en la Comisión de Finanzas del Congreso. Esto se dio en 2016 y nuevamente en 2017.

Finalmente, en relación a la publicación de los informes de auditoría de la Contraloría de Cuentas, se ha dado cumplimiento a la presentación, aunque no en formato abierto.^{[Note142: https://goo.gl/4z8hgp]}

Resultados preliminares

El proceso de formulación del presupuesto ha incrementado su transparencia, aunque no la participación ciudadana. Ricardo Barrientos y Carlos Melgar, expertos del Instituto Centro Americano de Estudios Fiscales (ICEFI) anotan la opacidad del proceso participativo, indicando que no fue posible saber cuáles de los aportes recogidos en los foros y en los talleres de presupuesto abierto fueron incorporados en el proyecto final. Señalan que el Ministerio de Finanzas publicó las fichas técnicas de la discusión ¨Presupuesto Multianual 2018-2022, Ruta País 5 años¨, en fecha posterior a la definición de los techos presupuestarios indicativos para el presupuesto 2018. Por ello, representaron una referencia histórica y documental de los talleres de presupuesto abierto, pero no resultaron oportunos como elementos de análisis para incidir en la toma de decisiones.^{[Note143: Ricardo Barrientos y Carlos Melgar (ICEFI). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 9 de noviembre de 2017.]}

El experto Carlos Mendoza, quien fue director de evaluación fiscal del Ministerio de Finanzas y responsable de los compromisos de gobierno abierto, considera que el ejercicio fue abierto, pero no participativo. La visión original que orientó el compromiso era promover un diálogo amplio de temas nacionales por medio de la formulación del presupuesto. Sin embargo esto no se dio, comentó.^{[Note144: Carlos Mendoza. Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 15 de noviembre de 2017.]} Otro defecto que señala Mendoza es el hecho de que los ministros llegaban al taller de presupuesto abierto con peticiones de ampliación de gasto, sin conocer previamente las restricciones que había en cuanto a techos presupuestarios.

En este taller en el que los ministros participaron, Jorge Lavarreda, experto del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN), coincide con Melgar en señalar el desconocimiento por parte de los ministros de los techos presupuestarios existentes.^{[Note145: Jorge Lavarreda (CIEN). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 24 de noviembre de 2017.]} Lavarreda indica que no se permitió la participación de la sociedad civil. El valor de los foros y talleres de presupuesto abierto fue casi exclusivamente de acceso a información de primera mano, indica.

El Ministerio de Finanzas, por su parte, informó que los espacios de participación ciudadana durante los talleres consistieron en tres bloques de preguntas para cada taller, en los que la sociedad civil pudo hacer aportes. Además, se creó el sitio httt://presupuestoabierto.org, en el que se podían hacer comentarios y completar una encuesta ciudadana. Destacan también la institucionalización del proceso de Presupuesto Abierto mediante la emisión del Acuerdo Ministerial No. 194-2017.^{[Note146: Información brindada por el punto de contacto de gobierno durante la etapa pre-publicación de este informe. El Acuerdo Ministerial está disponible en: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/16/acuerdoministeria194-2017.pdf]}

Adicionalmente, el MINFIN explica que en el caso de los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE), las observaciones recibidas se han incorporado tanto en una propuesta de normativa como en el proyecto de presupuesto, en cuanto a las iniciativas de inversión incluidas. Sin embargo, indican que esto se vio afectado por la no aprobación del presupuesto en 2018.^{[Note147: Información brindada por el Ministerio de Finanzas a través del punto de contacto durante la etapa pre-publicación de este informe.]}

En relación al Decreto 50-2016, los expertos del ICEFI indican que las normas de transparencia incluidas en el presupuesto 2017 son en efecto útiles y necesarias, pero no son novedosas porque ya se habían empezado a implementar con anterioridad. Adicionalmente, consideran que no existió una evaluación objetiva sobre el cumplimiento o incumplimiento de las normas de transparencia en al menos el ejercicio fiscal anterior, lo que habría permitido determinar su permanencia o supresión por otras de mayor claridad.^{[Note148: Opinión recibida del ICEFI durante la etapa pre-publicación de este informe.]}

Según los expertos de ICEFI, la presentación de la propuesta de inversión de CONADUR debió haber incluido más eventos y brindar un mejor espacio para la colaboración, participación y retroalimentación sobre las prioridades inicialmente definidas.

Por último, sobre las discusiones al interior de la Comisión de Finanzas, indican que no es posible verificar el uso que la Comisión dio a los aportes, al igual que en los talleres de presupuesto abierto.

Siguientes pasos

Los investigadores recomiendan completar el compromiso en el plazo restante del plan de acción. Asimismo, se sugiere institucionalizarlo por el gobierno y el congreso, de manera que permita la participación efectiva de la sociedad civil.

Es recomendable atender la sugerencia de los expertos respecto a que los participantes en los talleres –ministros y sociedad civil – deben conocer de antemano los techos presupuestarios para participar en la discusión con propuestas realistas y factibles.

Dado que el MINFIN depende de información macroeconómica y fiscal que brindan otras entidades para establecer el escenario que sustentarán en la definición de techos presupuestarios, los investigadores MRI recomiendan al MINFIN anticipar retrasos y establecer mecanismos internos que permitan producir esta información con tiempo, o que se pueda producir en tiempo real y rastrear oportunamente.

En relación a la devolución del proceso de participación ciudadana, es importante que se consideren acciones de seguimiento a las propuestas de las OSC y otros actores, a través de informes que detallen cómo fueron consideradas dichas propuestas. Sobre las solicitudes por parte de los ministros de recursos adicionales al techo que se hagan en la actividad de presupuesto abierto, sería importante que se sustentaran con los instrumentos de planificación correspondientes, a fin de asegurar que estén alineadas al logro de resultados.

Además, para Acción Ciudadana es importante que estos ejercicios también se realicen al interior del país y no únicamente en la capital.^{[Note149: Opinión recibida de Acción Ciudadana durante la etapa pre-publicación de este informe.]}

En cuanto a la publicación de los informes de ejecución presupuestaria, la Contraloría General de Cuentas, tal como indican los expertos, debe utilizar un formato de datos abiertos.

Compromiso 16. Acciones para avanzar hacia un proceso presupuestario abierto y participativo

5. EJE DE TRANSPARENCIA FISCAL.

Nota editorial: por brevedad el texto del compromiso se presenta de forma resumida en este informe. La versión completa está disponible en: http://bit.ly/2GSxkDR

Texto del Compromiso: Se propicia la participación ciudadana a través de foros de presupuesto abierto y otras etapas clave del proceso presupuestario, con el propósito contribuir a la transparencia fiscal.

Objetivo: Propiciar canales de participación ciudadana en etapas clave del proceso presupuestario.

Relevancia: El ejercicio público de foros de presupuesto abierto, la presentación pública de la propuesta de inversión, así como la presentación del informe de auditoría de la liquidación del presupuesto del año anterior propician que la población además de tener acceso a la información, participe y contribuya en retroalimentar aspectos clave del presupuesto.

En ese sentido, este compromiso contribuye al fortalecimiento de los valores de gobierno abierto de transparencia fiscal, rendición de cuentas, participación ciudadana y acceso a la información pública.

Ambición: Se busca que las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general conozcan y aporten recomendaciones sobre aspectos relevantes durante el proceso presupuestario, mediante mecanismos que sugieren los estándares internacionales, en particular aquellos contenidos en los principios de participación pública en la política fiscal de la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT por sus siglas en inglés).

Institución(es) responsable(s): Ministerio de Finanzas Públicas, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) Contraloría General de Cuentas (CGC), Congreso de la República de Guatemala.

Institución(es) de apoyo: Ministerios de Estado, Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR), Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y otras entidades públicas.

Fecha de inicio: septiembre 2016 Fecha de cierre: julio 2018

Objetivo del compromiso

El proceso de elaboración presupuestaria ha sido privativo de las instituciones públicas, en particular de la Dirección Técnica del Presupuesto, del Ministerio de Finanzas. La idea de este compromiso era abrir el proceso de elaboración del presupuesto, para darle participación a la ciudadanía, en las etapas previas a septiembre de cada año, que es cuando el Ministerio de Finanzas presenta el proyecto del Presupuesto General de la Nación al Congreso de la República.

Cumplimiento

Medio término: Completo

Se llevaron a cabo 16 talleres de presupuesto abierto, con la participación de 31 entidades de gobierno además de organizaciones de la sociedad civil, tanques de pensamiento, medios de comunicación y cooperación internacional.2 El decreto 50-2016 del Congreso de la República Presupuesto 2017, vigente también durante 2018, incluye los principios de Gobierno Abierto. Los investigadores del MRI presenciaron la presentación de la propuesta de inversión por parte del CONADUR. Previamente, organizaciones de la sociedad civil participaron en la discusión del Presupuesto en 2016 y 2017. La Contraloría General de Cuentas cumplió con divulgar los informes de auditoría que realiza, aunque la publicación no fue en formato abierto.

Fin de término: Completo

El compromiso se cumplió de forma completa. En adición a lo reportado durante el informe de medio término, los investigadores del MRI constataron la realización de talleres de presupuesto abierto abiertos a la ciudadanía durante 2018.

Estos talleres fueron institucionalizados mediante el acuerdo ministerial 194-2017, [16] en donde además de establecerse qué documentos deben ser puestos a disposición de la ciudadanía, se indica qué dependencias del ministerio son responsables de divulgarlas y en qué fecha. Toda la información, tal como ordena el acuerdo, es en formatos abiertos. [17] También están disponibles los informes de auditoría de 2017 realizados por la Contraloría General de Cuentas. Una de las críticas que se hizo en el informe de medio término fue que el Ministerio de Finanzas no daba a conocer los techos de gasto. En 2018 se hizo una exposición de estas restricciones y a partir de allí se fijaron los techos de gasto. Según indicaron los investigadores del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), esto es un aprendizaje que permite saber qué limitaciones hacen inviable las peticiones que se hacen. [18]

Asimismo, los asesores Silvia Márquez y José Antonio Menéndez anunciaron la realización de la presentación de la planificación de inversión pública por parte de CONADUR, que será incluida en el proyecto de presupuesto 2019.

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Acceso a la información: Significativamente

Participación ciudadana: Marginalmente

El avance en materia de acceso a la información fue significativo. En el pasado, los proyectos de presupuesto eran conocidos solamente en el momento en que eran aprobados. El acceso a la información era limitado a tanques de pensamiento, organizaciones de la sociedad civil (OSC) especializadas y algunos periodistas. No existía la posibilidad de que la ciudadanía tuviera acceso a cifras y destinos antes de que el documento llegase al Congreso para su análisis y aprobación.

El Ministerio de Finanzas realizó un esfuerzo notable por abrir la difusión y discusión del proyecto del Presupuesto Nacional. Durante 2017 y 2018, hubo reuniones públicas en las que las diversas entidades del estado realizaron presentaciones sobre sus requerimientos presupuestarios. Los funcionarios pudieron ser cuestionados por los asistentes. Por otra parte, por vez primera se informó por parte de CONADUR del presupuesto designado para el Listado de Obras Geográficas y se divulgó el listado de organizaciones no gubernamentales que tenían partidas asignadas en los proyectos de presupuesto. “Antes las peticiones de los ministerios no eran conocidas”, indica Carlos Melgar, del ICEFI.

Respecto a los cambios en materia de participación ciudadana, los avances fueron marginales. Por un lado se institucionalizaron importantes foros de participación que generaron espacios para concer mejor y cuestionar las asignación de recursos públicos, cuyos beneficios trascenderán al período abarcado por este plan de acción. Por otro, los talleres de presupuesto abierto en los que entidades de gobierno presentaron sus solicitudes de asignaciones para 2019 tuvieron una escasa participación de ciudadanos y OSC, como pudieron comprobar los investigadores del MRI, quienes asistieron a la totalidad de estos encuentros. El aspecto de la participación ciudadana también fue cuestionado por los investigadores del ICEFI quienes señalaron que no existen medios de verificación que permitan establecer qué cambios del proyecto de Presupuesto corresponden a propuestas específicas de las OSC: “Lo que se propone en los talleres de presupuesto abierto no tiene carácter vinculante para que el Gobierno modifique su proyecto de presupuesto”, indicó Ricardo Barrientos, del ICEFI.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

No. Los investigadores recomendaron en el informe de medio término completar el compromiso en el plazo restante del plan de acción. Se sugirió institucionalizarlo por el gobierno y el Congreso, de manera que permita la participación efectiva de la sociedad civil y dar a conocer de antemano a los participantes en los talleres –ministros y sociedad civil– los techos presupuestarios para participar en la discusión con propuestas realistas y factibles. Estas recomendaciones fueron tomadas en cuenta y cumplidas en su totalidad [19].