Actions to Advance Code Compliance and Fiscal Transparency Manual International Monetary Fund (IMF) (GT0079)

Status quo o problema que se quiere resolver: En el marco de la transparencia fiscal, y de la divulgación de información sobre las finanzas públicas, aún se encuentra pendiente de cumplir algunas recomendaciones del Fondo Monetario Internacional realizadas en la evaluación de 2016, así como dar continuidad a la adopción de las normas internacionales contenidas en el nuevo Código y Manual de Transparencia Fiscal. Objetivo principal: Avanzar en el cumplimiento de los estándares que el Código y Manual de Transparencia Fiscal del FMI establecen, con el propósito que la ciudadanía conozca la situación de las finanzas públicas del país. Breve descripción del compromiso: Se busca que en el corto y mediano plazo, el país avance en el cumplimiento de los estándares contenidos en el Código y Manual de Transparencia Fiscal del FMI, de tal manera que pueda brindarse a la población mayor conocimiento de las finanzas públicas. Desafío de OGP atendido por el compromiso: Gestión más efectiva de los recursos públicos e incremento de la integridad pública. Relevancia: La adopción de las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional y de la normativa del Código y Manual de Transparencia Fiscal de dicho organismo, contribuirán a mejorar las buenas prácticas en materia de transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas y acceso a la información en Guatemala. Ambición: Lograr avances en la aplicación de la metodología y lineamientos en materia de presupuesto, de acuerdo a los estándares internacionales contenidos en el Código y Manual de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional.

Compromiso 17: Acciones para avanzar en el cumplimiento del código y manual de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI)

Nota editorial: por brevedad el texto del compromiso se presenta de forma resumida en este informe. La versión completa está disponible en: http://bit.ly/2GSxkDR

Texto del compromiso: Se busca que en el corto y mediano plazo, el país avance en el cumplimiento de los estándares contenidos en el Código y Manual de Transparencia Fiscal del FMI, de tal manera que pueda brindarse a la población mayor conocimiento de las finanzas públicas.

Objetivo: Avanzar en el cumplimiento de los estándares que el Código y Manual de Transparencia Fiscal del FMI establecen, con el propósito que la ciudadanía conozca la situación de las finanzas públicas del país.

Relevancia: La adopción de las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional y de la normativa del Código y Manual de Transparencia Fiscal de dicho organismo, contribuirán a mejorar las buenas prácticas en materia de transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas y acceso a la información en Guatemala.

Institución responsable: Ministerio de Finanzas Públicas

Institución (es) de apoyo: Secretaría General de la Presidencia de la República, Fondo Monetario Internacional, organizaciones de sociedad civil que participan en gobierno abierto y otros interesados

Fecha de inicio: agosto 2016 Fecha final: junio 2018

Contexto y objetivos

Esta iniciativa da seguimiento a las acciones iniciadas por el Ministerio de Finanzas dentro del plan de acción 2014-2016 de la AGA, específicamente al compromiso 11 ¨Cumplimiento Pleno del Nuevo Código y Manual de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional¨.^{[Note150: Plan de Acción 2014-2016: https://www.opengovpartnership.org/documents/guatemala-second-action-plan-2014-16/]} Una de las acciones de dicho compromiso, y como establece el acuerdo ministerial 169-2015, fue gestionar ante el FMI la aplicación de la correspondiente Evaluación de la Transparencia Fiscal (FTA por sus siglas en inglés).^{[Note151: http://www.minfin.gob.gt/images/downloads/leyes_acuerdos/acuerdomin169_150715.pdf]}

Dicha evaluación fue realizada en 2016, y entre las conclusiones y recomendaciones generales mencionó la necesidad de una reforma de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) tanto para elevar los ingresos como para contribuir al combate contra la corrupción y la mejora de la transparencia y la eficiencia fiscal podrían contribuir a aumentar la credibilidad del gobierno.

En ese marco, las OSC propusieron al Ministerio de Finanzas este compromiso para atender esas recomendaciones y adoptar normas internacionales contenidas en el nuevo Código y Manual de Transparencia Fiscal del FMI.^{[Note152: https://www.imf.org/external/np/fad/trans/spa/manuals.pdf]}

Como primer paso, se propuso la divulgación del informe del FMI y, en colaboración con la sociedad civil, el establecimiento de mecanismos para implementar las recomendaciones. Como segundo hito, se definió incluir como parte del proyecto de Presupuesto General de la Nación de 2017 un informe sobre riesgos fiscales que pueden afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas al momento de presentarse contingencias.

El tercer hito reitera en la Ley Orgánica del Presupuesto, decreto 101-97 del Congreso de la República, la obligación de divulgar la información que debe publicitar de oficio. Los hitos cuatro, cinco y seis están integrados y proponen un proceso que llevará, en primer lugar, realizar un estudio para aclarar la contabilidad del sector público no financiero (hito 4). Seguidamente, unificar en uno solo los tres sistemas de contabilidad integrada (SICOIN Central, SICOIN Descentralizadas y SICOIN gobiernos locales) que registran la ejecución del presupuesto (hito 5) en cuanto a transferencias corrientes y transferencias de capital.

El hito 6 profundiza en la consolidación de los 3 SICOIN al consolidar el resto de transferencias y operaciones interinstitucionales que restan para integrar funcionalmente la contabilidad de las entidades del estado. El hito 7 propone etapas para emitir el nuevo Reglamento Orgánico del Ministerio de Finanzas Públicas que dará vida la Dirección de Transparencia.^{[Note153: Silvia Márquez y José Antonio Menéndez, consultores (Ministerio de Finanzas Públicas). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 8 de diciembre de 2017.]}

La formulación del compromiso tiene especificidad media. Su relevancia es clara al valor de acceso a información y participación ciudadana. En relación al impacto potencial, el compromiso en su globalidad se califica como menor. Si bien la creación de una nueva dirección de transparencia es una reforma importante, el principal enfoque de las actividades es dar seguimiento y cumplimiento a recomendaciones del FMI, sin una distinción clara del problema público que este compromiso busca atender. El mero cumplimiento de recomendaciones es una acción positiva, mas no ambiciosa.

Las posibilidades de participación de la ciudadanía y fiscalización son limitadas, debido al nivel de especialización de la información y porque varios de los procesos que se proponen serán al interno del Ministerio de Finanzas.

De acuerdo a representantes del ICEFI, la implementación de este compromiso busca dotar al país de las herramientas para garantizar una gestión efectiva y responsable de las finanzas públicas. Indican, además, que el desempeño del país en procesos de evaluación como los del FMI inciden en la posición que el país alcanza en rankings internacionales como el Índice de Presupuesto Abierto, el Índice de Competitividad Global, etc.^{[Note154: Opinión brindada por el ICEFI durante el período pre-publicación de este informe.]}

Cumplimiento

El compromiso se encuentra retrasado y con nivel de avance limitado.

Hay un notable grado de avance en la apropiación de la idea de transparencia y rendición de cuentas por parte de los mandos medios del Ministerio de Finanzas. Aunque la persona responsable de dar seguimiento a los compromisos renunció el 16 de septiembre de 2017^{[Note155: Carlos Mendoza, 'Ser funcionario en tiempos de crisis política (renuncia de Carlos Mendoza), Plaza Pública 16 de septiembre 2017.: https://www.plazapublica.com.gt/content/ser-funcionario-publico-en-tiempos-de-crisis-politica-renuncia-de-carlos-mendoza]}, se ha mantenido el interés de cumplir las metas establecidas en este compromiso. Lo anterior denota la existencia de un equipo de trabajo que respalda el avance de este compromiso, y que los cambios funcionales de los asignados como responsables en este caso no han interrumpido el compromiso.

El hito uno se encuentra con avance limitado^{[Note156: El medio de verificación no comprueba la convocatoria. Remite a información general de entidades internacionales acerca de Guatemala: https://goo.gl/pfoWiz]} al no haberse convocado para la fecha establecida al taller programado con sociedad civil.^{[Note157: Jorge Lavarreda, investigador de CIEN reveló que el 24 de noviembre, fecha de la entrevista que sostuvo con los investigadores del MRI recién había recibido la invitación para participar en el taller.]} En los medios de verificación solo se encuentran los índices en los que es calificado el país internacionalmente, pero no hay evidencia para los otros dos sub-hitos. El plazo para cumplir las metas es agosto, que es el cierre de temporal que abarca esta evaluación. El gobierno cumplió únicamente con hacer público el reporte del FMI.^{[Note158: Medio de verificación: El vínculo ofrecido por MINFIN no es funcional en el navegador Safari. Los investigadores del MRI obtuvieron el Manual de Transparencia Fiscal del FMI utilizando el navegador Chrome: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/transparencia/guatemala_transparencia_fiscal.pdf]} De acuerdo al ICEFI, a la fecha tampoco se ha elaborado el plan de trabajo que debe establecer metas de implementación para garantizar avances en el cumplimiento de las recomendaciones contenidas en dicho informe.^{[Note159: Opinión recibida del ICEFI durante el período pre-publicación de este informe.]}

El hito dos fue cumplido a tiempo y en su totalidad al haberse incluido en el presupuesto de 2017 aprobado por el Congreso el apartado sobre riesgos fiscales. En cuanto a medios de verificación, el vínculo disponible en el portal oficial de gobierno abierto del gobierno remite al portal del MINFIN, lo cual implica que el ciudadano no tiene acceso por la vía del portal oficial de la AGA. Los vínculos que aquí se reportan son los que proporcionó el punto de contacto y son diferentes a los consignados para acceso general.^{[Note160: Medio de verificación: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/presua2017/documentos/08-30-2016%20Riesgos%20Fiscales.pdf]} El acceso, en consecuencia, no es fácil para el ciudadano no especializado en este tema.

El hito tres tiene al final del primer año un cumplimiento limitado^{[Note161: Medios de verificación: http://www.minfin.gob.gt/images/downloads/leyes_presupuesto/presupuesto_circulares/2017/oficio_circular_1dtp.pdf http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/17/nota_tecnica_C_173LOP.docx]}, situación que confirma Carlos Melgar, investigador de ICEFI.^{[Note162: Carlos Melgar, investigador de ICEFI. Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 9 de noviembre de 2017.]} Como medios de verificación, se exponen documentos de ayuda memoria, lo cual implica un cumplimiento más formal que sustantivo.

Los hitos cuatro, cinco y seis están vinculados. El hito cuatro, que alude al estudio que identifica las dificultades para consolidar los diferentes sistemas contables que utiliza MINFIN, tiene un cumplimiento limitado.^{[Note163: Medio de verificación: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/17/Equipos Técnico para Consolidación SPF.pdf]}Únicamente se cumplió en tiempo con la consolidación del sector público no financiero, el hito cinco^{[Note164: Medios de verificación: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/17/Equipos Técnico para Consolidación SPF.pdf}

http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/17/Plan de Trabajo para la Consolidación SPNF.docx

http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/17/ayuda de memoria (matriz de transaccion).docx

http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/17/ayuda de memoria (matriz de SPNF).docx

http://www.minfin.gob.gt/index.php/?option=com_content&view=article&id=3281&Itemid=195]. El hito seis, relativo a la consolidación del sector público no financiero, tiene un cumplimiento limitado y, además, ya rebasó su fecha límite.^{[Note165: Medios de verificación: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/17/Equipos Técnico para Consolidación SPF.pdf}

http://www.minfin.gob.gt/images/downloads/leyes_acuerdos/17_4_1a.pdf]

De acuerdo con Carlos Melgar, el diagnóstico propuesto para el hito cuatro podría ser vital para reforzar las acciones que ya se realizan en el marco del hito 5, y también puede contribuir a identificar y superar las barreras para el cumplimiento del hito 6. Podría, ejemplo, hacer un análisis sobre por qué no ha sido posible completar el enlace de la USAC al SIAF.^{[Note166: Opinión recibida del ICEFI durante la etapa pre-publicación de este informe.]} Carlos Mendoza confirma que esto se debe al atraso del MINFIN en su manual de contabilidad que data del 2002.^{[Note167: Carlos Mendoza, ex director de Evaluación Fiscal (MINFIN). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 15/11/2017.]} Silvia Márquez y José Antonio Menéndez, funcionarios del MINFIN responsables de dar seguimiento a este compromiso, estiman que la meta seis no se cumplirá tampoco en 2017. Por otra parte, Márquez indicó que el diagnóstico enunciado en el hito cuatro está incompleto porque debería incluir a la Universidad de San Carlos. ^{[Note168: Silvia Márquez y José Antonio Menéndez, consultores (Ministerio de Finanzas Públicas). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 8 de diciembre de 2017.]} El hito cuatro da como evidencia de cumplimiento listados de participantes, pero no demuestra que haya en curso estudio alguno.

El hito siete, la agenda de transparencia fiscal, tiene un avance sustancial.^{[Note169: Medio de verificación: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/17/grupo de trabajo c-17 agenda transparencia.docx; http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/17/ayuda memoria propuesta proyecto ROI.pdf]} Sin embargo, indica Carlos Mendoza, el reglamento orgánico interno que deberá instituir la dirección de transparencia se pospuso sine díe.^{[Note170: Carlos Mendoza, ibid.]} La creación de esta dirección es el punto total del compromiso.

Este compromiso es, como mencionan los asesores ministeriales Márquez y Menéndez, un proceso escalonado que al cumplirse mejorará la transparencia.^{[Note171: Silvia Márquez y José Antonio Menéndez, consultores (Ministerio de Finanzas Públicas). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 8 de diciembre de 2017.]} El nivel de complejidad que implica adoptar las recomendaciones, a través de acciones técnicas y legales, requerirá tiempo adicional a los dos años de este plan de acción.^{[Note172: Opinión recibida del punto de contacto durante el período pre-publicación de este informe]}

El compromiso es relevante para conocer del manejo de las cuentas nacionales, afirma Jorge Lavarreda, investigador del CIEN.^{[Note173: Jorge Lavarreda, investigador (CIEN). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 24 de noviembre de 2017.]}

Siguientes pasos

Los investigadores del MRI consideran que una vez se incorporen al Reglamento Orgánico Interno (ROI) del MINFIN las reformas a la Ley de Contrataciones del Estado, deben redoblarse esfuerzos para cumplir el compromiso y lograr la implementación del Reglamento, superar los obstáculos que impiden la instauración de la dirección general de transparencia y lograr la consolidación total de los tres sistemas de contabilidad existentes.

Dado que la transparencia en la ejecución del presupuesto puede funcionar como un freno a la corrupción y dar herramientas para una rendición de cuentas efectiva, los investigadores del MRI sugieren incluir este compromiso en el siguiente plan de acción. De esta forma se podrán implementar las recomendaciones de la evaluación del FMI que estén pendientes al final del ciclo del actual plan.

Los investigadores del MRI recomiendan, además, formular los hitos del compromiso de manera más precisa y establecer medios de verificación adecuados para cada actividad. Recomiendan también dar acceso a través del portal de gobierno abierto y mediante cualquier navegador, ya que los investigadores experimentaron fallos en su visualización.

Compromiso 17. Acciones para avanzar en el cumplimiento del código y manual de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI)

5. EJE DE TRANSPARENCIA FISCAL.

Nota editorial: por brevedad el texto del compromiso se presenta de forma resumida en este informe. La versión completa está disponible en: http://bit.ly/2GSxkDR

Texto del Compromiso: Se busca que, en el corto y mediano plazo, el país avance en el cumplimiento de los estándares contenidos en el Código y Manual de Transparencia Fiscal del FMI, de tal manera que pueda brindarse a la población mayor conocimiento de las finanzas públicas.

Objetivo: Avanzar en el cumplimiento de los estándares que el Código y Manual de Transparencia Fiscal del FMI establecen, con el propósito que la ciudadanía conozca la situación de las finanzas públicas del país.

Relevancia: La adopción de las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional y de la normativa del Código y Manual de Transparencia Fiscal de dicho organismo, contribuirán a mejorar las buenas prácticas en materia de transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas y acceso a la información en Guatemala.

Institución(es) responsable(s): Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN)

Institución(es) de apoyo: Secretaría General de la Presidencia de la República, Fondo Monetario Internacional, organizaciones de sociedad civil que participan en Gobierno Abierto y otros interesados

Fecha de inicio: agosto 2016 Fecha de cierre: junio 2018

Objetivo del compromiso

El Fondo Monetario Internacional realiza periódicamente visitas para revisar las cuentas nacionales. La más reciente estableció una serie de recomendaciones que instaban al gobierno a cumplir con los estándares del Código y Manual de Transparencia Fiscal del FMI. El objetivo de este compromiso es avanzar en el cumplimiento de los estándares fiscales, unificando los sistemas de contabilidad del estado, para poder dar mejor acceso a la información a la ciudadanía y promover la transparencia.

Cumplimiento

Medio término: Limitado

Este es un compromiso con siete hitos, de los cuales se avanzó significativamente al final del primer año del plan de acción en el cumplimiento del hito dos, que exige la inclusión en los proyectos de presupuesto general de la Nación de un apartado sobre riesgos fiscales; y también en el hito cinco, que ordena integrar en un solo sistema de contabilidad la ejecución del presupuesto en cuanto a transferencias corrientes y transferencias de capital. Al momento de escribir el informe de medio término el hito siete, que se refiere al cumplimiento de una agenda de transparencia fiscal, también tenía un avance significativo.

Para más información ver el Informe de Avance 2016-2018.

Fin de término: Sustancial

Los investigadores del MRI verificaron que el cumplimiento del compromiso fue sustancial. El compromiso constaba de siete hitos de los cuales se cumplieron los número 1, 2, 3, y 5, culminados durante el primer año de implementación (ver el Informe de Avance) y el hito 7, que se terminó de cumplir durante el segundo año de implementación (la creación de una agenda de transparencia fiscal). [20]

Respecto al hito 4, los investigadores del MRI constataron que en los medios de verificación presentados por el Informe de Evaluación del gobierno, no existe ningún documento de Estudio/diagnóstico sobre consolidación de los sistemas contables, tal como se planteaba en el hito 4. [21] Por otra parte, el hito 6, que se refiere a la consolidación del sector público no financiero a nivel sectorial, no se cumplió en el plazo del presente plan, pero espera cumplirse entre octubre y diciembre de 2018 según informaron funcionarios del MINFIN a los Investigadores del MRI.

Como parte del hito 7, se conformó el equipo de trabajo para el seguimiento de la agenda de transparencia fiscal dentro del MINFIN y a través del Acuerdo Gubernativo No. 25-2018 se creó el Viceministerio de Transparencia Fiscal y Adquisiciones del Estado. Asimismo, se publicó el Acuerdo Gubernativo No. 112-2018 que contiene el nuevo reglamento orgánico del MINFIN y se elaboró un borrador de reformas en materia de transparencia fiscal. [22]

De acuerdo con Ricardo Barrientos, del ICEFI, este es el compromiso más relevante desde una perspectiva tecnocrática, aunque desde el punto de vista del ciudadano no sea inteligible ya que la implementación de este compromiso constituye un avance importante para establecer de manera clara en qué gasta los recursos el Gobierno y a qué ritmo. [23] Los logros más importantes, apunta José Antonio Menéndez, se refieren a los que modifican el Sistema de Contabilidad Integrado (SICOIN) No Financiero. Un punto clave lo constituye la aprobación del reglamento orgánico interno (ROI) del Ministerio de Finanzas, que establece la Dirección de Transparencia. “Aquí el Ministerio de Finanzas fue más adelante y también instituyó el viceministerio de Finanzas”, anotan José Antonio Menéndez y Silvia Márquez, del MINFIN. [24] El ROI fue emitido el 27 junio de 2018. [25] Sin embargo, el problema de la consolidación de las cuentas nacionales en un solo sistema (hito 6), indican los investigadores del ICEFI, es la existencia de un fallo de la Corte de Constitucionalidad que exime a la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) de la obligación de adherirse, por ser una institución autónoma.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: Significativamente

Participación ciudadana: Marginalmente

El compromiso pone a disposición de la ciudadanía documentos sobre finanzas públicas que no eran provistos de oficio por este ministerio. La disponibilidad de datos sobre cómo se ejecuta el presupuesto e información sobre los problemas que puede afrontar el flujo de recursos fiscales para financiarlo son aspectos que no existían previamente y que permiten tener un panorama más claro sobre las circunstancias que pueden favorecer o dificultar la ejecución presupuestaria. El cumplimiento de este compromiso y el acceso a un registro completo unificado del sistema de cuentas estatales, es un paso muy importante para hacer del tema de la transparencia una práctica habitual en el ministerio de Finanzas Públicas.

Si bien se cumplieron la gran mayoría de los hitos y se instauró una estructura administrativa que propició el diálogo con las organizaciones de la sociedad civil, los investigadores del MRI consideran que este compromisos sólo constituyó un avance marginal en materia participación de la ciudadanía, en tanto la participación se limitó a la implementación del compromiso en sí mismo y no incluyó la institucionalización de canales secundarios de contacto con la ciudadanía no organizada.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Si. Hay dos compromisos, el número 22 y el número 23 que proponen acciones para avanzar en esta línea: acciones para seguir avanzando en la adopción de estándares internacionales de transparencia fiscal, compras y contrataciones y; acciones para avanzar en la presentación y disponibilidad de información presupuestaria.