Actions to Improve Quality and Availability of Budget Information (GT0080)

Status quo o problema que se quiere resolver: Publicación tardía de algunos de los documentos presupuestarios relacionados con el índice de Presupuesto Abierto, así como la dificultad de no contar con mecanismos efectivos de búsqueda en las consultas en línea de la información presupuestaria. Objetivo principal: Mejorar la calidad, contenido y publicación oportuna de los 8 documentos o informes de presupuesto, que recomiendan las buenas prácticas internacionales, así como reestructurar el portal de transparencia fiscal e iniciar con la mejora de los subsistemas que integran el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Breve descripción del compromiso: Revisar y actualizar los 8 documentos de presupuesto, y mejorar el Portal de Transparencia Fiscal así como los subsistemas que integran el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Desafío de OGP atendido por el compromiso: Gestión más efectiva de los recursos públicos e incremento de la integridad pública. Relevancia: La mejora en la calidad, contenido y publicación oportuna de los documentos presupuestarios, contribuirá a que el país sea mejor evaluado a través del Índice de Presupuesto Abierto, y, consiguientemente, la población podrá contar con información presupuestaria disponible en la página de internet y Portal de Transparencia Fiscal del MINFIN. Por tanto, este compromiso coadyuva a promover las buenas prácticas en materia de transparencia fiscal, rendición de cuentas y participación ciudadana. Ambición: Los ciudadanos y toda persona en general cuentan con información oportuna en materia de presupuesto, lo que les permite incrementar su conocimiento acerca de los alcances y limitaciones de las finanzas públicas, así como fortalecer sus capacidades para la realización de auditoría social. Por otro lado, al mejorar la información presupuestaria Guatemala podrá incrementar su puntaje en el Índice de Presupuesto Abierto.

✪Compromiso 18: Acciones para mejorar la disponibilidad y calidad de la información presupuestaria.

Nota editorial: por brevedad el texto del compromiso se presenta de forma resumida en este informe. La versión completa está disponible en: http://bit.ly/2GSxkDR

Texto del compromiso: Revisar y actualizar los 8 documentos de presupuesto, y mejorar el Portal de Transparencia Fiscal, así como los subsistemas que integran el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).

Relevancia: La mejora en la calidad, contenido y publicación oportuna de los documentos presupuestarios contribuirá a que el país sea mejor evaluado a través del Índice de Presupuesto Abierto, y, consiguientemente, la población podrá contar con información presupuestaria disponible en la página de internet y Portal de Transparencia Fiscal del MINFIN. Por tanto, este compromiso coadyuva a promover las buenas prácticas en materia de transparencia fiscal, rendición de cuentas y participación ciudadana.

Ambición: Los ciudadanos y toda persona en general cuentan con información oportuna en materia de presupuesto, lo que les permite incrementar su conocimiento acerca de los alcances y limitaciones de las finanzas públicas, así como fortalecer sus capacidades para la realización de auditoría social. Por otro lado, al mejorar la información presupuestaria Guatemala podrá incrementar su puntaje en el Índice de Presupuesto Abierto.

Institución responsable: Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN)

Institución (es) de apoyo: Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

Fecha de inicio: agosto 2016 Fecha final: julio 2018

Nota editorial: Este compromiso es estelar, pues es medible, claramente relevante para los valores de la AGA, tiene impacto potencial transformador y fue sustantiva o completamente implementado.

Contexto y objetivos

El Índice de Presupuesto Abierto de 2016 (OBS por sus siglas en inglés) señaló retrasos o falta de cumplimiento por parte del gobierno guatemalteco en la publicación de los documentos que toma en consideración el International Budget Partnership.^{[Note174: https://www.internationalbudget.org/opening-budgets/open-budget-initiative/open-budget-survey/country-info/?country=gt]} Además, la información disponible en el portal de MINFIN acerca del presupuesto nacional es de difícil consulta, por su formato y por carecer de interfaz efectiva de búsqueda.

El compromiso propone solventar estos problemas mediante la modernización del portal de transparencia fiscal, de manera los documentos claves para el OBS estén disponibles en formato de datos abiertos. Establece un procedimiento participativo que implica la integración de entidades de la sociedad civil en un comité de datos abiertos.

Entre las funciones que tendrá este comité, y la participación de las OSC en general, se encuentran: apoyar el proceso de revisión del portal de transparencia fiscal; brindar retroalimentación sobre los planes del MINFIN para mejorar el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y sus componentes; brindar insumos para la mejora de los documentos presupuestarios, entre otros.

El compromiso tiene una especificidad alta y su impacto potencial es transformador, pues está orientado a atender las debilidades señaladas en el informe del Índice de Presupuesto Abierto de 2015^{[Note175: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-CS-Guatemala-Spanish.pdf]}, en las áreas de publicación de información, participación del público y vigilancia. En este sentido, el compromiso a través de los hitos 1 y 3 se enfoca en abrir espacios participativos y canales de retroalimentación del público. El Índice señala que la principal debilidad del país es la falta de oportunidades para que los ciudadanos se involucren en el proceso presupuestario, por lo que de cumplirse en su totalidad el establecimiento del comité de datos abiertos y el espacio de diálogo con las OSC, el compromiso transformaría la práctica gubernamental para la apertura del proceso presupuestario.

Cumplimiento

El compromiso 18 tiene un nivel de cumplimiento sustancial y está a tiempo.^{[Note176: Debido al gran número de medios de verificación, los investigadores del MRI han optado por consignar la dirección del sitio matriz, en el que se puede revisar cada meta y las 9 sub metas: http://gobiernoabierto.gob.gt/acciones-para-mejorar-la-disponibilidad-y-calidad-de-la-informacion-presupuestaria/]}

Se cumplió con el hito uno el 27 de enero de 2017, al establecer un comité de usuarios integrado por representantes de la sociedad civil interesados en el tema presupuestario y en tecnologías de acceso a la información.^{[Note177: Ayuda Memoria de la reunión de establecimiento del Comité de Usuarios de Datos Abiertos https://goo.gl/NEZq40]} De acuerdo al MINFIN, el buen funcionamiento de este comité ha permitido que se sometan a consideración otros temas de interés para el Ministerio, además de los que se planten en el plan de acción.^{[Note178: Opinión recibida del Ministerio de Finanzas durante el período pre-publicación de este informe.]}

De acuerdo a representantes del ICEFI, hace falta un instrumento legal que respalde la creación de este Comité y que determine las reglas básicas para su funcionamiento. Esta ausencia, indican, podría poner en riesgo la continuidad de la iniciativa ante a un cambio de autoridades en el Ministerio.^{[Note179: Opinión recibida del ICEFI durante la etapa pre-publicación de este informe.]}

En la opinión de Jorge Lavarreda, consultor de CIEN, no se ha avanzado significativamente en el establecimiento del portal de transparencia que establece el hito dos.^{[Note180: Jorge Lavarreda, consultor (CIEN). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 24 de noviembre de 2017.]} A su juicio, el portal – que existe desde hace 10 años pero no ha sido actualizado^{[Note181: Información brindada por el ICEFI durante el período pre-publicación de este informe.]}- resulta aún menos funcional que los del Sistema de Contabilidad Integrado (SICOIN). Carlos Mendoza, ex director de Evaluación Fiscal del MINFIN, opina que el poco avance se produce debido a la gran carga de trabajo que tiene la Dirección de Tecnologías de la Información del MINFIN.^{[Note182: Carlos Mendoza, ex director de Evaluación Fiscal (MINFIN). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 15 de noviembre de 2015.]} Durante el primer año del plan de acción no se implementó el plan de rediseño, no se validó con los usuarios del portal de transparencia fiscal y tampoco se publicaron los resultados de la retroalimentación.

El establecimiento de un espacio de diálogo para recibir retroalimentación sobre eventuales cambios al Sistema Integrado de Administración Financiera se reporta en nivel de inicio. De acuerdo con Silvia Márquez y José Antonio Menéndez, consultores del MINFIN, todavía está en etapa de diseño. Los técnicos del MINFIN están en proceso de analizar los siguientes pasos para avanzar a una versión más avanzada del SIAF. Por esa razón, no se ha cumplido el compromiso de dar participación a la sociedad civil en la discusión de las modificaciones.^{[Note183: Silvia Márquez y José Antonio Menéndez, consultores (Ministerio de Finanzas Públicas). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 8 de diciembre de 2017.]}

El hito cuatro alude a un proceso de revisión de documentos para cumplir con el Índice de Presupuesto abierto, lo cual tiene cumplimiento sustancial. Carlos Melgar de ICEFI, anota que se inició la revisión de los documentos que evalúa el Índice y se definió el órgano que dirigiría este proceso –el comité de usuarios. Sin embargo, al final del período que abarca este informe no se había concretado ningún cambio o mejora al contenido de esos documentos.^{[Note184: Información brindada por el ICEFI durante la etapa pre-publicación de este informe.]}

En cuanto a la publicación de documentos, indica Carlos Mendoza, solamente se ha fallado en la publicación del informe de medio año. Melgar, por su parte, indica que también debe incluirse como fallo el documento preliminar exigido por OBS, que debiera ser hecho público antes de presentar el presupuesto del año siguiente, en este caso, el de 2017.

El ministerio cumplió con la institucionalización establecida en este compromiso, al emitir el acuerdo ministerial 194-2017, que establece la publicación anual de los ocho documentos exigidos por el OBS.^{[Note185: http://www.minfin.gob.gt/images/archivos/gobierno_abierto/18/acuerdoministeria194-2017.pdf]} Los consultores de ICEFI y CIEN resaltaron positivamente este aspecto.

En el caso de la difusión de informes para monitorear préstamos y donaciones, Carlos Melgar y Jorge Lavarreda confirman el cumplimiento. Melgar anotó que la información requerida se encuentra disponible en el portal de SEGEPLAN. Sin embargo, los investigadores del MRI comprobaron que esta no es localizable fácilmente en la web, lo cual dificulta su revisión por parte del público no especializado.

Las OSC consultadas para este reporte resaltaron la apertura del MINFIN en la participación que se les dio, lo cual incidió en transparentar la información presupuestaria. Las OSC encomiaron el interés mostrado del MINFIN en ajustarse a los requisitos que exige Open Budget Initiative.

El comité de usuarios, como pudieron comprobar los investigadores del MRI en una de sus sesiones^{[Note186: Sesión del Comité de usuarios de datos abiertos del MINFIN, realizada el14 de julio de 2018, en el salón mayor del Ministerio de Finanzas Públicas.}, es un espacio participativo en el que la sociedad civil puede dialogar franca y abiertamente con los técnicos medios del MINFIN sobre posibilidades de mejora en la publicación de información presupuestaria. Los datos disponibles son más numerosos y comparativamente de mejor calidad a lo preexistente a la formulación del compromiso.
Los investigadores del MRI valoran positivamente la apertura del MINFIN al diálogo y su buena disposición del MINFIN para aceptar las recomendaciones de las OSC.

Siguientes pasos

Los investigadores del MRI recomiendan al MINFIN continuar el diálogo generado en el comité de usuarios, a fin de desarrollar innovaciones tecnológicas que permitan acceder de manera más fácil a la información que ofrece. Este diálogo permitirá también depurar y priorizar temas que son relevantes tanto para los estándares internacionales como para la rendición de cuentas.

Por otro lado, los investigadores del MRI consideran importante que le MINFIN realice capacitaciones para ciudadanos interesados en estos temas y que no cuentan con formación especializada. De esta forma se podrá ampliar el alcance del compromiso.

Compromiso 18. Acciones para mejorar la disponibilidad y calidad de la información presupuestaria.

5. EJE DE TRANSPARENCIA FISCAL.

Nota editorial: por brevedad el texto del compromiso se presenta de forma resumida en este informe. La versión completa está disponible en: http://bit.ly/2GSxkDR

Texto del compromiso: Revisar y actualizar los 8 documentos de presupuesto, y mejorar el Portal de Transparencia Fiscal, así como los subsistemas que integran el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).

Relevancia: La mejora en la calidad, contenido y publicación oportuna de los documentos presupuestarios contribuirá a que el país sea mejor evaluado a través del Índice de Presupuesto Abierto, y, consiguientemente, la población podrá contar con información presupuestaria disponible en la página de internet y Portal de Transparencia Fiscal del MINFIN. Por tanto, este compromiso coadyuva a promover las buenas prácticas en materia de transparencia fiscal, rendición de cuentas y participación ciudadana.

Ambición: Los ciudadanos y toda persona en general cuentan con información oportuna en materia de presupuesto, lo que les permite incrementar su conocimiento acerca de los alcances y limitaciones de las finanzas públicas, así como fortalecer sus capacidades para la realización de auditoría social. Por otro lado, al mejorar la información presupuestaria Guatemala podrá incrementar su puntaje en el Índice de Presupuesto Abierto.

Institución(es) responsable(s): Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN)

Institución(es) de apoyo: Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN)

Fecha de inicio: agosto 2016 Fecha de cierre: julio 2018

Objetivo del compromiso

El Gobierno de Guatemala adhirió a las regulaciones que establece la organización internacional International Budget Partnership (IBP) para ser incluido en el Índice de Presupuesto Abierto que realiza esta entidad. Para la confección de este índice, la organización toma en cuenta una serie de documentos presupuestarios que deben ser publicados por los gobiernos, y en la medida en que los gobiernos publican estos documentos, la calificación en el ranking es superior.

En el Índice de Presupuesto Abierto de 2016, la calificación que obtuvo Guatemala fue muy baja. En este contexto, el objetivo del compromiso consistía en mejorar la disponibilidad y calidad de la información presupuestaria disponible. A su vez, se agregó un hito relativo a los formatos de presentación de información en el portal del Ministerio de Finanzas, portal que era de difícil consulta porque carecía de una interfaz para agilizar la búsqueda.

Finalmente, se consideró la necesidad de integrar un comité con participación de organizaciones de la sociedad civil (OSC) para discutir mejoras al portal y a la información que se brindaba.

Cumplimiento

Medio término: Sustancial

El compromiso constaba de cinco hitos. El hito1relativo a la conformación de un comité de usuarios culminó el 27 de enero de 2017. [26] El hito 3 relativo al establecimiento de un espacio de diálogo para discutir cambios al SIAF se encontraba en la etapa de diseño al momento de escritura del informe de medio término. El hito 4, que aludía al cumplimiento de publicación de documentos requeridos por el Índice de Presupuesto Abierto se cumplió de forma completa al publicarse los siguientes documentos: Informe Preliminar de Presupuesto, Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo, Presupuesto Aprobado, Presupuesto Ciudadano, Informes Mensuales de Ejecución, Informe o Revisión de Medio Año, Informe de Fin de Año e Informe de Auditoría al Cierre y Liquidación Presupuestaria. [27] Finalmente, respecto al hito 5, el Ministerio cumplió́ con la institucionalización establecida en este compromiso, al emitir el acuerdo ministerial 194-2017, que establecía la publicación anual de los ocho documentos exigidos por IBP. [28] Solamente el hito 2 quedó pendiente de implementación, ya que no se avanzó en el establecimiento del portal de transparencia fiscal.

Para más información, ver el Informe de Avance (2016-2018).

Fin de término: Completo

Según indican José Antonio Menéndez y Silvia Márquez, consultores del Ministerio de Finanzas (MINFIN), el compromiso se cumplió en su totalidad. Los investigadores del MRI pudieron constatar la existencia de un nuevo Portal de Transparencia Fiscal, adicional a los que ya maneja el MINFIN, con información disponible en formatos abiertos y un manejo amigable para el usuario no especializado. [29]

En cuanto al establecimiento del espacio de diálogo para modificaciones al SIAF, los consultores del MINFIN explicaron a los Investigadores del MRI que, en vez de crear un nuevo grupo, se amplió el contenido del Comité de Usuarios de Datos Abiertos, que está integrado por representantes de la sociedad civil interesados en el tema presupuestario y en tecnologías de acceso a la información.

El mismo acuerdo ministerial al que se alude en el compromiso 16, Acuerdo Ministerial 194-2017, institucionaliza la obligación de publicar anualmente los ocho documentos tomados en consideración en el Índice de Presupuesto Abierto de IBP. [30] Según los consultores Menéndez y Márquez, esto ha hecho que la calificación de Guatemala en el IPA suba a 61 puntos. [31] “Antes, el país tenía una calificación de 46 puntos”, señalan. “Con esa calificación, Guatemala tiene el tercer lugar entre los países latinoamericanos, superada solamente por México, que es primero, y Republicana Dominicana, que es el segundo lugar”.

Por su parte, los investigadores del ICEFI Ricardo Barrientos y Carlos Melgar confirmaron que el Acuerdo Ministerial 194-2017 establece el listado de documentos que deben ser publicados, la dependencia ministerial responsable de difundirlos y la fecha en la cual deben hacerse públicos. Ambos refrendan que el compromiso fue cumplido. [32] Finalmente, según Julio Herrera, de Red Ciudadana, uno de los principales logros, por la apertura a la participación civil, fue la creación del Comité de Usuarios de datos abiertos. [33]

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Acceso a la información: Significativamente

Participación ciudadana: Significativamente

El compromiso tenía como objetivo publicar, de manera asequible y pronta, la información de documentos presupuestarios claves. A partir de la implementación del compromiso, se publicaron la mayor parte de los documentos que toma en cuenta IBP para confeccionar su índice en el Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Finanzas, a la vez que se incorporaron herramientas que facilitan la navegación de los usuarios y ciudadanos no especializados en el tema. [34] Asimismo, la creación y el mantenimiento de un comité para discutir temas de datos y de reforma de procedimientos existentes brinda la oportunidad a OSC especializadas de incidir en temas de finanzas públicas, avanzando significativamente en materia de participación ciudadana.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Sí. El compromiso 23 del Cuarto Plan de Acción Nacional establece que el ministerio de Finanzas realizará “Acciones para avanzar en la presentación y disponibilidad de información presupuestaria”.