Transparency Actions to Advance Tax (GT0082)

Status quo o problema que se quiere resolver: La ciudadanía no cuenta con información sobre el desempeño de la SAT, por lo que se requiere atender el problema desde las siguientes perspectivas: acceder a información producida por la institución en formatos de datos abiertos; facilitar el registro de contribuyentes; y aumentar información sobre los avances del país en el cumplimiento del Estándar del Foro Global de Transparencia Tributaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Objetivo principal: Impulsar acciones de transparencia tributaria estableciendo mecanismos que faciliten el acceso a la información tributaria, la modernización del registro de contribuyentes, la publicación de los resultados institucionales de la SAT que se van alcanzando de acuerdo a las metas previstas en su plan de trabajo 2016-2020, así como dar continuidad a los esfuerzos en el cumplimiento de estándares internacionales en materia tributaria. Breve descripción del compromiso: Realizar acciones tendentes a impulsar la transparencia tributaria y los mecanismos para modernizar el registro de contribuyentes. Desafío de OGP atendido por el compromiso: Gestión eficaz de los recursos públicos, mejora de los servicios públicos e incremento de la integridad pública. Relevancia: La moral tributaria de la ciudadanía mejora al realizar acciones tendentes a asegurar avances en transparencia tributaria como el acceso a información tributaria en formatos de datos abiertos, la publicación de estudios sobre evasión fiscal, la divulgación de los resultados institucionales de acuerdo al plan de trabajo 2016-2020 de la SAT y la verificación del cumplimiento de estándares que le permitan el intercambio de información tributaria con otras jurisdicciones, así como brindar información de recaudación tributaria por región y departamento. Adicionalmente, al establecer mecanismos que faciliten el registro del contribuyente y ampliar la base de datos con información relevante permitirá a la Superintendencia de Administración Tributaria, realizar con objetividad los análisis y control de los contribuyentes. En su conjunto, dichas acciones coadyuvan a la transparencia fiscal, rendición de cuentas, acceso a la información pública y participación ciudadana. Ambición: Con la realización efectiva de las actividades previstas en este compromiso se verán incrementadas las capacidades de la ciudadanía para evaluar el desempeño y recuperación de la administración tributaria guatemalteca, incluyendo su cumplimiento frente a compromisos internacionales para permitir el intercambio de información tributaria con otros países, así como acceder a estudios o estadísticas preparados por la entidad.

✪Compromiso 20: Acciones para avanzar en transparencia tributaria

Nota editorial: por brevedad el texto del compromiso se presenta de forma resumida en este informe. La versión completa está disponible en: http://bit.ly/2GSxkDR

Texto del compromiso: Realizar acciones tendentes a impulsar la transparencia tributaria y los mecanismos para modernizar el registro de contribuyentes.

Objetivo: Impulsar acciones de transparencia tributaria estableciendo mecanismos que faciliten el acceso a la información tributaria, la modernización del registro de contribuyentes, la publicación de los resultados institucionales de la SAT que se van alcanzando de acuerdo a las metas previstas en su plan de trabajo 2016-2020, así como dar continuidad a los esfuerzos en el cumplimiento de estándares internacionales en materia tributaria.

Ambición: Con la realización efectiva de las actividades previstas en este compromiso se verán incrementadas las capacidades de la ciudadanía para evaluar el desempeño y recuperación de la administración tributaria guatemalteca, incluyendo su cumplimiento frente a compromisos internacionales para permitir el intercambio de información tributaria con otros países, así como acceder a estudios o estadísticas preparados por la entidad.

Institución responsable: Superintendencia de Administración Tributaria (SAT)

Institución (es) de apoyo: Ministerio de Finanzas Públicas, Dirección de Análisis y Política Fiscal (DAPF)

Fecha de inicio: agosto 2016 Fecha final: junio 2018

Nota editorial: Este compromiso es estelar, pues es medible, claramente relevante para los valores de la AGA, tiene impacto potencial transformador y fue sustantiva o completamente implementado.

Contexto y objetivos

Uno de los casos clave en la crisis política que vivió Guatemala en 2015 fue el denominado ¨La Línea¨, en el que funcionarios de alto nivel formaban parte de una estructura criminal que ¨capturó¨ a la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).^{[Note196: http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=587&cntnt01returnid=67]} Este caso hizo que tomará relevancia la necesidad de reformar la ley orgánica de la Superintendencia, a fin de evitar que hechos como éste se repitieran.

Este compromiso busca promover la transparencia y acceso a información, así como la promoción de estándares internacionales en materia tributaria. Pese a lo indicado en el párrafo anterior, no es claro en el plan cuál es el problema específico que se busca atender, pues se indica únicamente que la ciudadanía no tiene información sobre la SAT.

La iniciativa propone la firma de un convenio interinstitucional que facilite al MINFIN el acceso a la información estadística y financiera de la SAT. El segundo paso consiste en dar acceso a información en poder de la SAT en formatos de datos abiertos y que su difusión no sea prohibida por la ley. Esta información incluirá estadísticas tributarias, estudios sobre evasión fiscal e información sobre los avances del país en el cumplimiento del Estándar del Foro Global de Transparencia Tributaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Además, se buscará la institucionalización de un ejercicio de rendición de cuentas y se tomarán medidas para la actualización y simplificación de los procesos para la inscripción y/o actualización de los contribuyentes. Cabe destacar que desde la definición de rendición de cuentas públicas (accountability) según AGA, el ejercicio al que hace referencia este compromiso es un ejercicio de transparencia, mas no implica un mecanismo mediante el cual haya una exigencia de responsabilidad frente al incumplimiento del funcionario público o una respuesta del funcionario público ante las exigencias de la ciudadanía respecto a dicha rendición de cuentas.

La formulación del compromiso tiene una especificidad media ya que, aunque presenta actividades verificables, no es claro el problema específico que aborda. Es claramente relevante al valor de acceso a información. En relación a su impacto potencial, el compromiso se califica como transformador, debido a que permitirá por primera vez contar con información relacionada a temas de recaudación y evasión fiscal, publicada de oficio por la SAT. Con esto, se eliminará la opacidad que permitió –en parte – la ¨captura¨ de la institución en 2015.

Cumplimiento

La implementación del compromiso se califica como sustancial, aunque su implementación está fuera de los plazos establecidos.

La SAT y el MINFIN suscribieron el acuerdo de intercambio de información que establece el hito uno.^{[Note197: El vínculo conduce a los medios de verificación para las 6 metas y submetas del compromiso 20: http://gobiernoabierto.gob.gt/acciones-para-avanzar-en-transparencia-tributaria/]} En la opinión de Carlos Melgar del ICEFI, esta suscripción es poco significativa, ya que solo formaliza una relación entre ambas instituciones y no se informa sobre los logros alcanzados.

En relación a la publicación de estadística tributarias e información de la SAT, los investigadores del MRI consideran que existen ambigüedades en su formulación, ya que es la misma SAT quien decidirá qué información puede y debe publicarse. Los reportes de ingresos tributarios y el listado de entes exentos sí se divulgaron, así como los informes de meta de recaudación y cumplimiento.^{[Note198: Información recibida de la SAT durante el período pre-publicación de este informe. Medio de verificación: https://portal.sat.gob.gt/portal/meta-de-recaudacion-y-cumplimiento/#1506901809579-6fa8b517-48c0]} Por otra parte, Carlos Melgar afirma que nunca se convocó a la sociedad civil para escuchar sus necesidades y sugerencias.^{[Note199: Carlos Melgar, consultor (ICEFI). Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 9 de noviembre de 2017.]}

Carlos Mendoza indica que anteriormente no se contaba con acceso inmediato de los técnicos del MINFIN a las estadísticas de la SAT y esto se facilitó con la firma del convenio interinstitucional.

El hito tres relativo a la divulgación de estudios e informes tributarios por parte de la SAT sobre evasión fiscal tiene un cumplimiento sustancial. Melgar indica, no obstante, que el único avance es la publicación del listado de procesos iniciados por la intendencia jurídica de la SAT por evasión de impuestos.^{[Note200: https://portal.sat.gob.gt/portal/wp-admin/admin-ajax.php?juwpfisadmin=false&action=wpfd&task=file.download&wpfd_category_id=1623&wpfd_file_id=18638&token=02b7534bc87201ba512165c00387dc55&preview=1]}

Para el hito cuatro, el gobierno presenta como medio de verificación de cumplimiento los informes circunstanciados del Superintendente de Administración Tributaria, que incluyen las metas establecidas en el Plan Operativo Anual, los resultados obtenidos; los indicadores sobre el cumplimiento tributario y la evasión, el indicador sobre el nivel del cumplimiento voluntario de los contribuyentes; los indicadores de la implementación del Plan de Recaudación, Control y Fiscalización; entre otros.^{[Note201: Información recibida de la SAT durante el período pre-publicación de este informe. Medios de verificación: https://portal.sat.gob.gt/portal/transparencia-fiscal-gobernanza-sat/articulo-23-informe-circunstanciado/]}

.El hito cinco tiene avance sustancial. Por un lado, el gobierno cumplió con uno de los objetivos del compromiso de mejorar la calificación de la OCDE en los estándares de transparencia tributaria. De acuerdo al informe del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información Tributaria, el país subió dos categorías gracias a la autorización de levantar el secreto bancario con fines fiscales y la ratificación de la Convención Multilateral de Intercambio de Información.^{[Note202: https://elperiodico.com.gt/inversion/2017/06/29/guatemala-mejora-calificacion-ante-el-foro-global-de-la-ocde/]} Sin embargo, no existe evidencia de que se haya institucionalizado un mecanismo de información y divulgación sobre los avances del país en dicho estándar, tal como figura en el texto del hito.

Para Melgar dichos mecanismos deberían permitir al ciudadano conocer las responsabilidades de Guatemala frente al estándar de la OCDE, las acciones realizadas desde 2009 para su cumplimiento, los desafíos pendientes, etc. Sin embargo, consideran que a la fecha no existe evidencia clara, ni en el sub-portal de gobierno abierto de la SAT, para verificar algún avance.^{[Note203: Opinión recibida del ICEFI durante el período pre-publicación de este informe.]}

Este hito es un requerimiento de los convenios de intercambio de información tributaria firmados por el gobierno con la OCDE, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos y entidades tributarias de varios países, apunta Jorge Cajas^{[Note204: Jorge Cajas, Asociación de Investigadores del Presupuesto. Entrevista realizada por investigadores del MRI el 18 de diciembre de 2018.]}.

El hito seis no tiene medio de verificación, no obstante los investigadores del MRI recibieron información acerca de notarios que dan cuenta de la existencia del mecanismo que propone para registrar el traspaso electrónico de vehículos automotores. El superintendente de administración tributaria, Juan Francisco Solórzano Foppa, informó que ésta es una herramienta a la cual no se le ha dado uso y que actualmente se encuentra en proceso de revisión.^{[Note205: La información fue dada durante una visita realizada por Gustavo Berganza, investigador del MRI, al superintendente de administración tributaria el 6 de diciembre de 2017.]}

Con respecto al grado de avance global en el cumplimiento del compromiso, Carlos Mendoza indica que el funcionario a cargo, Abel Cruz, intendente de recaudación y gestión, participó en la formulación del compromiso, pero no le dio seguimiento. Esto, indica Mendoza, ha incidido en el nivel de cumplimiento del compromiso.

El superintendente de administración tributaria manifestó no estar al tanto de los compromisos asumidos por su institución y reiteró que éstos eran responsabilidad del señor Cruz, el intendente de recaudación.

El compromiso permite el acceso pronto del MINFIN a los datos estadísticos de la SAT. Anteriormente, era necesario realizar una gestión y esperar su aprobación para obtener la información solicitada. No obstante, el acceso a usuarios externos no es fácil. Como comenta Jorge Cajas, investigador en temas presupuestarios, 'si bien la SAT ha sido muy transparente, hay mucha información que uno no la busca porque no sabe cómo hacerlo'^{[Note206: Jorge Cajas, Asociación de Investigadores del Presupuesto. Entrevista realizada por los investigadores del MRI el 18 de diciembre 2017.]}. Además, agrega, el formato es PDF, no un formato abierto. Los informes financieros están disponibles en formato Excel.

Siguientes pasos

Los investigadores del MRI recomiendan completar el compromiso durante el tiempo que resta del presente plan de acción y volverlo a formular, de una manera más precisa, en el próximo plan. La nueva formulación debe indicar explícitamente el tipo de información que debe proporcionar la SAT.

Si bien la Constitución de la República prohíbe hacer pública la información sobre tributación personal, identificando al contribuyente, los investigadores del MRI consideran que esto no debería ser un obstáculo para que la SAT brinde más estadísticas para entender la magnitud de la recaudación y las insuficiencias que ocasiona la evasión y la concesión de exenciones.

Adicionalmente, los investigadores del MRI consideran necesario presentar la información en formato de datos abiertos; asegurar la adecuada visibilidad de la página web y facilitar a los ciudadanos manuales o vídeos sobre su uso con el objetivo de promover un mejor aprovechamiento de la información.

Compromiso 20. Acciones para avanzar en transparencia tributaria

5. EJE DE TRANSPARENCIA FISCAL.

Nota editorial: por brevedad el texto del compromiso se presenta de forma resumida en este informe. La versión completa está disponible en: http://bit.ly/2GSxkDR

Texto del compromiso: Realizar acciones tendentes [39] a impulsar la transparencia tributaria y los mecanismos para modernizar el registro de contribuyentes.

Objetivo: Impulsar acciones de transparencia tributaria estableciendo mecanismos que faciliten el acceso a la información tributaria, la modernización del registro de contribuyentes, la publicación de los resultados institucionales de la SAT que se van alcanzando de acuerdo a las metas prvistas en su plan de trabajo 2016-2020, así como dar continuidad a los esfuerzos en el cumplimiento de estándares internacionales en materia tributaria.

Ambición: Con la realización efectiva de las actividades previstas en este compromiso se verán incrementadas las capacidades de la ciudadanía para evaluar el desempeño y recuperación de la administración tributaria guatemalteca, incluyendo su cumplimiento frente a compromisos internacionales para permitir el intercambio de información tributaria con otros países, así como acceder a estudios o estadísticas preparados por la entidad.

Institución(es) responsable(s): Superintendencia de Administración Tributaria (SAT)

Institución(es) de apoyo: Ministerio de Finanzas Públicas, Dirección de Análisis y

Política Fiscal (DAPF)

Fecha de inicio: agosto 2016 Fecha de cierre: junio 2018

Objetivo del compromiso

El compromiso tiene como objetivo impulsar acciones en materia de transparencia tributaria, estableciendo mecanismos que faciliten el acceso a la información tributaria y modernicen el registro de contribuyentes. Dentro de sus hitos, el compromiso también plantea la publicación de los resultados institucionales de la SAT y dotar de continuidad a los esfuerzos en el cumplimiento de estándares internacionales en materia tributaria.

Cumplimiento

Medio término: Sustancial

Tal como se estableció en el informe de medio término del MRI, de los seis hitos que posee este compromiso, se cumplieron de forma completa únicamente el hito 1 (sobre la suscripción de un convenio de intercambio de información entre el Ministerio de Finanzas (MINFIN) y la SAT); [40] el hito 2 (sobre difusión de información y estadísticas tributarias); [41] y el hito 4 sobre difusión de reportes de ingresos tributarios, confección de un listado de entes exentos, así como la presentación de informes de meta de recaudación y cumplimiento. [42]

El hito 3, relativo a la divulgación de estudios e informes tributarios por parte de la SAT sobre evasión fiscal se cumplió de forma sustancial al publicarse el listado de procesos iniciados por la Intendencia Jurídica de la SAT por evasión de impuestos. [43] Asimismo, los investigadores del MRI pudieron comprobar a través de la información proporcionada por notarios públicos, que el mecanismo de registro estaba operativo (hito 6) y que Guatemala mejoró su calificación en los estándares de transparencia tributaria de la OCDE (hito 5). [44]

Para más información y enlaces a los listados y evidencia ver el Informe de Avance (2016-2018).

Fin de término: Sustancial

Tras el final de término del plan de acción el hito 3 se mantuvo con un grado de avance sustancial pero incompleto. De acuerdo con José Fernando Suriano, Intendente de Recaudación y Gestión de la SAT, ya se publicó el estudio sobre evasión del impuesto al valor agregado (IVA), pero resta realizar y publicar el estudio sobre el impuesto sobre la renta (ISR). Para la realización del ISR el Intendente explicó a los investigadores del MRI, que ya se contrataron a los consultores que realizarán el informe y que la fecha estimada de su finalización será fines de 2018. ^[45] Al respecto, los investigadores del ICEFI, Ricardo Barrientos y Carlos Melgar, confirmaron que el estudio sobre evasión del ISR no ha sido realizado por que la SAT no tiene capacidad para hacerlo. [46]

Respecto al hito 5, si bien en los informes y medios de verificación proporcionados por el gobierno el compromiso aparece como cumplido, de acuerdo con los investigadores de ICEFI, el mismo registró avances solamente respecto a la segunda parte del hito, que se propone divulgar avances sobre la evaluación entre pares que realiza la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), con el objetivo de verificar que la SAT estaba en capacidad de intercambiar información tributaria con otras jurisdiccionesLa página web de la OCDE reportó para marzo de 2019 a Guatemala dentro de la lista de países que “cumple en gran medida” con los requerimientos para realizar este intercambio, aunque tal calificación era provisional y estaba a la espera de una revisión más profunda [47].

Finalmente, en lo relativo al hito 6, el Intendente de la SAT explicó que se completó el cumplimiento de la submeta B, al facilitarse la actualización de datos de contribuyentes vía internet, y el de la submeta C, al ponerse en línea el formulario para inscripción de nuevos contribuyentes. [48] No obstante, la finalidad de facilitar el registro aún continúa incompleta, ya que el formulario solo puede imprimirse para ser presentado personalmente en una oficina de la SAT, pero no puede realizarse la presentación en línea.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: Significativamente

Participación ciudadana: No cambió

Previo a la formulación del compromiso, la información sobre el desempeño de la SAT era limitada. No había datos sobre las personas individuales y jurídicas que están exentas de pagar impuestos y tampoco se contaba con datos actualizados y accesibles sobre la recaudación fiscal. El cumplimiento del compromiso pone a disposición de la ciudadanía datos sobre recaudación fiscal que son muy útiles para evaluar la gestión gubernamental.

Ricardo Barrientos y Carlos Melgar, investigadores del ICEFI señalan que no hubo un proceso colaborativo con OSC que permitiera monitorear las estadísticas, de modo que no se registraron cambios en materia de participación ciudadana.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

El compromiso se incorporó en el siguiente plan. Titulado, “Acciones para seguir avanzando en la adopción de estándares internacionales de transparencia fiscal, compras y contrataciones”, el compromiso 22 promueve la adopción de estándares internacionales en el área fiscal y la realización de distintas actividades de sensibilización de la ciudadanía.