Participatory Creation of the Transparency Protocol Resource Management and Emergency Services (GT0087)

Creación participativa del Protocolo de Transparencia para el
manejo de los recursos y servicios en situación de emergencia.
Fecha de inicio y término del compromiso: noviembre de 2018 – 30 de agosto 2020
Institución o actor
responsable de la
implementación
Coordinador: Comisión Presidencial de Gestión Pública Abierta y
Transparencia
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
Consejo Nacional de Áreas Protegidas
Secretaría Ejecutiva-Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
Descripción del compromiso
¿Cuál es la
problemática que
el compromiso
aborda?
Falta de mecanismos que permitan la verificación del manejo transparente
de la información, recursos y servicios otorgados en la atención de
emergencias a nivel nacional.
¿Cuál es el
compromiso?
Elaboración participativa del Protocolo de Transparencia dirigido a todas las
instituciones públicas, para la atención de emergencias a nivel nacional.
¿Cómo contribuirá
a resolver la
problemática?
Guatemala está catalogado entre los primeros países con mayor riesgo a
nivel mundial con frecuencia es golpeada por eventos de origen natural o
provocado que se convierten en emergencias y desastres, esta situación
exige una respuesta de Estado organizada, oportuna y eficaz, de tal manera
se cuenta con el Plan Nacional de Respuesta –PNR- el cual proporciona la
estructura organizativa, técnica y operativa de las actividades de los
organismos y entidades gubernamentales para atender emergencia y
desastres; en dicho documento existe el numeral 8.2 denominado -
Compromiso de Transparencia- el cual menciona las acciones que se
realizarán para garantizar la transparencia en el manejo de información,
recursos y servicios, dichas acciones son: Establecer procedimientos,
Auditoria de Recursos, Información Pública. El Protocolo de transparencia
será el mecanismo que permita guiar a las instituciones gubernamentales
para llevar a cabo estas tres acciones con la finalidad de transparentar los
procedimientos de respuesta y recuperación del desastre.
¿Por qué es
relevante a los
valores de OGP?
Al difundir y publicar el Protocolo de Transparencia todos pueden ser
garantes de los procesos establecidos, esperando obtener participación de
la ciudadanía aprovechando los conocimientos y las experiencias
ciudadanas en las situaciones de emergencias. Además, se fomenta la
transparencia al establecer los procesos de respuesta y recuperación,
especificando las acciones y roles específicos de cada institución
involucrada; con ello se abre un espacio importante para que los ciudadanos
conozcan en que se están invirtiendo los recursos destinados para la
emergencia.
62
Información
Adicional
Este compromiso se vincula con la Norma Humanitaria Esencial en materia
de calidad y rendición de cuentas, (CHS por sus siglas en inglés) en la cual
se establece nueve compromisos que las organizaciones y personas
implicadas en la respuesta humanitaria pueden utilizar con el fin de mejorar
la calidad y la eficacia de la asistencia que brindan. Así mismo, facilita una
mayor rendición de cuentas hacia las comunidades y personas afectadas
por crisis humanitarias. Dentro del marco de CHS, se trabajará
específicamente en el Compromiso 6 el cual indica “Las comunidades y
personas afectadas por crisis humanitarias reciben una ayuda coordinada y
complementaria”.
También se vincula en la Política General de Gobierno 2016-2020, en el eje
de Transparencia, así como en las Metas Estratégicas del Desarrollo –MEDespecíficamente en la prioridad 7 “Fortalecimiento Institucional, seguridad y
justicia” y en el MED 12 “Crear Instituciones eficaces, responsables y
transparentes a todos los niveles, apoyar el fortalecimiento general de las
instituciones es fundamental para garantizar que puedan desempeñar
eficazmente sus mandatos en servicio del público”.
Además, emana como parte importante y complementaria del Plan Nacional
de Respuesta –PNR- en donde se vinculará directamente en el numeral 8.2
denominado “Compromiso de Transparencia”.
Según el Acuerdo Gubernativo No. 41-2018, que crea la Comisión
Presidencial de Gestión Pública Abierta y Transparencia, en su artículo 6.
Atribuciones, inciso B: La comisión tiene la potestad de “Recomendar el
diseño de instrumentos para la implementación de los mecanismos
anticorrupción, sobre la gestión de los entes, funcionarios y empleados
públicos”.
N
o.
Hitos: metas/etapas que permitan
verificar el cumplimiento del
compromiso
Entidad
Responsable
Compro
miso en
curso o
nuevo
Fecha
de inicio
Fecha
de
térmi
no
1
C o n f o r m a c i ó n d e l C o m i t é
especializado y la publicación de la
carta de entendimiento y/o convenio
firmado para formalizar el Comité.
Elaboración de la Guía Metodológica
para la creación del Protocolo.
Comisión
Presidencial de
Gestión Pública
Abierta y
Transparencia
SE-CONRED,
MAGA, MARN,
CONAP
Nuevo noviembr
e 2018
marzo
2019
63
2
Elaboración del Protocolo de
Transparencia con participación de
Organizaciones Sociales. Este se
realizará con base a la Guía
Metodológica previamente establecida
y tomando en consideración las
lecciones aprendidas de las mesas de
recuperación que se están llevando a
cabo por el evento del Volcán de
Fuego del 3 de junio del 2018. Se
sistematizará dicho proceso de
recuperación, sometiéndolo a un
análisis objetivo y de mejora de
p r o c e d i m i e n t o s p a r a p o d e r
documentarlo en el protocolo.
Comisión
Presidencial de
Gestión Pública
Abierta y
Transparencia
SE-CONRED,
MAGA, MARN,
CONAP
Nuevo abril
2019
abril
2020
3
Socialización del Protocolo para
comentarios, sugerencias de la mesa
técnica de Gobierno Abierto,
O r g a n i z a c i o n e s S o c i a l e s e
i n s t i t u c i o n e s d e l E s t a d o . S e
analizarán los comentarios y se
realizarán los cambios necesarios
para la mejora del Protocolo.
Al finalizar con la incorporación de las
observaciones se publicará el
Protocolo como medio de verificación
en la página de Gobierno Abierto.
Comisión
Presidencial de
Gestión Pública
Abierta y
Transparencia
SE-CONRED,
MAGA, MARN,
CONAP
Nuevo mayo
2020
julio
2020
4
Entrega de Protocolo a la Comisión
Presidencial de Gestión Pública
Abierta y Transparencia para su
c o r r e s p o n d i e n t e t r á m i t e d e
aprobación.
Comisión
Presidencial de
Gestión Pública
Abierta y
Transparencia
SE-CONRED,
MAGA, MARN,
CONAP
Nuevo julio
2020
agost
o
2020
Información de Contacto
Nombre de la
persona
responsable o
responsables.
Álvaro Enrique Samayoa
Alfonso Alonzo Vargas
Julio Recinos
Sergio Cabañas
Elder Manrique Figueroa
Mario Méndez Montenegro
Institución, cargo
Comisión Presidencial de Gestión Pública Abierta y Transparencia, Director
y Coordinador Ejecutivo
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Ministro
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Viceministro
Secretaría Ejecutiva-Coordinadora Nacional para la Reducción de
Desastres, Secretario Ejecutivo
Consejo Nacional de Áreas Protegidas, Secretario Ejecutivo
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, Ministro
64
Correo electrónico
y teléfono
asamayoa@gobiernoabierto.gob.gt teléfono 22205383
aalonzo@marn.gob.gt teléfono 24230500
jrecinos@marn.gob.gt teléfono 24230500
scabanas@conred.gob.gt teléfono 2324 0800
efigueroa@conap.gob.gt teléfono 2422 6700
despachosuperiormaga@gmail.com teléfono 24137000
Otros Actores
Involucrados
Actores de
Entidades
Públicas
En el proceso de socialización y comentarios se tomará
en cuenta a instituciones como INSIVUMEH, SESAN,
SEGEPLAN, ANAM, MINFIN, MICIVI. Etc.
OSC, Sector
privado,
Organizaciones
multilaterales,
grupos de
trabajo
CÁRITAS, OIM, Techo, CENACIDE, Cruz Roja,
C E D E C I D E , A S O N B O M D , C E I D E PA Z , o t r a s
Organizaciones Sociales y ciudadanos interesados en
participar con conocimiento en gestión de riesgo.
Observaciones
La elaboración del Protocolo, se llevará a cabo en el 4to. Plan de Acción de Gobierno Abierto, sin
embargo, será un compromiso que trascenderá hacia el siguiente Plan, ya que quedará
pendiente la aprobación por autoridades correspondientes, así como la puesta en práctica del
mismo, se trabajará de manera comprometida para que el avance en el proceso de aprobación
sea sustancial, sin embargo, dicho proceso está sujeta a temporalidad que no está contemplada
en esté plan.
Ley 109-96, Ley de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres, artículo 7,
menciona que el Consejo Nacional está conformado por un representante titular y suplente del
Ministerio de la Defensa Nacional, quien la coordinará, Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social, Ministerio de Educación, Ministerio de Finanzas Públicas, Ministerio de Comunicaciones,
Transporte y Obras Públicas, Ministerio de Gobernación, Coordinador de la Junta y Secretaría
Ejecutiva de la Coordinadora Nacional, quien asistirá a las con voz pero sin voto, Cuerpo de
Bomberos Nacionales, Asamblea de Presidentes de los Colegios Profesionales, Comité
Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras.
Acuerdo Gubernativo 443-2000 Reglamento de la Ley de la Coordinadora Nacional para la
Reducción de Desastres –CONRED- Capitulo II, artículo 4. Consejo Nacional. El Consejo
Nacional, como órgano superior de la Coordinadora Nacional, será el encargado de aprobar
políticas y normas para hacer efectivo el cumplimiento de las finalidades ordenadas en el artículo
3 de la ley, así como el cumplimiento de todas aquellas disposiciones de que, en caso de
emergencia disponga el Gobierno de la República.

3. Creación participativa del Protocolo de Transparencia para el manejo de los recursos y servicios en situación de emergencia.

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Elaboración participativa del Protocolo de Transparencia dirigido a todas las instituciones públicas, para la atención de emergencias a nivel nacional, con la finalidad de transparentar los procedimientos de respuesta y recuperación de desastres naturales.

Fecha de inicio: noviembre de 2018 Fecha de término: 30 de agosto de 2020

Contexto y objetivos

Guatemala es uno de los países de la región con riesgo muy elevado de padecer eventos de origen provocado o natural, que derivan en desastres o emergencias con consecuencias humanitarias. El Estado juega un papel primordial para dar una respuesta organizada y eficaz a estos fenómenos. En efecto, el país ha conocido varios desastres naturales de gran escala desde finales de la década pasada (huracanes, terremotos, deslizamientos de tierra), hasta recientemente en 2018 con la erupción del Volcán de Fuego que afectó a más de 1.7 millones de personas, según la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR) [7]. Estos desastres pueden desembocar en crisis humanitarias y la necesaria activación de un amplio aparato de respuesta del Gobierno para asistir a las poblaciones afectadas. En el caso del Volcán de Fuego, se criticó la decisión de las autoridades de no evacuar a las poblaciones aledañas con suficiente tiempo de anticipación (lo que se evidencia en la cifra tan elevada de víctimas que causó la erupción [8]). Por otra parte, la necesidad de eficacia y rapidez durante la movilización de los recursos para enfrentar este tipo de fenómenos puede generar descontrol logístico y opacidad, que pueden ser origen de la pérdida, robo o desviación de recursos y suministros. Ambas cuestiones apuntan a la necesidad de facilitar herramientas e información para fiscalizar las acciones u omisiones de los encargados en resguardar a la población. 

Este compromiso fue elaborado con el objetivo de desarrollar un “Protocolo de Transparencia” con el que puedan contar las instituciones gubernamentales para aclarar los procedimientos que se deben activar en el caso de una catástrofe natural. Asimismo, debe servir para auditar los recursos empleados en los esfuerzos de atención a las víctimas, y para socializar la información sobre la activación del sistema. Se piensa difundir y publicar el protocolo en formato de datos abiertos.

El compromiso cuenta con cuatro hitos interconectados, que lógicamente derivan en la creación y socialización del protocolo de transparencia. Las etapas a seguir son las siguientes:

• La conformación de un comité especializado intergubernamental para crear una guía metodológica.
• La elaboración del protocolo con la participación de organizaciones sociales, en función de la guía metodológica.
• La revisión del protocolo por actores estatales y de la sociedad civil y posibles correcciones en función de los comentarios.
• La entrega del protocolo a la Comisión Presidencial de Gestión Pública Abierta y Transparencia –GPAT, para su aprobación.

El compromiso es suficientemente específico para ser verificable, ya que las actividades están diseñadas para cumplir con un objetivo concreto (la elaboración del protocolo), a través de un proceso que es participativo en algunas fases. Los productos esperados son la elaboración de un documento marco (el protocolo), un proceso de revisión grupal y un acto de entrega del documento a una autoridad específica (la GPAT). El compromiso también es relevante para los valores de acceso a información y participación ciudadana. Es relevante para el acceso a información porque en principio se estaría creando información nueva sobre una serie de procedimientos de orden público que le interesan a la ciudadanía (la gestión de desastres y el involucramiento de voluntarios en la reacción estatal al caso). También es relevante para la participación ciudadana ya que en los hitos 2 y 3 se ha considerado el aporte de organizaciones sociales y mesas multiactores como la MTGA en la revisión del protocolo, con la posibilidad de proponer mejoras al documento preliminar.

Este compromiso podría significar un cambio significativo en cómo los funcionarios públicos manejan una crisis por desastres o emergencias en Guatemala. Primero, el Protocolo de Transparencia estaría dirigido a todas las instituciones públicas, por lo que podría mejorar la coordinación y sistematización de la respuesta institucional. Adicionalmente, es primera vez que se toma en cuenta la perspectiva de organizaciones sociales o personas que hayan sido afectadas por desastres naturales en el pasado, lo cual podría resultar en una mejor propuesta del Protocolo.

Sin embargo, en algunos aspectos, el compromiso todavía carece de especificidad. En la conformación de la comisión para crear la Guía Metodológica, no queda claro por qué no se podría incorporar en el grupo de trabajo a organizaciones sociales o a ciudadanos, en alguna calidad de trabajo (como participantes, observadores, etc.), lo que podría fortalecer el aspecto de participación ciudadana desde el inicio. El compromiso plantea en un momento la socialización específica del protocolo para “comentarios” y “sugerencias” en la MTGA, pero queda la duda de la razón por la que se buscaría específicamente su aporte en este tipo de temas. Asimismo, aun que el compromiso contempla la articulación de distintas entidades gubernamentales bajo la conformación de un comité especializado, no queda claro qué roles asumirán las organizaciones como la CONRED y su capacidad de decisión o implementación del Protocolo una vez desarrollado. La GPAT se posiciona como la institución encargada de aprobar el Protocolo y no la CONRED, la institución encargada de movilizar al Estado para responder a desastres naturales. Por ello, el compromiso se considera de ambición moderada, ya que podría representar un paso significativo, aunque con algunas limitaciones de alcance, sobre todo por la falta de claridad en la implementación del Protocolo y la garantía de que las instituciones de gobierno cumplan con el mismo.

Siguientes pasos

Para dotar el compromiso de mayor ambición y asegurar mayor transparencia en el manejo de recursos y servicios en situación de emergencia, se sugiere:

• Esclarecer los roles de las distintas instituciones que serán parte del comité especializado, específicamente el rol de la CONRED, que debería tener un papel preponderante en la elaboración y aprobación del protocolo. Asimismo, se recomienda establecer un plan de implementación del protocolo con garantías de uso por parte de las instituciones públicas.
• En cuanto al proceso participativo para la elaboración del protocolo, se recomienda abrir el proceso de elaboración de la Guía Metodológica a organizaciones no gubernamentales, ya que en esa etapa se podrían definir elementos nodales e importantes para el trabajo colaborativo entre Gobierno, OSC y ciudadanía. Si no, se sugiere esclarecer por qué no se contempla su participación en el comité especializado y justificar mejor la razón por la que se está pidiendo el aporte de la MTGA para la revisión y aprobación del producto, y la expertise que aportaría en la elaboración de este tipo de protocolos.
• Si bien el acceso a la información es crucial para la fiscalización, se recomienda incluir dentro del protocolo un mecanismo concreto para denunciar prácticas de mal manejo de fondos. Esto agregaría al proyecto una dimensión de rendición de cuentas importante que permitiría que la ciudadanía se implique en el proceso más allá de aportar comentarios, ya que los desastres naturales despiertan una amplia respuesta humanitaria de la población, que apoyan voluntariamente los esfuerzos para ayudar a los damnificados. Este interés ciudadano por ayudar podría ser la base para una colaboración más eficaz entre el Gobierno y la ciudadanía.

3. Creación participativa del Protocolo de Transparencia para el manejo de los recursos y servicios en situación de emergencia.

Sustancial:

Compromiso 3: Creación participativa del Protocolo de Transparencia para el Manejo de los Recursos y Servicios en Situación de Emergencia.

Objetivo del compromiso

El objetivo de este compromiso fue desarrollar y someter a aprobación un protocolo de transparencia para aumentar la cantidad y calidad de información que las instituciones públicas proveen sobre la atención a víctimas y uso de recursos en sistemas de emergencia, en un formato de datos abiertos [3].

¿Contribuyó a la apertura del Gobierno?

Marginal

El Gobierno de Guatemala publicó el Protocolo de Transparencia para el Manejo de los Recursos en Situación de Emergencia al cierre del plan de acción [4]. Dicho documento contiene la estrategia operativa y herramientas específicas para aumentar el acceso a información en situaciones de emergencia nacional. El protocolo se entregó al presidente de la República mediante correspondencia oficial para garantizar su aprobación, pero el Gobierno de Guatemala no incluyó evidencia sobre este último proceso en el portal de OGP Guatemala [5]. Posteriormente, el Gobierno detalló al investigador del IRM que el protocolo se oficializó el 4 de septiembre 2020 en los oficios circulares DE-EC-30 -2020, DE-EC-31-2020, DE-EC-32-2020 y DE-EC-33-2020 [6].

Entre las herramientas se incluyen nuevos tableros y botones digitales a incorporar dentro de las páginas web de las instituciones públicas vinculadas a la atención de emergencias, y un procedimiento para la publicación de informes de ejecución y seguimiento a los recursos públicos utilizados para la atención de la emergencia. En comparación a la situación inicial descrita en el informe de diseño, el protocolo establece nuevos mecanismos para acceder a la información cuando se presente una emergencia nacional.

De acuerdo con el protocolo, los mecanismos constituyen medios específicamente digitales. Esto puede ser problemático en términos de acceso a la información, pues según el XII Censo Nacional de Población y VII de vivienda, solamente el 29% de los guatemaltecos mayores de 7 años utiliza el internet [7]. Si bien esto representa una limitante importante para la población en general, el investigador del IRM considera que el acceso a esta nueva información sigue siendo útil para tomadores de decisión, analistas económicos o políticos, entre otro tipo de especialistas, en especial durante la ocurrencia de una emergencia nacional.

El investigador del IRM accedió al sitio de la Coordinación Nacional para la Reducción de Desastres (CONRED), donde se incluyen al menos dos tableros con información sobre la ejecución presupuestaria para la atención a las emergencias por la pandemia y a las tormentas tropicales ETA e IOTA. La información que se ofrece incluye la institución donante o cooperante, la institución pública que recibe y estadísticas presupuestarias, geográficas y administrativas sobre la ejecución de los fondos. Sin embargo, no se incluye información detallada relacionada con la implementación o ejecución de proyectos para la atención a las emergencias. Todos los demás datos se pueden descargar en diversos formatos.

Dada la nueva cantidad de información disponible en este caso en específico, así como la calidad ofrecida en el portal de la CONRED, la apertura en el Gobierno con respecto al acceso a la información se considera marginal.

Este compromiso también contenía un mecanismo de participación ciudadana para que distintas organizaciones de la sociedad civil contribuyeran a la elaboración del protocolo de transparencia. Si bien el portal de OGP Guatemala contiene copias de las invitaciones publicadas y listados de asistencia, el investigador del IRM encontró que hubo poca participación por parte de OSC en las reuniones sostenidas, ya que la participación mayoritaria incluye a instituciones públicas o autónomas. Esto, sumado a la ocurrencia única y específica de este mecanismo de participación, denota que los niveles de participación ciudadana, comparados con la situación inicial, no cambiaron.

Durante la reunión sostenida entre las OSC y el investigador del IRM, las organizaciones participantes comentaron que no habían dado seguimiento particular a este compromiso, pero que sí tenían conocimiento del cumplimiento de los hitos.