Planning, Efficiency and Transparency in Public Procurement (HN0040)

No hay control sobre la planificación de las compras y contrataciones del Estado lo que imposibilita
medir la eficiencia del gasto. Compras fraccionadas y altos costos en las transacciones relacionadas a las
adquisiciones del Estado

Mejorar la planificación de las compras vinculándolas al presupuesto nacional en todos los niveles del
aparato gubernamental y aumentar la eficiencia en las compras y contrataciones del Estado mediante la
institucionalización de mecanismos probados y mediante la participación ciudadana en el monitoreo de
los procesos de compras públicas.

8. Planificación, eficiencia y transparencia en las compras públicas

Texto del compromiso:

Se ha mejorado la calidad de la planificación y el control presupuestario sobre la ejecución de los Planes Anuales de Compras y Contrataciones (PACC) mediante:

1.     La aplicación, a diciembre del 2014, de un manual con sus respectivos módulos de capacitación sobre las modalidades de contratación, dirigido y adecuado a las autoridades públicas nacionales y municipales.

2.     El diseño, a junio del 2016, de un módulo de planificación de compras y contrataciones vinculado al SIAFI, que incluya informe de análisis trimestral de la ejecución del PACC por institución.

Se ha aumentado la eficiencia en las compras del Estado mediante:

1.     La sanción y aplicación, a enero del 2015, de una “Ley de Compras Eficientes y Transparentes a través de Medios Electrónicos” y su Reglamento.

2.     La institucionalización, a diciembre del 2015, de cinco convenios marco de compra entre distintas instituciones públicas mediante catálogos electrónicos, asegurando participación de Mipymes en al menos el 30 % de las compras.

3.     La ampliación, a junio del 2016, de al menos dos catálogos electrónicos y convenios marco, cumpliendo con el 30 % de participación de Mipymes.

4.     La participación de la ciudadanía y otros actores no estatales en el monitoreo de las compras del Estado.

Institución responsable: Secretaría de Coordinación General del Gobierno (SCGG).

Instituciones de apoyo: Instituciones de gobierno – Oficina Normativa de Compras y Adquisiciones del Estado (ONCAE), SEFIN, DPTMRE y IAIP. Organizaciones de la sociedad civil – ASJ y CNA.

Fecha de inicio:          junio de 2014.                                                 Fecha de cierre: junio de 2016.

Objetivo del compromiso

El Gobierno identificó una falta de control sobre la planificación de las compras y contrataciones del Estado, lo que imposibilitaba medir la eficiencia del gasto. Específicamente, se hacían compras fraccionadas y se registraban altos costos en las transacciones relacionadas con las adquisiciones del Estado.^{[Note 73: “II Plan de Acción de Gobierno Abierto Honduras 2014-2016”, Gobierno de Honduras, (30 de junio de 2014), Pág. 12, http://bit.ly/2gYqBhU]} Con el cumplimiento de este compromiso, se busca mejorar la planificación de las compras que realizan las instituciones estatales y con ello mejorar y aumentar la eficiencia en estos procesos, institucionalizando mecanismos que lo permitan. Para ello, se propuso la institucionalización de mecanismos claros y la promoción de la participación activa de la ciudadanía en todos estos procesos.

Cumplimiento

Medio término: Sustancial

Para el cierre del primer año de implementación del compromiso, se registró un avance sustancial en los seis hitos establecidos. Específicamente, se avanzó de la siguiente manera:

1.     El 20 de julio de 2015, después del cierre del primer año de implementación, se publicó y validó el Manual de Contratación Pública con sus respectivos módulos de capacitación sobre las modalidades de contratación, dirigido y adecuado a las autoridades públicas nacionales y municipales. Su aplicación se cumplió a destiempo.^{[Note 74: ONCAE: Manual de Contratación Pública, Dirección Presidencial de Transparencia y Modernización Pública, (julio de 2015), http://www.honducompras.gob.hn/Procesos/MANUAL_CONTRATACION_ONCAE_GPR_Julio2015.pdf  ]}

2.     A partir de la exploración la página web de Honducompras, el investigador corroboró que existe un diseñó del módulo de Planificación Anual de Compras y Contrataciones (PACC).^{[Note 75: Módulo de Compras por Catálogo Electrónico, honducompras.gob.hn,  http://sicc.honducompras.gob.hn/ccorpo/login.aspx?ReturnUrl=%2fccorpo%2fDefault.aspx ]} Sin embargo, sólo quienes cuentan con credenciales pueden acceder al portal y no se cuenta con informes de análisis de la ejecución del PACC por institución.

3.     El gobierno creó la Ley de Compras Eficientes y Transparentes a través de Medios Electrónicos mediante decreto N.° 36-2013, 5 de agosto de 2014. Posteriormente, se llevaron los procesos de licitación para la publicación del catálogo de útiles de oficina en el portal de HonduCompras.gob.hn. Sin embargo, mediante la exploración del portal, el investigador encontró que el Gobierno no estaba cumpliendo con la publicación de la información de acuerdo con la ley y el reglamento, por lo cual el investigador considera que el hito tiene un cumplimiento limitado. Por ejemplo, la mayoría de los productos disponibles en el catálogo no incluían fotografías, precios y condiciones.

4.     Con relación al hito 8.4, para antes de la fecha de cierre de la evaluación, se publicó el catálogo de útiles de oficina. Para el cuarto semestre de 2015, se encontraron disponibles los catálogos de alimentos y bebidas, el de tintas y tóneres y llantas.^{[Note 76: Convenios Marco, Compras por Catálogo Electrónico, http://www.honducompras.gob.hn/ConvenioMarco/Default.aspx ]} Sin embargo, el gobierno destacó en el informe de autoevaluación de medio término que la conceptualización de Mipymes es difícil de determinar y por ende no se puede saber con seguridad el porcentaje de microempresas que participan en la licitación pública.

5.     Este hito es una etapa posterior al 8.4. Por tanto, a la fecha de cierre del periodo de evaluación de medio término no se había iniciado su periodo de implementación y por ende se encontraba no iniciado, aunque a tiempo.

6.     La participación de Honduras en la iniciativa CoST (Transparencia en el Sector de la Construcción)^{[Note 77: Lanzamiento de la iniciativa CoST por el Presidente de la República, http://www.costhonduras.hn/noticias/12-lanzamiento-cost-honduras.html]} representa un avance en los esfuerzos por abrir espacios de participación ciudadana en el monitoreo de compras del estado. Sin embargo, es limitado ya que se enfoca en un sector específico y no se distingue claramente cuál es el mecanismo de participación de la ciudadanía para que diera cumplimiento a cabalidad del hito como lo establece el compromiso.

Fin de término: Sustancial

1.     El Manual de Contrataciones tiene como propósito orientar a los funcionarios públicos en la ejecución de procesos de contrataciones. Por ello, para la evaluación de fin de término, el investigador del MRI pudo comprobar que la meta del hito significa la capacitación de los funcionarios para llevar a cabo la estrategia de compras y contrataciones definidas en el manual. Según se reporta en el Informe de autoevaluación de fin de término, los oficiales de la ONCAE llevaron a cabo 23 jornadas de capacitación en diferentes municipalidades del país con relación al Manual de Contratación Pública. Para el año 2016, la ONCAE publicó un calendario de jornadas de capacitación a funcionarios públicos que incluye 37 eventos para el desarrollo de capacidades. El Gobierno espera concluir con las jornadas de capacitación en diciembre de 2016.^{[Note 78: Capacitación en Contratación Pública Enero – diciembre 2016, ONCAE, http://www.oncae.gob.hn/Capacitacion2016/Plan_Capacitacion_2016.pdf ]} Entendiendo la aplicación del Manual de Contrataciones como la capacitación de los funcionarios públicos, se puede concluir que se ha avanzado en su desarrollo sustancialmente. Sin embargo, no se conoce un plan específico que permita medir si se ha cumplido con la capacitación de la totalidad de los funcionarios pertinentes.

2.     El diseño del módulo de planificación de compras y contrataciones se encuentra enmarcado en el Plan Estratégico 2016 – 2018 de la ONCAE. Éste estipula la construcción de una nueva plataforma de compras públicas del país: HonduCompras 2.0.^{[Note 79: “Plan Estratégico ONCAE 2016 – 2018”, Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones del Estado (ONCAE) de la Dirección Presidencial de Transparencia, Reforma y Modernización del Estado (DPTRM), (enero de 2016), Pg. 21 http://www.honducompras.gob.hn/Docs/Plan_Est_ONCAE_2016_2018.pdf ]} Según el informe de autoevaluación, el gobierno contrató a una consultora que construyó su diseño funcional, incluyendo el módulo estipulado en este compromiso. Este diseño propone la sistematización del proceso de planificación con su vinculación al SIAFI y la publicación automática del plan de cada unidad compradora. El investigador solicitó evidencia de dicho diseño, la cual no fue presentada, por lo cual el cumplimiento de este hito queda registrado como limitado.

3.     Durante el segundo año de implementación, se llevaron a cabo los procesos de licitación a fin de seleccionar los proveedores que fueron incorporados en cinco catálogos electrónicos: (1) alimentos y bebidas, (2) útiles de oficina, (3) llantas y cámaras de aire, (4) bienes informáticos e (5) impresoras, tintas y tóner. El investigador del MRI comprobó que el gobierno está publicando los productos con los datos requeridos por la ley, incluyendo precio, datos del proveedor y condiciones, por lo cuál se considera que se está aplicando la nueva ley de compras.

4.     Como se mencionó anteriormente, se incorporaron los cinco catálogos electrónicos en diciembre de 2015, por lo que se considera como completo.  Para la evaluación de fin de término, el gobierno demostró en el informe de autoevaluación que más de la mitad de los proveedores de los catálogos se encuentran en la categoría de Mipymes.^{[Note 80: Informe de Autoevaluación de Fin de Término II PAGAH 2014 – 2016, http://bit.ly/2fWCipI]} Para esta calificación se consideró la definición de Mipymes conforme al artículo 3 de la Ley para el Fomento y Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa.  

5.     Según el informe de autoevaluación de fin de término, el Gobierno sólo publicó los cinco catálogos anteriormente mencionados. Sin embargo, el investigador del MRI encontró que el 27 de mayo de 2016 el Gobierno publicó el pliego de condiciones que abrió un proceso de licitación con el fin de seleccionar los proveedores para el Catálogo de Elementos de Limpieza y Aseo.^{[Note 81: “Pliego de Condiciones para el Convenio Marco de Elementos de Limpieza y Aseo Personal”, ONCAE, 27 de mayo de 2016, http://www.honducompras.gob.hn/Docs/Lic690LPN%20No-ONCAE-CM-ELAP-001-2016205-PliegooTerminosdeReferencia.pdf  ]} De esta manera, el investigador concluye que el Gobierno inició la ampliación de al menos un nuevo catálogo dentro del periodo de evaluación de este informe.

6.     El Gobierno de Honduras ha llevado a cabo una serie de actividades que buscan promover la participación ciudadana en el monitoreo del desempeño de su gestión. Aunque éstas fueron diseñadas antes del desarrollo del segundo plan de acción de la AGA 2014-2016, incluyen componentes de transparencia en el sector de compras y contrataciones del estado, considerados por el investigador del MRI como un avance sustancial en el cumplimiento del hito. Sin embargo, su alcance es aún limitado ya que se enfoca en un sector específico y no se distingue claramente cuál es el mecanismo de participación de la ciudadanía para las compras del estado que diera cumplimiento a cabalidad del hito como lo establece el compromiso.

a.     En el 2013, Transparencia Internacional (TI) y su capítulo nacional la ASJ propusieron al gobierno suscribir un pacto anticorrupción. En octubre de 2014, el Gobierno firmó dicho documento llamado “Convenio de Colaboración y Buena Fe para la Promoción de la Transparencia, Combate a la Corrupción y Fortalecimiento de Sistemas de  Integridad.”^{[Note 82: Firma de Convenio de Transparencia con el Gobierno, Portal de la Asociación para una Sociedad Más Justa]} Entre las estipulaciones del convenio se contempla el cumplimiento de una serie de actividades para fortalecer las capacidades normativas, técnicas y de control de cinco Secretarías del Estado (Salud, Educación, Infraestructura y Servicios Públicos, Seguridad y Coordinación General de Gobierno) para una mayor eficiencia y transparencia en compras y contrataciones.^{[Note 83: “Convenio de Colaboración y Buena Fe para la Promoción de la Transparencia, Combate a la Corrupción y Fortalecimiento de Sistemas de Integridad”, (6 de octubre de 2014),  https://drive.google.com/file/d/0BzDztsR3cAbmNU1pajVJRTlua3M/view ]} El Gobierno y TI conformaron una Mesa de Acuerdo y Monitoreo en la cual acordaron consensuar e implementar conjuntamente un Plan de Monitoreo Anual con base en los compromisos del convenio y para la ejecución del Índice Nacional de Transparencia y Buen Gobierno. Antes de la fecha de cierre de esta evaluación de fin de término, la ASJ elaboró dos informes de línea de base para la Secretaría de Educación y de Seguridad con propuestas para el mejoramiento de los procesos de compras, que incluyen el aumento de la participación ciudadana en la evaluación y monitoreo de los mismos.^{[Note 84: Informes de Línea de Base, Asociación para una Sociedad Más Justa, http://asjhonduras.com/ti-asj/resultados/ ]}

b.     Como fue descrito en el informe de avances 2014-2015 del MRI, Honduras presentó su solicitud a CoST en junio de 2014 y se incorporó a la iniciativa el mes siguiente.

c.     Según el informe de autoevaluación, la ONCAE integra un comité consultivo conformado por representantes del sector privado, organizaciones gremiales e instituciones del estado con el fin de evaluar las normas y procedimientos relacionados con las contrataciones públicas. A pesar de que el Gobierno no entregó evidencias al investigador del MRI, los representantes de la ONCAE destacaron que dichos comités emitieron modelos de instrumentos de contratación que aseguran la participación y la transparencia en los procesos de compras del Estado.        

¿Se avanzó en la apertura del gobierno?

Acceso a la información: Marginalmente

Participación ciudadana: Marginalmente

La implementación de este compromiso ha llevado a la mejora de los procesos operativos de la ONCAE y significan un avance en la gestión de la institución. La sanción y aplicación de la “Ley de Compras Eficientes y Transparentes a través de Medios Electrónicos” permitió la creación de la plataforma de HonduCompras regida por las estipulaciones de ley con relación a la publicación de información sobre productos y proveedores (en los catálogos respectivos). Con ello, se ha logrado publicar más y mejor información disponible al público. Su alcance es limitado, ya que sólo muestra la lista de proveedores autorizados, pero no el proceso mediante el cuál éstos son seleccionados para ser autorizados, ni los procesos de licitación subsiguientes.

Es importante destacar que, según reportes del gobierno, han conseguido avanzar en la planificación de los procesos de compras públicas. Esto lo demuestra el ahorro en la inversión y gasto público de más de 60 millones de Lempiras en el semestre de julio a diciembre 2015 (casi tres millones de dólares), según indica el plan estratégico de la ONCAE 2016 – 2018. Adicionalmente, es importante considerar las barreras digitales en la población hondureña para utilizar este tipo de herramientas, tomando en cuenta que solo 20% de los ciudadanos son usuarios de Internet.^{[Note 85: Banco Mundial, Usuarios de Internet por cada 100 personas, http://datos.bancomundial.org/indicador/IT.NET.USER.P2?locations=HN ]}

Con relación a la participación ciudadana en la toma de decisiones en los procesos de compras públicas, el Gobierno ha avanzado marginalmente. Esto se demuestra con la participación de la organización de la sociedad civil ASJ, a raíz del “Convenio de Colaboración y Buena Fe para la Promoción de la Transparencia, Combate a la Corrupción y Fortalecimiento de Sistemas de Integridad.” Para el cumplimento de las actividades estipuladas en el convenio, las dos secretarías evaluadas cumplieron en gran medida con la otorgación de la información necesaria para que ASJ elaboraran los informes de línea base. Adicionalmente, se ha abierto un espacio de colaboración entre sociedad civil y el Gobierno que permite la evaluación conjunta de los procesos internos. Sin embargo, el Gobierno aún no han implementado las recomendaciones del informe que buscan la incorporación sistemática de la participación ciudadana que permita la injerencia de las comunidades en la toma de decisiones. Entre otras conclusiones, la ASJ destacó que “En la actualidad la realización de auditorías sociales, es bastante limitada en materia de compras y contratación; no existe una norma específica que contenga el marco general dentro del cual se deben desarrollar y regular este tipo de auditorías”.^{[Note 86: “Informe Línea Base de la Secretaría de Educación”, Asociación para una Sociedad Más Justa, Página 48, http://asjhonduras.com/ti-asj/resultados-secretaria-de-educacion-2/secretaria-de-seguridad-informes-de-avances-2/ ]}

¿Se llevó adelante?

Para el tercer plan de acción, el Gobierno cambió el compromiso de fortalecer el sistema de adquisiciones nacional enfocando su objetivo exclusivamente a la inclusión de la ciudadanía en el proceso de compras del estado. Las nuevas metas del gobierno son:

1.     Crear un módulo en la página de HonduCompras que facilite la difusión de información con contribuciones de la sociedad civil,

2.     Reformar el Reglamento de la Ley de Contratación del Estado para promover la participación ciudadana y

3.     Publicar informes semestrales sobre compras del estado con presentación amigable.