Creation of a Mandatory Lobby Registry (MAD0001)

Issue to be addressed: Transparency in decision-making. Primary objective: Ensuring the tracking of public decisions making transparent the actors involved in taking decisions. Short description: The Transparency Ordinance of the city of Madrid includes in its articles the creation of a mandatory lobby registry. With the aim of accomplishing this legal obligation as soon as possible, Madrid City Council commits to create and implement the Lobby registry during 2017. OGP Challenge: This commitment is essential to set an exhaustive system of transparency and access to public information available on decision-making, a field that has been traditionally far from public examination.

1. Creación de un registro de lobbies obligatorio

Texto del compromiso:

La Ordenanza de Transparencia de la Ciudad de Madrid incluye en su articulado la creación de un Registro de lobbies obligatorio. Con la intención de llevar a cabo lo antes posible esta obligación legal, el Ayuntamiento de Madrid se compromete a crear y poner en marcha el Registro de lobbies durante el año 2017.

Hitos

1. Creación y puesta a disposición del público del registro de lobbies en 2017.

2. Establecer un sistema de registro que sea sencillo y que no suponga una carga excesiva para aquellos obligados a la inscripción. Este sistema será digital y deberá poder completarse de manera rápida y sin la necesidad de presentar ninguna documentación de manera presencial (también se dará la opción de un registro presencial).

3. Establecer un sistema de promoción del registro de lobbies a través del cual aquellos inscritos puedan beneficiarse de algunas medidas tales como: la inscripción voluntaria en un sistema de alertas por temas donde se informará sobre procesos de toma de decisión o la posibilidad de solicitar reuniones con cualquier área del Ayuntamiento de Madrid a través de la web del registro de lobbies.

Resumen del Compromiso

Objetivo del compromiso

Objetivo general y relevancia

Durante los últimos años, la percepción social sobre la corrupción ha crecido de forma notable en España, según el CIS ^{Ver barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas: http://www.cis.es/cis/opencm/ES/11_barometros/index.jsp} o Transparencia Internacional ^{Ver el Global CorruptionBarometer: http://transparencia.org.es/en/global-corruption-barometer/} . En el caso del Ayuntamiento de Madrid, en varias ocasiones se han planteado preguntas acerca de las contrataciones públicas, tal y como ha aparecido en diversos medios de comunicación. El interés por este tema vino de la mano del cambio en el gobierno local, después de 25 años de gobierno del Ayuntamiento controlado por un partido político diferente. Aquí, el plan de acción dice que el objetivo es: “Asegurar la trazabilidad de las decisiones públicas haciendo transparentes los actores que participan en la toma de decisiones.”

Los registros de lobbies se están convirtiendo en medios cada vez más populares para generar una mayor transparencia en los procesos de adopción de decisiones públicas en Europa. Al mismo tiempo, se perciben como un paso adelante importante de cara a integrar a individuos y organizaciones que previamente no habían tenido acceso a los procesos de adopción de decisiones públicas ^{http://webantigua.transparencia.org.es/estudio_lobby/spain_lobbying_esp_final.pdf} . Por tanto, este compromiso es relevante para los valores de la OGP, tanto en lo que respecta a “Acceso a la Información” como a la “Participación Cívica”.

Especificidad e impacto potencial

A pesar de su creciente popularidad a nivel global, en España existe un movimiento todavía limitado orientado a la creación de registros de lobbies ^{http://www.regulatelobbying.com/} . Un informe reciente de Transparencia Internacional detalló el débil régimen de regulación del lobby ^{http://webantigua.transparencia.org.es/estudio_lobby/spain_lobbying_esp_final.pdf} en el sector público español. El registro de lobbies del Ayuntamiento de Madrid podría ser el primer gran laboratorio de este tipo, cubriendo una cantidad significativa de población española. Se destaca por su obligatoriedad (que lo distingue a otros registros criticados por su carácter voluntario, como lo es en el caso de la Unión Europea ^{Ester Arauzo, Natacha Cingotti, NatasaIoannou, Erik Wesselius, Nina Katzemich, Olivier Hoedeman y Rachel Tansey, “RescuetheRegister!”, ALTER-EU, (Junio, 2013), http://bit.ly/2hGb33Q} ) y porque no sólo se plantean acciones convencionales, sino ampliadas al ámbito digital, con la utilización intensiva de la plataforma Decide Madrid, y orientadas a la creación de una comunidad de interés relacionada con el conjunto de las políticas públicas que gestiona el Ayuntamiento. Adicionalmente, los responsables del Ayuntamiento corroboran la decisión de generar sinergias con otras acciones relacionadas, tales como la publicación de las agendas del personal directivo y la apertura de datos sobre contratación pública. En este sentido, dependiendo de la calidad de la implementación, el compromiso podría tener un potencial transformador.

El compromiso tiene tres hitos ambiciosos y concretos: (1) creación del registro de lobby; (2) creación del sistema online para registrar a las personas físicas y jurídicas; y (3) un sistema de promoción y alertas. Por este esta razón, el compromiso es específico para llevar a cabo su medición. El impacto final del compromiso depende de, por lo menos, dos aspectos a tener en cuenta después del año 2017, uno político y otro técnico: (1) cómo manejar la transición de un sistema personal e informal a uno abierto y formal; (2) cómo institucionalizar el registro y el proceso de registro de lobby profesional y ciudadano.

Cumplimiento:

Completo

En términos generales, este compromiso ha alcanzado un nivel de cumplimiento completo, tomando en cuenta el grado de complejidad del mismo. La Ordenanza de Transparencia de la Ciudad de Madrid establece en su capítulo VI (artículos 34 y siguientes) la creación de un registro de lobbies, de manera que al finalizar el año 2017 se completó la puesta en marcha de la herramienta digital para llevar a cabo ese mandato y el compromiso expresado en el plan de acción (https://tomadedecisiones.madrid.es/registration_lobbies/index) ^{Anuncio del Ayuntamiento de Madrid sobre la activación de la web del registro de lobbies: https://diario.madrid.es/blog/notas-de-prensa/la-web-del-registro-de-lobbies-de-la-ciudad-de-madrid-ya-esta-activa/. Ver noticia (Enero, 2018): http://www.elmundo.es/madrid/2017/12/20/5a3a21da22601d4a358b461f.html. Ver noticia (Enero, 2018): http://www.telemadrid.es/noticias/madrid/noticia/el-registro-de-lobbies-de-los-ediles-de-madrid-esta-ya-en-marcha.} . En el primer mes de vida ya se habían dado de alta 50 actores (finales de enero 2018), incluyendo empresas, actores relacionados con la consultaría profesional/despacho de abogados, asociaciones, organizaciones empresariales o fundaciones ^{Ver noticia (Febrero, 2018): http://www.europapress.es/madrid/noticia-mas-50-iniciativas-inscriben-registro-lobbies-ayuntamiento-primer-mes-vida-20180202075956.html.} . Lo anterior está unido a la existencia de un mecanismo relativamente sencillo y sin cargas excesivas, salvo en lo que se refiere a la identificación digital, para quienes se encuentran en la obligación de realizar la inscripción (quienes ejercen acciones de lobby). Por otro lado, el hecho de que la aplicación web se activara al finalizar el año no ha permitido recabar información sobre el funcionamiento y resultados del sistema de promoción del registro de lobbies mediante incentivos a los actores inscritos.

El primer hito de este compromiso, la creación y puesta a disposición del público del registro de lobbies en 2017, se ha completado totalmente. Primero, se adoptó un acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid (de 28 de junio de 2017), “por el que se establecen las líneas básicas del Registro de lobbies regulado en la Ordenanza de Transparencia de la Ciudad de Madrid” ^{Texto del Acuerdo del Pleno: https://transparencia.madrid.es/FWProjects/transparencia/RelacionCiudadania/RegistroLobbies/Acuerdo_Pleno_28_06_2017.pdf.} , después de un proceso de aportaciones ciudadanas (abierto hasta el 4 de junio de 2017) ^{Ver información: https://diario.madrid.es/decidemadrid/2017/05/26/haz-tus-aportaciones-para-el-futuro-registro-obligatorio-de-lobbies-del-ayuntamiento-de-madrid/.} , sobre el borrador del mismo publicado en la plataforma web DecideMadrid ^{Ver borrador: https://decide.madrid.es/proceso/registro-de-lobbies/borrador.} , sobre el que se hicieron 20 alegaciones, que fueron contestadas públicamente por el Ayuntamiento ^{Ver archivo con la contestación a las alegaciones: https://decide.madrid.es/proceso/registro-de-lobbies} . Posteriormente, el acuerdo de 20 de diciembre de 2017 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, “aprueba los criterios sobre el funcionamiento del Registro de Lobbies regulado en la Ordenanza de Transparencia de la Ciudad de Madrid” ^{Texto del Acuerdo del Pleno: https://sede.madrid.es/FrameWork/generacionPDF/boam8060_2790.pdf?numeroPublicacion=8060&idSeccion=f3b7b1a5e9470610VgnVCM1000001d4a900aRCRD&nombreFichero=boam8060_2790&cacheKey=60&guid=d3899999a6370610VgnVCM1000001d4a900aRCRD&csv=true.} (entrada en vigor con su publicación en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid el 28 de diciembre de 2017). A continuación, se pone en marcha la plataforma web que completa el compromiso del Ayuntamiento de Madrid ^{La sede electrónica para realizar el registro de lobbies se encuentra disponible en el siguiente link: https://sede.madrid.es/sites/v/index.jsp?vgnextoid=5763386a64370610VgnVCM2000001f4a900aRCRD&vgnextchannel=f47ea38813180210VgnVCM100000c90da8c0RCRD} .

En segundo hito también se puede dar por completado, no sólo por la existencia de la plataforma web, sino también por los criterios aprobados sobre el funcionamiento del Registro de lobbies, que suponen un sistema de registro sencillo y sin cargas excesivas, con alguna matización. En este sentido, es remarcable el hecho de que se exime de la inscripción en el Registro de lobbies a las entidades y colectivos ciudadanos inscritos en el Registro de Entidades Ciudadanas del Ayuntamiento de Madrid. No obstante, es necesario inscribirse en el sistema informático del citado registro, para poder beneficiarse de los incentivos derivados (artículo cuatro, acuerdo de 20 de diciembre de 2017 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid). De hecho, se requiere identificación y firma electrónica, bien con el sistema Cl@ve ^{Ver: http://clave.gob.es/clave_Home/clave.html.} de la Administración General del Estado, bien dándose de alta en el registro de usuarios del Ayuntamiento de Madrid ^{Ver: https://sede.madrid.es/portal/site/tramites/menuitem.1f3361415fda829be152e15284f1a5a0/?vgnextoid=56f2eab7ba794410VgnVCM2000000c205a0aRCRD&vgnextchannel=201eed106a1a1410VgnVCM100000171f5a0aRCRD.} . Si bien esto último refleja el cumplimiento de los criterios exigidos por la legislación española, no es menos cierto que implica una limitación a la sencillez del sistema. En otras palabras, se trata de un proceso de registro telemático, bien definido y claro, pero que al mismo tiempo debe hacer frente a los condicionantes legales establecidos.

El tercer hito se puede considerar completado, ya que se han planteado las líneas básicas del sistema de promoción, según lo establecido en el texto del compromiso. Las medidas anunciadas en la normativa se centran en la creación de incentivos para los actores dados de alta en el registro de lobbies, incluyendo el envío directo de información sobre los procesos participativos, consultas, trámites de alegaciones, etc., que les puedan resultar de interés en base a la información proporcionada por ellos mismos, así como la posibilidad de solicitar reuniones directamente a través del sistema de agendas abiertas también disponible a través de la web del Ayuntamiento, aspectos disponibles desde el momento de puesta en marcha de la aplicación telemática. Aunque el sistema se hizo operativo durante el plazo de vigencia del piloto de la AGA, por la cercanía del cumplimiento a la fecha final de ejecución del plan de acción, no hay evidencias de su funcionamiento.

Resultados Iniciales: ¿Abrió el Gobierno?

Acceso a la información: Significativamente

Participación Ciudadana: No cambió

Este compromiso planteaba la creación de un registro de lobbies obligatorio, vinculado a una plataforma web, que no estableciera un sistema complicado y que dispusiera de incentivos para participar con alertas por temas donde se informara sobre los procesos de toma de decisión o la posibilidad de solicitar reuniones con cualquier área del Ayuntamiento de Madrid a través de una web. La fecha prevista de puesta en marcha del sistema informático (31 de diciembre de 2017) se ha cumplido, sin embargo, la ambición del compromiso y el alcance del mismo, ha supuesto que la implantación del tercer hito requiera de la inscripción efectiva de actores para su puesta en funcionamiento, algo que se ha producido más allá de diciembre de 2017. Al margen de esta situación, este compromiso logró expandir la apertura de las prácticas de gobierno del Ayuntamiento de Madrid de manera significativa, sobre todo, en materia de acceso a la información pública (a diferencia de experiencias semejantes, en este caso, existe una conexión directa del registro con las agendas de los ediles y otros cargos, tal y como destaca APRI: http://relacionesinstitucionales.es/madrid-crea-un-registro-obligatorio-para-regular-la-actividad-de-lobby/).

Complementariamente, hay que destacar que el registro de lobbies cuenta con una estrecha relación respecto del espacio de consulta de las agendas de los altos cargos del Ayuntamiento de Madrid ^{Ver: https://tomadedecisiones.madrid.es/visitors.} . Por tanto, este compromiso materializa el aseguramiento de información disponible para la adopción de decisiones, que se ha pretendido acercar al escrutinio de la ciudadanía y de los actores involucrados. En otras palabras, el compromiso supone el inicio de un avance sustancial en el aseguramiento de la trazabilidad de las decisiones públicas, haciendo más transparente la implicación de los actores que participan en la toma de decisiones públicas dentro del Ayuntamiento de Madrid. De hecho, la disponibilidad de toda la información acerca del registro de lobbies, dentro del espacio web sobre toma de decisiones ^{Ver: https://tomadedecisiones.madrid.es/.} del Ayuntamiento de Madrid, facilita la consolidación de un espacio integrado de todos los elementos necesarios para ello.

Por otro lado, las autoridades del Ayuntamiento ponen de relieve que se trata de poner el acento en la actividad de lobby, más que en los actores, que además requiere cumplir con una declaración responsable y código de conducta ético ^{Ver: https://tomadedecisiones.madrid.es/code_of_conduct. La inscripción en el Registro de Lobbies lleva aparejado el compromiso de que quien se inscribe va a ajustar su actuación a un código de conducta que ya contempla la propia Ordenanza de Transparencia de la Ciudad de Madrid. Su artículo 37 enumera las obligaciones que integran el código: “Aceptar que la información proporcionada se haga pública. No obtener ni tratar de obtener la información o influir en la toma de decisiones de forma deshonesta. Proporcionar información actualizada y no engañosa en el momento de inscribirse en el Registro y de mantenerla actualizada, y garantizar que la que se suministre en cumplimiento de lo dispuesto en la ordenanza es correcta y fidedigna. No incitar a los titulares de los órganos directivos a incumplir lo dispuesto en el capítulo VI de la ordenanza”.} , algo que está en línea con los pactos de integridad, como el suscrito por el propio Ayuntamiento en 2017 con Transparencia Internacional ^{Ver: https://transparencia.madrid.es/FWProjects/transparencia/Portada/PactosIntegridad/Ficheros/CONVENIO%20ESPEC%C3%8DFICO%20DE%20COLABORACI%C3%93N%20Ayuntamiento%20Madrid-TIE_Pactos-de-Integridad.pdf} . Este aspecto es importante de cara a entender que se trata de un compromiso con un desarrollo altamente transformador, en la medida que se consolide como la vía de acceso a los actores relevantes del Ayuntamiento de Madrid en cualquier proceso de adopción de decisiones, normativo, etc. Asimismo, para ello es necesario que los incentivos para la participación de los actores interesados en formar parte del registro de lobbies alcancen el nivel de funcionamiento esperado en el espacio web habilitado.

Recomendaciones

Hay que destacar que la regulación de lobbies ante el ejecutivo, tal y como se ha hecho en el Ayuntamiento de Madrid, supone una gran innovación en el contexto de referencia español, así como en el contexto internacional. El compromiso de avance en la trazabilidad de las decisiones públicas haciendo más transparentes la implicación de los actores que participan dentro del Ayuntamiento de Madrid es altamente ambicioso. Las recomendaciones de mejora son las siguientes:

· Se sugiere la colaboración de una agencia u órgano independiente que gestione el sistema, desarrolle su monitorización y sancione los incumplimientos tanto del sector privado como del público, de cara a garantizar la credibilidad del sistema y aumentar su legitimidad.

· Se sugiere trabajar el diseño del aplicativo referido a la integración de las denuncias recibidas por los incumplimientos, de manera que permita un control social ampliado de cumplimiento, basado en una participación activa de diferentes actores de la sociedad civil.

· Se sugiere ampliar el sistema de incentivos para los participantes en el registro de lobbies, no sólo para atraer a nuevos actores, sino también para lograr que los ya presentes colaboren para convertirlo en un sistema lo más dinámico posible.

· Se sugiere simplificar e integrar al máximo los elementos que acompañan al registro de lobbies en la trazabilidad de las decisiones públicas (incluyendo agendas), así como otros aspectos tales como estudios/informes que motivan propuestas normativas o los calendarios de los procesos. Todo ello debería tener como fin último, no sólo facilitar la consulta y acceso de la información actualmente ya disponible, así como la que se pueda ir generando en el futuro, de los actores participantes en el registro de lobbies, sino también de la ciudadanía menos familiarizada con este tipo de procesos.