Developing Efficient Collaborative Legislation Mechanisms. (MAD0005)

Issue to be addressed: Citizens do not have a way to take part on a direct way in the specific definition of legislation developed by institutions, and in general not even in the main lines to be accomplished by the legislation. The few participation spaces available in some case for citizens are far away from the final definition of the policy that imply the legislative texts, causing a strong disconnection between citizens will and the decision being carried away by institutions. Primary objective: Achieving as the common and regular way to focus new regulations to include direct decision of citizens about the main goals and influence on the final texts. Short description: Developing a collaborative legislation system at Decide Madrid (including a previous debate phase and work on specific texts) and reaching a transverse and regular use at the City Council. OGP challenge: This commitment widely increases citizen participation, complementing the most common proposal and direct decision mechanisms that usually concern a minor number of decisions, starting to cover the space of regular legislation development that include most of the institution decisions. Ambition: Successfully implementation of a mechanism of this kind and proving that it works may result in a paradigmatic change on the way citizen participation and its limits are understood, opening the possibility to start taking into account seriously the existence of citizen participation mechanisms in the whole action of institutions, and not only in a minor and complementary way as it happens until now.

5. Desarrollo de mecanismos eficaces de legislación colaborativa

Texto del compromiso:

Los mecanismos de legislación colaborativa pretenden que la ciudadanía participe desde antes de redactar el primer borrador, marcando las líneas principales que este debe seguir, y posteriormente comentando el propio borrador antes de su aprobación, donde se definen los detalles que realmente producen que la normativa tenga un impacto u otro.

Hitos

1. Desarrollo de un sistema que permita a los ciudadanos participar de manera regular y abierta en el desarrollo de textos normativos, tanto en espacios de debate iniciales que orienten la escritura de los textos, como comentando las propuestas de texto concretas. Dicho sistema estaría disponible para todas las áreas y distritos del Ayuntamiento y se impulsaría el que se use de manera regular para la elaboración de cualquier normativa. Este sistema se desarrollará en Decide Madrid a comienzos de año, y posteriormente se irá evolucionando en función de la experiencia que se vaya desarrollando durante el año.

Resumen del Compromiso

Objetivo del compromiso

Objetivo general y relevancia

La implicación ciudadana en los proyectos normativos es un asunto que, en el caso de las administraciones locales, resulta relevante, sobre todo en sistemas político-administrativos descentralizados. Al mismo tiempo que se ha ido perfeccionando desde el punto de vista legal la utilización de instrumentos de participación en la producción normativa (vía consulta, audiencia o información pública), no está claro que lo anterior haya estado acompañado de herramientas que faciliten que esa participación involucre a cada vez más personas, sea sostenida en el tiempo y se diversifique temáticamente. En este ámbito, el plan de acción dice que el objetivo del Ayuntamiento de Madrid es “conseguir que la manera común y regular de enfocar la nueva normativa incluya que la ciudadanía decida directamente los principales objetivos de la misma e influya en la concreción de sus textos”.

La definición de herramientas para el desarrollo de procesos de participación ciudadana en la elaboración de normas ha crecido durante los últimos años. La cobertura para la participación de la ciudadanía en la producción normativa de todas las administraciones públicas españolas se encuentra regulada en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ^{http://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565.} . Esta norma obliga, incluso antes de la elaboración de un proyecto normativo, a llevar a cabo una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente, en relación a los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa; la necesidad y oportunidad de su aprobación; los objetivos de la norma; y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. Por tanto, este compromiso es relevante para los valores de la OGP en lo que respecta a la “Participación Cívica”.

Especificidad e impacto potencial

La utilización de herramientas tecnológicas para el desarrollo de normativa de manera colaborativa es una opción que todavía se encuentra en fase exploratoria. A nivel estatal, diferentes ministerios españoles han desarrollado sus propios espacios web, a veces ofreciendo solo un correo de contacto o formularios en línea, orientados a facilitar la participación de la ciudadanía en la producción normativa ^{Ver espacios web de los ministerios españoles: http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/GobiernoParticipacion/ParticipacionCiudadana/ParticipacionProyectosNormativos.html#} , tal y como prevé la Ley 39/2015. Sin embargo, las oportunidades que ofrece la tecnología para mejorar tales procesos están lejos de ser aprovechadas completamente. Aquí, el nivel de especificidad del compromiso es medio, puesto que se plantea la utilización de la plataforma web decide.madrid.es para el desarrollo de todo el proceso de normativa colaborativa, yendo más allá de los requisitos básicos planteados por la legislación estatal. Sin embargo, queda por clarificar la propuesta del compromiso en términos de alcance transversal y regular en todo el Ayuntamiento, así como entre el conjunto de la ciudadanía.

Este compromiso cuenta con un único hito, redactado de manera general, aunque con alcance acotado en términos de su ambición. El impacto potencial de este compromiso dependerá de varios factores: (1) la capacidad del Ayuntamiento para facilitar a la ciudadanía ir más allá de los principios definidos en la normativa básica estatal, generando una mayor sostenibilidad y trazabilidad, incluso una vez aprobada la nueva normativa; (2) el nivel de aprovechamiento de la plataforma web decide.madrid.es para incluir a una mayor diversidad de personas interesadas en los procesos de creación normativa, de cara a lograr mayor inclusividad; (3) el nivel de extensión del nuevo modelo en las diferentes áreas de gestión del Ayuntamiento, proporcionando relevancia derivada de la variedad y temáticas. En definitiva, la implementación plena del compromiso debería suponer la creación de espacios permanentes de co-creación, incluyendo ciudadanía y personal de todas las áreas del Ayuntamiento, así como la superación de posibles limitaciones técnicas y vacíos normativos derivados de la ausencia de involucración de determinados colectivos sociales. Por todo ello, se considera que este compromiso tiene un impacto potencial “moderado”.

Cumplimiento:

Completo

El compromiso se encuentra cumplido. Previo al periodo de implementación de este compromiso, la plataforma Decide Madrid ya ofrecía un sistema para facilitar la participación de la ciudadanía en diversos procesos, incluyendo propuestas normativas que aprueba el Ayuntamiento de Madrid. Por ejemplo, en Agosto de 2016 se sometió a consulta pública la necesidad de reformar la Ordenanza de subvenciones ^{Ver debate: https://decide.madrid.es/proceso/ordenanza-subvenciones} . A comienzos del año 2017, el Ayuntamiento de Madrid se apoyó en la organización Populate para la creación del módulo de legislación colaborativa de Consul (Decide Madrid). ^{Ver noticia: http://gobierto.es/blog/20170113-populate-ayuntamiento-madrid.html.} El contenido de los procesos desarrollados utilizando el sistema de consultas original se mejoró para permitir la posibilidad de visualización de los textos y hacer comentarios a los mismos. Se puede consultar a través de la plataforma web del Ayuntamiento de Madrid ^{Todos los procesos se encuentran en abierto. Ver: https://decide.madrid.es/procesos?filter=past&page=1. Entre los procesos participativos terminados, también se incluyen algunos relacionados con la elaboración de cartas de servicios, documentos estratégicos o consultas para la remodelación de plazas, que no cuentan con un carácter normativo.} . El compromiso se encuentra cumplido, pues existe un sistema abierto que facilita la participación de la ciudadanía en la normativa que se pretende aprobar por el Ayuntamiento de Madrid dentro de la plataforma web Decide Madrid. No obstante aún no se ha podido verificar el carácter regular y diversificado de la participación ocurrida en torno a dicho sistema, lo que supone un reto de futuro para el mismo. No se ha garantizado un nivel de aprovechamiento sustantivo de la plataforma web para incluir a una completa diversidad de personas interesadas/afectadas en los procesos de creación normativa colaborativa.

Este sistema permite realizar consultas ciudadanas previa a la aprobación de normas del Ayuntamiento de Madrid, que funciona según lo previsto dentro de la plataforma web Decide Madrid. Está dividido en dos fases: una en la que se recaba la opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma, tal y como se indica en el informe “Procesos de Participación Ciudadana realizados en la Ciudad de Madrid (junio 2015-julio 2017)”. Otra fase que se produce cuando la norma afecta a los derechos e intereses legítimos de las personas, momento en que se publica el texto de la misma en el portal web, a fin de dar audiencia directa a los ciudadanos afectados. En este trámite cualquier persona o entidad puede alegar lo que estime oportuno ^{Ver Informe en su página 65 y siguientes: https://decide.madrid.es/system/informes/01.texto_informe_participacion_ciudadana.pdf.} . En concreto, en el mencionado informe se dan cuenta de 30 procesos implantados ^{Entre las temáticas más destacadas hay que subrayar la nueva ordenanza de movilidad, la modificación de la ordenanza de publicidad exterior, la ordenanza de subvenciones o la propia ordenanza de transparencia.} a través de la plataforma web Decide Madrid sometidos a consulta pública previa en el procedimiento de elaboración de las normas municipales, si bien algunos de ellos no se refieren a normativa ^{El mencionado informe también indica que en las fechas de elaboración del mismo se habían recibido 8467 respuestas y comentarios a las preguntas abiertas en los espacios de debate previo, mientras que los borradores de textos habían recibido 567 comentarios. El documento destaca de manera especial el proceso de elaboración del Plan de Derechos Humanos del Ayuntamiento de Madrid. En este caso, se ha combinado la actividad dentro de la plataforma web Decide Madrid con la creación de una comunidad de interés con la que se ha trabajado presencialmente. En el ámbito digital, que es el que se fundamenta la evaluación de este compromiso, se recibieron 354 propuestas, incluyendo las emanadas de los grupos de trabajo, priorizadas luego por la ciudadanía para integrar al plan las más apoyadas.} . En concreto, las áreas temáticas que experimentado procesos normativos a través de la plataforma web Decide Madrid son las siguientes: movilidad; Línea Madrid; calidad del aire y cambio climático; licencias urbanísticas; declaraciones responsables y comunicaciones previas; publicidad exterior; conservación, rehabilitación y estado de las edificaciones; denominación y rotulación de vías y espacios urbanos; subvenciones; transparencia; derechos humanos; lobbies; y adjudicación de viviendas de la Empresa Municipal de Vivienda Social. ^{Para mayor detalle cuantitativo de los análisis, ver: https://decide.madrid.es/procesos?filter=past&page=1}

Resultados Iniciales: ¿Abrió el Gobierno?

Acceso a la información: Marginalmente

Participación Cívica: Marginalmente

Este compromiso apuntaba a conseguir una manera común y regular de enfocar la nueva normativa incluyendo a la ciudadanía para decidir directamente los principales objetivos de la misma, así como influir en la concreción de sus textos, mediante la plataforma web Decide Madrid, consiguiendo su utilización de manera transversal y regular en todo el Ayuntamiento. Teniendo en cuenta la fecha de que el plazo de término del compromiso fue en diciembre de 2017, se puede afirmar que logró expandir de forma marginal la apertura de las prácticas gubernamentales, sobre todo, en términos de inclusividad social. Aunque efectivamente se cuenta con la solución tecnológica, que está operativa y ha sido mejorada durante el periodo de implementación del plan de acción, no se ha logrado un cambio significativo que permita la participación activa y regular de la ciudadanía. De hecho, ha sido limitada la diversidad de perfiles entre los participantes de la sociedad civil en los procesos de normativa colaborativa, así como la calidad de las aportaciones, debido que durante el año 2017 los debates sobre normativas en gran medida mantuvieron el mismo esquema que se venía utilizando previamente.

El compromiso también subrayaba la importancia de la evolución de la plataforma en función de la experiencia adquirida a lo largo del año. En este sentido, se ha contrastado que el espacio web para los procesos de normativa colaborativa del Ayuntamiento de Madrid ha experimentado una mejora a partir de junio de 2017, momento en que la visualización de la información se ha mejorado dentro del módulo de legislación colaborativa de la plataforma web Decide Madrid ^{Se puede ver el desarrollo del software dentro de la comunidad Consul en GitHub: https://github.com/medialab-prado/consul/.} , permitiendo incorporar la opinión de cualquier persona durante el proceso de definición o modificación de normativa de una forma más ágil ^{Así lo explica la empresa adjudicataria de la herramienta de normativa colaborativa del Ayuntamiento de Madrid, Populate: http://gobierto.es/blog/20170113-populate-ayuntamiento-madrid.html.} . En todo caso, lo anterior no parece haber supuesto un aumento cuantitativamente apreciable en el número y diversidad de procesos terminados de normativa colaborativa, a pesar de que alguno de ellos cuenta con alta significación desde un plano sustantivo ^{Tal es el caso de la “Elaboración de una ordenanza de cooperación público social del Ayuntamiento de Madrid”, la “Elaboración de un nuevo Reglamento del Consejo Sectorial de Asociaciones y Otras Entidades Ciudadanas”, la “Modificación del Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana” o la “Elaboración de un nuevo Reglamento de Atención a la Ciudadanía y Administración Electrónica”.} .

Recomendaciones

El desarrollo de mecanismos eficaces de generación colaborativa de normativa en el Ayuntamiento de Madrid resulta fundamental para lograr que la ciudadanía se integre en los procesos de toma de decisiones públicas. Las recomendaciones de mejora de este compromiso son las siguientes:

· Se sugiere una definición más clara y específica del compromiso de manera que pueda ser verificable. En este caso, sería importante fijarse una estrategia centrada en la intervención de una parte planificada de unidades del Ayuntamiento, así como respecto a la ciudadanía, tratando de focalizarse en colectivos más orientados a la co-creación de normativa.

· Se sugiere establecer un plan normativo que pueda ser decidido por la ciudadanía a través de la propia extensión de normativa colaborativa dentro de la plataforma web Decide Madrid.