Strengthen the Actions of Health Promotion Aimed at the Recognition of Obesity as a Disease, Involving the Public and All Levels of Government Through Mechanisms of Transparency and Accountability to Avoid the Potential Conflict of Interest Throughout the Policy Cycle Public on the Matter. (MX0072)

Modificar las Normas Oficiales Mexicanas NOM-051-SCFI/SSA1-2010 y NOM-086-SSA1-1994 basándose en la evidencia científica disponible sobre el etiquetado frontal por medio de un proceso de consulta plural con expertos los cuales declaren sus intereses para poder evitar posibles conflictos de interés.

For Commitment detail, see Mexico Mid-Term Report 2016-2018 (Year 1).

Eje 5: Obesidad en niños y adolescentes

Texto del Compromiso: Fortalecer las acciones de promoción de la salud dirigidas al reconocimiento de la obesidad como enfermedad, involucrando a la población y a todos los niveles de Gobierno por medio de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que eviten el potencial conflicto de interés en todo el ciclo de políticas públicas en la materia.

Líneas de acción:

5.1: Elaborar, con la participación de sociedad civil, academia y gobierno, una estrategia para evitar potenciales conflictos de interés de los actores involucrados en las políticas públicas dirigidas al combate de la obesidad.

5.2: Crear una instancia tripartita (sociedad civil, academia y gobierno) independiente y libre de conflicto de interés que asegure y monitoree permanentemente el cumplimiento de la normatividad existente y los acuerdos internacionales suscritos por el gobierno, asegurando el financiamiento para su adecuada operación.

5.3: Modificar las Normas Oficiales Mexicanas NOM-051-SCFI/SSA1-2010 y NOM-086-SSA1-1994 basándose en evidencia científica disponible sobre el etiquetado frontal por medio de un proceso de consulta plural con expertos los cuales declaren sus intereses para poder evitar posibles conflictos de interés.

Institución(es) responsable(s): Dirección General de Promoción de la Salud de la Secretaría de Salud, y el Comisionado de Operación Sanitaria de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS).

Institución(es) de apoyo: N/A

Fecha de inicio:   1 de octubre de 2016                       Fecha de cierre: 31 de agosto de 2018

Objetivo del compromiso

La obesidad en México es un problema grave de salud pública. A nivel internacional, México es el país con mayor prevalencia de obesidad en adultos (especialmente mujeres) de los miembros de la OECD después de los Estados Unidos. De acuerdo con UNICEF, México ocupa el primer lugar en obesidad infantil. Partiendo de que una parte de la explicación a este fenómeno se encuentra en el desconocimiento de la población sobre el valor nutricional de los alimentos, este compromiso buscó, a través de un enfoque participativo, transparentar el etiquetado frontal de los alimentos y combatir los conflictos de interés que pudieran sesgar la toma de decisiones en políticas de salud a favor de intereses comerciales.  Con estos propósitos se definieron las tres líneas de acción mencionadas anteriormente.

Cumplimiento

Resumen en las tres líneas de acción a medio término:

Línea de acción 5.1: Limitado

Línea de acción 5.2: Limitado

Línea de acción 5.3: No iniciado

El informe de medio término asignó a las dos primeras líneas de acción un nivel de cumplimiento limitado pues al cierre del periodo de evaluación (30 de junio de 2017) continuaban los ajustes a las rutas de implementación. La línea de acción 5.3 no se había iniciado [29].

Fin de término:

Línea de acción 5.1: Sustancial

El programa de trabajo para esta línea de acción se dio a conocer al público en octubre de 2017 y tenía como meta contar con lineamientos generales en materia de conflicto de interés. Los lineamientos generales que se tenían previstos eran de carácter normativo y obligatorio, y tendrían su aplicación en la instancia tripartita a que hace referencia la línea de acción 5.2.

Al 31 de agosto de 2018 esta línea presenta un avance sustancial pero no se puede considerar completa pues el producto final es un documento de corte orientativo y de aplicación opcional (titulado Guía para la Prevención, Identificación y Gestión de Conflictos de Interés en las Políticas Públicas Relacionada con la Prevención y Control del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes) para el cual no existe un plan de difusión ni un compromiso institucional que le sirva de respaldo [30].

El documento, elaborado al interior del grupo de trabajo plural Gobierno-sociedad civil-academia encargado de la implementación del compromiso, aporta significativamente a la discusión sobre conflictos de interés en un contexto como el mexicano donde la legislación vigente aborda el tema de manera limitada [31]. Tanto sociedad civil como Gobierno coinciden en señalar que la Guía cubre un espectro amplio de recomendaciones, especialmente en lo que corresponde a las responsabilidades de los servidores públicos. Sin embargo, en opinión de algunos representantes de la sociedad civil, la Guía no constituye un instrumento completo debido a que no incluye especificaciones para el manejo de evidencia ni recomendaciones relativas a la participación de agentes externos en los espacios de interacción que se dan con funcionarios públicos dentro y fuera del Observatorio Mexicano de Enfermedades no Transmisibles (OMENT) [32].

Línea de acción 5.2: Limitado

La hoja de ruta publicada en octubre de 2017 para guiar el cumplimiento de la línea de acción estableció como meta institucionalizar la instancia tripartita y ponerla en funciones con miras a entregar su primer informe de actividades hacia junio/julio de 2018 [33]. Posteriormente esta línea de acción se abandonó y, por tanto, no presenta avances con respecto al informe de medio término.

En nota aclaratoria fechada 28 de agosto de 2018 se señala que con el cumplimiento de la línea de acción 5.1 se daba por alcanzada también la meta de la instancia tripartita [34]. De acuerdo al documento, lo anterior se debe a que “el contexto se modificó de manera sustancial” y se “presentó un desacuerdo fundamental” entre los participantes del grupo de trabajo a cargo de este compromiso, de tal forma que para seguir avanzando fue necesario replantear los alcances.

En entrevistas con la investigadora del MRI, representantes de Gobierno y sociedad civil han sugerido que el proceso para conformar la instancia tripartita dejó de avanzar en el momento en que se tuvo que discutir la forma en que ésta se vincularía con el OMENT. La Coalición Contrapeso (organización de la sociedad civil externa al Núcleo que acompañó la implementación de este compromiso) se opuso rotundamente a ello por considerar que ese organismo se encuentra capturado por intereses ajenos a la promoción de la salud [35].

Línea de acción 5.3: No iniciado

Al cierre del periodo de evaluación de este informe, esta línea de acción continuaba sin iniciarse. Esto se debe, principalmente, a que su alcance se modificó sustancialmente antes de que se publicaran las hojas de ruta para todos los compromisos, en octubre de 2017. Para la implementación, se sustituyó la meta de modificar las normas respectivas, por otra que se limitaba a elaborar una propuesta de recomendaciones sobre el etiquetado frontal. No obstante, la elaboración de esa propuesta tampoco había presentado avances al momento de redactar el presente informe.

En una nota aclaratoria, la Secretaría de Salud y COFEPRIS señalan que no ha sido posible cumplir con la meta (i.e. la que se planteó en la hoja de ruta, no la establecida en el compromiso original) pues no existe un consenso en torno a qué modificaciones deben recomendarse y también por encontrarse activo un proceso judicial al interior de la Suprema Corte en relación al etiquetado frontal [36]. Ante un amparo presentado en 2015 por la organización de la sociedad civil El Poder del Consumidor (EPC), un juez de distrito resolvió que el etiquetado actual violaba el derecho a la salud y a la información, como argumentaba EPC, lo cual suponía que las empresas debían cambiar dicho etiquetado frontal. COFEPRIS y la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO) impugnaron la decisión. El pasado 29 de agosto la Suprema Corte de Justicia rechazó sostener el amparo otorgado a EPC e instruyó la elaboración de un nuevo proyecto para ser discutido en fecha aún por definir [37]. La nota aclaratoria sugiere que tanto la Secretaría de Salud como COFEPRIS prefieren dejar en manos de la Suprema Corte la decisión sobre posibles cambios al etiquetado frontal y, en su caso, los términos bajo los que se harían esos cambios.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Línea de acción 5.1

Participación ciudadana: Significativamente

La evidencia obtenida para elaborar este informe indica que la implementación de este compromiso atravesó por un intenso proceso de colaboración y co-creación al interior del grupo de trabajo integrado por miembros de Gobierno, sociedad civil y academia – algo que, en palabras de las propias partes interesadas, no se había observado antes en estos temas.

Durante el proceso de investigación se corroboró que, si bien los trabajos al interior del grupo implementador del compromiso no estuvieron exentos de conflicto, el interés por avanzar la agenda y aprovechar la oportunidad de colaboración que ofrece el proceso de la AGA hizo posible continuar el proceso y alcanzar resultados [38]. Las partes pueden no estar satisfechas con los resultados o con todo el proceso – así lo manifestó claramente la Coalición Contrapeso en relación al contenido de la Guía discutida anteriormente. Reconocen, sin embargo, que este fue un esfuerzo importante de apertura gubernamental que no se habría dado sin mediar la plataforma de la AGA.

Línea de acción 5.2

Participación ciudadana: No cambió

Dado que no hubo más avance en la implementación, no ha sido posible observar cambios en la participación ciudadana que sean atribuibles a esta línea de acción.

Línea de acción 5.3

Acceso a la información: No cambió

Participación ciudadana: No cambió 

Al no avanzar la meta del etiquetado en el sentido previsto originalmente por el compromiso, no se encontraron cambios ni en materia de acceso a la información ni respecto al participación ciudadana.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Al momento de redactar este informe el Gobierno de México no ha presentado un siguiente plan de acción. El cuarto plan de acción de México será presentado en agosto 2019.

No obstante, es importante resaltar que, dado el reto de salud pública que representan los índices de obesidad y sobrepeso en México, tanto Gobierno como sociedad civil manifestaron a la investigadora del MRI su interés por continuar construyendo sobre la experiencia del tercer plan de acción para impulsar este compromiso en el futuro. Por el lado de la sociedad civil, los aspectos más importantes a avanzar son el fortalecimiento de la Guía con lineamientos de participación para agentes externos así como la modificación de las normas. Para el Gobierno es de la mayor importancia asegurar la apropiada difusión y socialización de la Guía, así como continuar avanzando en la discusión y regulación de los conflictos de interés.

[29]Al respecto, se puede consultar el Informe de Avances 2016-2018 de México : https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2001/01/Mexico_Mid-Term_Report_2016-2018_Comments-Received.pdf

[30]El documento se puede encontrar aquí: http://aga.funcionpublica.gob.mx/aga/Home/Documento?doc=Guia%20Conflictos%20de%20Intereses%20VF.pdf/

[31]En México no existe una ley general en materia de conflictos de interés ni un marco institucional que atienda el tema. El marco legal existente se limita a las responsabilidades de los servidores públicos expresadas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que, en opinión de expertos y sociedad civil, tiene una concepción estrecha del conflicto de interés, no lo tipifica ni regula con precisión, y ha tenido una aplicación limitada. Al respecto, véase por ejemplo:  https://www.animalpolitico.com/blogueros-res-publica/2018/02/15/conflicto-interes-perdido/

[32]El OMENT fue creado como parte de la Estrategia Nacional para la Prevención y Control del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes con el objeto de concentrar y difundir información generada por el sector salud y otros actores interesados en relación al sobrepeso, la obesidad y la diabetes. El OMENT cuenta con un Consejo Asesor, presidido por el titular de la Secretaria de Salud, y está integrado por 18 organizaciones de las cuales cuatro son asociaciones gremiales profesionales (Academia Mexicana de Pediatría, Academia Nacional de Medicina, Sociedad Mexicana de Cardiología y Sociedad Mexicana de Salud Pública), dos son instituciones académicas públicas de amplio reconocimiento (IPN y UNAM), cuatro son asociaciones empresariales o de vinculación empresarial (Cámara Nacional de la Industria de la Transformación, CANACINTRA; Confederación de Cámaras Industriales, CONCAMIN; Consejo Mexicano de la Industria de Productos de Consumo, CONMEXICO; y Federación Mexicana de Diabetes), y cinco son fundaciones privadas con vinculación empresarial (Fundación Slim, Fundación Este País, Fundación Mexicana para la Salud, Instituto Mexicano para la Competitividad, y The Aspen Institute), además de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), la Coalición Contrapeso, y una organización que promueve la actividad física (Queremos Mexicanos Activos). En entrevista con la investigadora del MRI realizada el 12 de septiembre de 2018, Yarishdy Mora, directora de la Coalición Contrapeso (organización de la sociedad civil no miembro del Núcleo que acompañó la implementación del compromiso), señaló que la Coalición ha luchado por tener definiciones más claras – y regulaciones estrictas – en cuanto a la voz, voto y peso de la evidencia presentada por representantes de la industria, grupos de interés y organizaciones filantrópicas en la toma de decisiones relacionada con temas de salud.

[33]Esta hoja de ruta se encuentra bajo el compromiso 9 a que hace referencia el Tablero de Seguimiento y se puede descargar aquí: http://aga.funcionpublica.gob.mx/aga

[34]La nota completa se puede consultar aquí: http://aga.funcionpublica.gob.mx/aga/Home/Documento?doc=Nota%20Aclaratoria_%20compromiso%20Instancia%20tripartita%20Salud%203PA_VF.pdf

[35]En la misma entrevista citada en (46) Mora Torres indicó que en el OMENT la mayoría de las sillas pertenecen a la industria o son pagadas por ésta, de ahí que sea imposible avanzar en la regulación de conflictos de interés al interior de ese organismo.

[36]La nota se puede consultar aquí: http://aga.funcionpublica.gob.mx/aga/AdmCompromiso/Documento?doc=Nota%20aclaratoria%20COFEPRIS.pdf

[37]El Poder del Consumidor ha sostenido que el etiquetado frontal es de difícil comprensión por parte de los consumidores y promueve el diseño de etiquetas que informen mejor sobre altos contenidos de azúcar añadido (azúcar libre) en alimentos procesados y bebidas no alcohólicas. Esta es una postura respaldada por el Instituto Nacional de Salud Pública. Estas organizaciones argumentan que el etiquetado actual fue diseñado sin considerar la opiniones de expertos y académicos libres de conflicto de interés y que se impuso como estándar de la misma manera. COFEPRIS, por su parte, ha defendido el diseño de las etiquetas argumentando que proporcionan información veraz y completa a los consumidores. Para mayores detalles se puede consultar, por ejemplo: http://www.elfinanciero.com.mx/empresas/suprema-corte-discute-hoy-el-futuro-del-etiquetado-de-alimentos-procesados, https://expansion.mx/nacional/2018/08/29/la-suprema-corte-da-reves-a-ong-en-el-caso-de-etiquetado-de-alimentos-y-bebidas, y https://www.animalpolitico.com/2018/08/scjn-etiquetado-alimentos-bebidas/

[38]Esta aseveración se basa en entrevistas realizadas con funcionarios de SFP y COFEPRIS, así como con representantes de la Coalición Contrapeso. Hasta este momento no ha sido posible obtener las perspectivas de la Secretaría de Salud y del Instituto Nacional de Salud Pública.