Include Mechanisms for Citizen Participation in Substantive Appointment Process Established by the National Anti-Corruption System. (MX0073)

Jornadas Abiertas La corrupción es uno de los problemas públicos más relevantes de la agenda pública. En este contexto, el 27 de mayo de 2015 se modiᴀ밄có la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para crear el Sistema Nacional Anticorrupción . Su objetivo es articular a todos 24 los actores que intervienen en la prevención, investigación y sanción de actos de corrupción En ese contexto, la agenda anticorrupción no podía quedarse fuera del tercer plan de acción de México en AGA. Tomando como marco la reciente creación del Sistema Nacional Anticorrupción, se identiᴀ밄có que la ineᴀ밄cacia de los mecanismos de participación ciudadana es uno de los principales problemas que sirvieron para formular los compromisos de este plan. Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible Objetivo 16. Promover sociedades pacíᴀ밄cas e inclusivas para lograr un desarrollo sostenible, proporcionar a todas las personas acceso a la justicia y desarrollar instituciones eᴀ밄caces, responsables e inclusivas en todos los niveles Metas: ● Reducir sustancialmente la corrupción y el soborno en todas sus formas. ● Crear instituciones eᴀ밄caces, responsables y transparentes que responda a las necesidades a todos los niveles. ● Garantizar la adopción de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades a todos los niveles. ● Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales. Mecanismos de participación ciudadana limitados para combatir la corrupción Uno de los efectos más graves de la corrupción es que provoca una gran ineᴀ밄ciencia gubernamental, escasos resultados y la pérdida de credibilidad de la ciudadanía. Es decir, aunado a la propia complejidad del diseño e implementación de políticas y programas públicos, la corrupción genera distorsiones que pueden impactar negativamente en el diseño, implementación y la evaluación de los mismos. Lo anterior implica un uso ineᴀ밄caz de los recursos públicos para lograr los objetivos de los programas presupuestarios y, en suma, conseguir impactos positivos en la calidad de vida de los mexicanos. En ese sentido, durante la Jornada Abierta en materia del Sistema Nacional Anticorrupción se identiᴀ밄có que dos de las principales causas que provocan la inefectividad de los programas presupuestarios son: 1. Existen escasos mecanismos de participación ciudadana para incidir en el diseño, aplicación, seguimiento y evaluación de la política la aplicación de recursos públicos (foros, mesas, sistemas, plataformas, juegos, etc.). 2. Falta de autonomía de los órganos internos de vigilancia, y rendición de cuentas horizontal. En el siguiente árbol de problemas se presenta de forma gráᴀ밄ca y sistemática el problema público; se identiᴀ밄can sus causas y consecuencias. Se destacan en un recuadro de líneas punteadas rojas las causas identiᴀ밄cadas durante las Jornadas Abiertas. Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la Jornada Abierta en materia del Sistema Nacional Anticorrupción realizada el 1 de julio de 2016 en el Centro de Cultura Digital. Mesas de Trabajo Reᴀ밄exiones iniciales En respuesta al problema público identiᴀ밄cado se llevó a cabo un panel con actores relevantes en la materia, quienes destacaron los siguientes elementos: 1. Se destacó el contexto de cambios normativos que en materia de anticorrupción se han llevado a cabo. La creación del Sistema Nacional Anticorrupción representa un parteaguas en el sistema político mexicano. 2. Ante ello el paso inmediato es garantizar el funcionamiento adecuado del Sistema y por lo tanto garantizar que quienes formarán parte de este sistema no respondan a criterios políticos. 3. En ese contexto, es necesario clariᴀ밄car si el problema de la cual parte la Mesa de trabajo es la corrupción como una de las causas del uso ineᴀ밄caz de los recursos públicos, dado que un mal diseño del programa también puede explicar su ineᴀ밄cacia, entre otras causas. 4. Se destacó la importancia del papel de los juzgadores en el combate contra la corrupción. Panelistas 25 ― Javier Vargas Zempoaltecatl, Encargado del Despacho de la Secretaría de la Función Pública y Subsecretario de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Públicas, Secretaría de la Función Pública ― Magistrado Juan Carlos Cruz Razo, Presidente del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia de Administrativa del Primer Circuito, Consejo de la Judicatura Federal ― Sen. Pablo Escudero Morales, Presidente de la Comisión Anticorrupción y Participación Ciudadana, Senado de la República ― Eduardo Bohórquez, Director Ejecutivo de Transparencia Mexicana Desarrollo y discusión Para garantizar una adecuada operación de la reforma Constitucional en materia anticorrupción es necesario asegurar que las personas que ocupen los cargos que se derivan del Sistema Nacional Anticorrupción cumplan con perᴀ밄les adecuados. En este sentido, debe evitarse que las designaciones no respondan a cuotas partidistas. En este sentido, una alternativa es crear mecanismos de participación ciudadana sustantiva para el nombramiento de todos los cargos derivados del Sistema y formular una serie de procedimientos y criterios de selección para los titulares de órganos internos de vigilancia, asegurando una participación activa de Sociedad Civil. Como mecanismo de participación, además de crear el Comité de Selección que participará activamente en el nombramiento que deberá tener un instrumento de evaluación de los perᴀ밄les, se necesita que los CV sean públicos, lo que permite elaborar un instrumento de evaluación. Sería necesario evaluar las características generales y seleccionar a los mejores perᴀ밄les. Identiᴀ밄cación temporal Antes de 2018 1) Renovar y articular los mecanismos de participación ciudadana para el combate a la corrupción. 2) Contar con mecanismos de rendición de cuentas y evaluación ciudadana sobre la asignación y ejercicio del gasto. Durante 2018 3) Crear procedimientos y criterios de selección para los titulares de órganos internos de vigilancia asegurando la participación activa de Sociedad Civil. 4) Establecer un sistema multisectorial para el desarrollo e implementación de lineamientos de contrataciones abiertas en México mediante una plataforma automatizada de alertas. Después de 2018 5) Interconectar los sistemas existentes de los ámbitos federal, estatal y municipal. 6) Desarrollar una plataforma nacional de seguimiento a la obra pública y gasto del presupuesto para los tres órdenes de gobierno. Compromisos Con base en la discusión y desarrollo de la Mesa de trabajo se determinó que la meta a cumplir en 2018 es la siguiente: ● Incluir mecanismos de participación ciudadana sustantiva en los procesos de designación que establece el Sistema Nacional Anticorrupción. Para contribuir en el cumplimiento de esta meta, se deᴀ밄nió la siguiente línea de acción: ● Llevar a cabo una consulta técnica para establecer criterios de selección para los cargos del Sistema Nacional Anticorrupción, así como de los órganos internos de control y evaluar de forma objetiva con la participación de sociedad civil, academia y expertos la idoneidad de los perᴀ밄les propuestos, con información del proceso en datos abiertos.

For Commitment detail, see Mexico Mid-Term Report 2016-2018 (Year 1).

Eje 6: Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)

Texto del Compromiso: Incluir mecanismos de participación ciudadana sustantiva en los procesos de designación que establece el Sistema Nacional Anticorrupción.

Línea de acción:

6.1: Llevar a cabo una consulta técnica para establecer criterios de selección para los cargos del Sistema Nacional Anticorrupción, así como de los órganos internos de control y evaluar de forma objetiva con la participación de sociedad civil, academia y expertos la idoneidad de los perfiles propuestos, con información del proceso en datos abiertos.

Institución(es) responsable(s): Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control de la Secretaría de la Función Pública.

Institución(es) de apoyo: N/A

Fecha de inicio:   1 de octubre de 2016                       Fecha de cierre: 31 de agosto de 2018

Objetivo del compromiso

Este compromiso se diseñó en el marco del ODS 16, que atiende al fortalecimiento del Estado de Derecho y la promoción de los derechos humanos, y de la instalación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), el cual busca articular a todos los actores que intervienen en la prevención, investigación y sanción de actos de corrupción. El objetivo del compromiso consistía en impulsar la participación ciudadana en los procesos de evaluación y selección de los candidatos contendientes a ocupar la titularidad de los órganos internos de vigilancia de las dependencias federales que forman parte del SNA a fin de garantizar su autonomía política.

Cumplimiento

Medio término: Limitado

El informe de medio término asignó a este compromiso un nivel de cumplimiento limitado pues al cierre del periodo de evaluación (30 de junio de 2017) se continuaba avanzando en definir la ruta de implementación [39].

Fin de término: Sustancial

En octubre 2017 el Gobierno publicó una hoja de ruta que reducía la ambición del compromiso al limitar la consulta técnica a los Titulares de los Órganos Internos de Control (TOIC) y Unidades de Responsabilidades (TUR) exclusivamente. Ahí se establecía también la meta de publicar los perfiles de los actuales TOIC y TUR en una plataforma de fácil acceso [40].

Al cierre del periodo de evaluación para este informe (31 de agosto de 2018) la investigadora del MRI considera que el cumplimiento de este compromiso presenta avances sustanciales. La Secretaría de la Función Pública (SFP) habilitó el siguiente portal: http://perfilestoic.funcionpublica.gob.mx/directorio/inicio.html, en el que se alojan los perfiles de los actuales Titulares de los Órganos Internos de Control (TOIC) y Unidades de Responsabilidades (TUR), así como una breve explicación de la naturaleza y funciones de estos órganos y unidades. Para cada titular el visitante puede consultar información general (puesto que ocupa, institución y datos de contacto institucional), información académica (nivel de estudio, área, avance, institución, periodo y cédula), e información curricular disponible.

En su estado actual, sin embargo, la plataforma no permite al usuario evaluar la idoneidad de estos titulares para el puesto que ocupan o comparar entre ellos ya que no contiene información sobre perfiles ideales para los puestos y los criterios utilizados en la selección de los titulares. Esta información existe pues se obtuvo como parte del proceso de implementación del compromiso, sin embargo, no se ha hecho pública. En documento fechado el mes de agosto de 2018, Borde Político, organización de la sociedad civil que acompañó la implementación de este compromiso aportando su experiencia en el diseño de plataformas digitales para la participación ciudadana, hace un señalamiento en este sentido, mismo que fue reiterado a la investigadora en entrevista posterior [41].

Las organizaciones del Núcleo consideran que los resultados no cumplen con el alcance del compromiso original al no haber incorporado la participación ciudadana en el proceso de designación de los actuales TOIC y TUR [42]. Al respecto, funcionarios de SFP señalaron en entrevista que la aprobación de las leyes secundarias del SNA generó una incongruencia entre la intención pactada en el compromiso original y el marco normativo bajo el cual debía implementarse el compromiso [43]. Es importante mencionar aquí que el desarrollo del tercer plan de acción coincidió con un proceso legislativo en el que, entre otras cosas, se estaba definiendo la manera en que se haría la designación de los TOIC y TUR. Las leyes finalmente aprobadas asignan a la SFP la responsabilidad exclusiva de designar a los titulares de estos órganos de control interno descartando, en una interpretación literal de la normativa, la posibilidad de incorporar mecanismos de participación ciudadana.

Asimismo, es importante destacar que el propósito esencial de este compromiso, es decir, la ciudadanización del combate a la corrupción, se ha avanzado también de forma paralela a la implementación del tercer plan de acción. En el marco de la instalación del SNA, el Comité Coordinador de ese Sistema acordó crear una política de designación para los TOIC y TUR. En consecuencia, la SFP convocó a una mesa de trabajo para estos propósitos en la que participaron, bajo la coordinación del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), instituciones académicas y organizaciones de sociedad civil – entre ellas dos miembros del Núcleo (Fundar y Transparencia Mexicana) y Borde Político. El resultado final de este esfuerzo se condensa en el Reporte de los Trabajos del Grupo Técnico para el Diseño de una Política Pública de Designación de Titulares de los Órganos Internos de Control y Unidades de Responsabilidades donde incluyen, entre otros elementos, lineamientos generales y propuestas para incorporar mecanismos de participación ciudadana en los procesos de designación de dichos Titulares [44]. Funcionarios de la SFP señalaron que este reporte constituye un insumo para la formulación de la Política Nacional en materia Anticorrupción que ya ha sido sometido a la consideración del Comité Coordinador del SNA pero que no anticipan que se discuta antes del 19 de diciembre de 2018.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Acceso a la información: Marginalmente

Participación ciudadana: No cambió

La evaluación de medio término encontró que este compromiso tenía relevancia para los valores de acceso a la información y participación ciudadana. Respecto al acceso a la información, los avances son importantes, pero aún no pueden ser considerados sustanciales. En lo que se refiere a la participación ciudadana, la implementación del compromiso no generó cambios.

Como se comentó en la sección de cumplimiento, la plataforma que se presenta como resultado final de este compromiso no permite al ciudadano, en su estado actual, valorar la idoneidad de los actuales TOIC y TUR respecto de las responsabilidades y funciones asociadas con los puestos que ocupan, o de los méritos de su designación. Obtener la información que hoy se concentra y publica en perfiles era antes más complicado o requería mayores trámites. No obstante, para promover el combate a la corrupción desde la ciudadanía es indispensable transparentar los criterios de selección y el proceso de designación de quienes ocupan tan importantes posiciones dentro del SNA. La organización Borde Político, en sus comentarios a la plataforma, sugiere además incluir herramientas que permitan dar seguimiento a las actividades y al desempeño de estos órganos de control interno. También visualizar las declaraciones de los titulares, así como información estadística relevante (sobre, por ejemplo, procesos administrativos en curso y concluidos, características demográficas de los imputados/procesados, y ejercicio de los recursos presupuestales) en formatos abiertos.

En lo que se refiere a la participación ciudadana, la implementación del compromiso no resultó en la apertura gubernamental que se tenía prevista. Tanto la consulta con académicos y expertos que se llevó a cabo para definir los perfiles ideales de los titulares como la colaboración con Borde Político son elementos positivos pero no representan un avance respecto a la forma en que Gobierno y sociedad civil interactuaban antes de este plan de acción.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Al momento de redactar este informe el Gobierno de México no ha presentado un siguiente plan de acción. El cuarto plan de acción de México será presentado en agosto 2019.

Es importante señalar aquí, sin embargo, que tanto Gobierno como sociedad civil manifestaron a la  investigadora que consideran necesario continuar trabajando dentro y fuera del marco de la AGA para alcanzar los objetivos globales de este compromiso. Para los funcionarios del Gobierno, es esencial que futuros esfuerzos en el marco de AGA tomen en cuenta la normatividad vigente y la que esté en proceso de revisión. Para la sociedad civil resulta indispensable transparentar los procesos de evaluación y nombramiento de los TOIC y TUR, así como su desempeño.

[39]Ver al respecto el Informe de Avances 2016-2018 de México aquí: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2001/01/Mexico_Mid-Term_Report_2016-2018_Comments-Received.pdf

[40]La hoja de ruta se encuentra bajo el compromiso 4 en el Tablero de Seguimiento y es descargable desde aquí: http://aga.funcionpublica.gob.mx/aga

[41]Borde Político elaboró un documento, fechado en agosto de 2018, con comentarios a la plataforma de visualización de TOIC y UR. Este documento se encuentra disponible en el Tablero de Seguimiento AGA y se puede consultar aquí: http://aga.funcionpublica.gob.mx/aga/Home/Documento?doc=AGA%20TOICS_SFP-BORDE.pdf. Esta investigadora realizó una entrevista con Ernesto Peralta, director/fundador, y Gibrán Chávez, coordinador de comunicación, de Borde Político el jueves 20 de septiembre de 2018. Los comentarios de Borde Político en torno a la implementación de este compromiso no constituyen aval de cumplimiento o representación formal de sociedad civil en el proceso. El posicionamiento de Borde Político se puede consultar aquí:

[42]Al respecto se puede consultar el Informe Sombra de Sociedad Civil sobre el proceso del tercer plan de acción de gobierno abierto en México (2016-2018), disponible aquí: https://gobiernoabiertomx.org/blog/tag/informe-sombra/

[43]Entrevista con Dante Preisser Rentería (titular de la Unidad de Vinculación con el SNA), Christian Noé Ramírez (coordinador general de Organos de Vigilancia y Control), y Juan Gabriel Sánchez (director general adjunto de Organización y Planeación de la Secretaría de la Función Pública) realizada el viernes 14 de septiembre de 2018.

[44]Este documento se cargó al Tablero de Seguimiento AGA y se puede consultar aquí: http://aga.funcionpublica.gob.mx/aga/Home/Documento?doc=1-Poli_tica-P-TOICS_W.pdf