Citizen Oversight of Social Program Spending (MX0075)

¿Cuál es el compromiso? Objetivo a corto plazo (al 31 de agosto de 2021)
Instrumentar un proyecto piloto en cinco programas sociales del Gobierno Federal que permita mediante mecanismos de participación ciudadana:
1) identificar la trazabilidad del gasto público
2) detectar áreas de riesgos de cumplimiento de objetivos y metas, así como probables actos de corrupción y
3) iniciar procedimientos de denuncia en caso de irregularidades.

1. U010 Sembrando vida
2. U009 Pensión Para el Bienestar de Personas con Discapacidad Permanente
3. U280 Jóvenes construyendo el futuro
4. U084 Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez
S176 Pensión para el Bienestar de las Personas Adultos Mayores

Objetivo a mediano plazo (al finalizar el sexenio)
Identificar y permitir la trazabilidad del dinero público del universo de los programas sociales federales (programas presupuestarios) desde su origen hasta su destino a través de mecanismos de escrutinio público y de participación ciudadana (plurales, paritarios y transparentes) con la finalidad de prevenir los riesgos de corrupción.

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
La corrupción afecta negativamente el ejercicio del gasto público. No es posible identificar la ruta del dinero desde su origen hasta su destino.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
Con la aplicación de este compromiso, se puede dar seguimiento al gasto público ejercido por el Gobierno Federal, correspondiente a 185 mil millones de pesos en subsidios directos a beneficiarios de acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 en cinco programas sociales prioritarios (S176 Pensión para el Bienestar de las Personas Adultos Mayores, U009 Pensión Para el Bienestar de Personas con Discapacidad Permanente, U010 Sembrando Vida, U280 Jóvenes Construyendo el Futuro y Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez), identificando en su diseño, implementación y resultados las consecuencias diferenciadas de su aplicación entre mujeres y hombres. Asimismo, se contribuye a la inserción de la ciudadanía en procesos de implementación de programas sociales, para la activación de mecanismos de vigilancia ciudadana, así como la identificación y prevención de riesgos de corrupción en dichos programas.

Supuestos (Análisis de riesgo solamente a nivel fin y propósito)
Contar con información actualizada, al máximo nivel de desagregación, con registros clave del Censo de Bienestar y de los programas sociales seleccionados para su análisis en los tiempos idóneos para cada uno de los hitos

¿Cómo se verificará el cumplimiento del compromiso?
A través del siguiente indicador clave para la medición del grado de eficacia del compromiso:
1. Porcentaje de programas y acciones federales de desarrollo social del ejercicio piloto en los que fue posible realizar la trazabilidad del gasto; revisión territorial de beneficiarios y que fueron fortalecidos sus mecanismos de denuncia y participación ciudadana

¿Por qué es relevante para los valores de OGP?
Con la aplicación del esquema propuesto para el proyecto piloto, se integran los siguientes pilares del Gobierno Abierto:
a) Transparencia: Al abrir la información presupuestal y de beneficiarios de los programas sociales
b) Rendición de cuentas: Con ejercicios del monitoreo desde el origen hasta el destino de los recursos públicos y
c) Participación ciudadana: Con esquemas abiertos de inclusión de la ciudadanía en los procesos operativos, mecanismos de denuncia y contraloría social de los programas sociales federales.

Alineación con Agenda 2030
Objetivo de Desarrollo Sostenible 1: Fin de la pobreza
Meta 1.1 Para 2030, erradicar la pobreza extrema para todas las personas en el mundo, actualmente medida por un ingreso por persona inferior a 1,25 dólares de los Estados Unidos al día
Meta 1.2 Para 2030, reducir al menos a la mitad la proporción de hombres, mujeres y niños de todas las edades que viven en la pobreza en todas sus dimensiones con arreglo a las definiciones nacionales
Meta 1.3 Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas apropiadas de protección social para todos, incluidos niveles mínimos, y, para 2030, lograr una amplia cobertura de los pobres y los vulnerables
Meta 1.4 Para 2030, garantizar que todos los hombres y mujeres, en particular los pobres y los vulnerables, tengan los mismos derechos a los recursos económicos, así como acceso a los servicios básicos, la propiedad y el control de las tierras y otros bienes, la herencia, los recursos naturales, las nuevas tecnologías apropiadas y los servicios financieros, incluida la microfinanciación
Meta 1.5 Para 2030, fomentar la resiliencia de los pobres y las personas que se encuentran en situaciones vulnerables y reducir su exposición y vulnerabilidad a los fenómenos extremos relacionados con el clima y otras crisis y desastres económicos, sociales y ambientales

Objetivo de Desarrollo Sostenible 2: Hambre cero
Meta 2.3 Para 2030, duplicar la productividad agrícola y los ingresos de los productores de alimentos en pequeña escala, en particular las mujeres, los pueblos indígenas, los agricultores familiares, los pastores y los pescadores, entre otras cosas mediante un acceso seguro y equitativo a las tierras, a otros recursos de producción e insumos, conocimientos, servicios financieros, mercados y oportunidades para la generación de valor añadido y empleos no agrícolas
Meta 2.4 Para 2030, asegurar la sostenibilidad de los sistemas de producción de alimentos y aplicar prácticas agrícolas resilientes que aumenten la productividad y la producción, contribuyan al mantenimiento de los ecosistemas, fortalezcan la capacidad de adaptación al cambio climático, los fenómenos meteorológicos extremos, las sequías, las inundaciones y otros desastres, y mejoren progresivamente la calidad del suelo y la tierra
Meta 2.a Aumentar las inversiones, incluso mediante una mayor cooperación internacional, en la infraestructura rural, la investigación agrícola y los servicios de extensión, el desarrollo tecnológico y los bancos de genes de plantas y ganado a fin de mejorar la capacidad de producción agrícola en los países en desarrollo, en particular en los países menos adelantados

Objetivo de Desarrollo Sostenible 4: Educación de calidad
Meta 4.3. De aquí a 2030, asegurar el acceso igualitario de todos los hombres y las mujeres a una formación técnica, profesional y superior de calidad, incluida la enseñanza universitaria
Meta 4.4 De aquí a 2030, aumentar considerablemente el número de jóvenes y adultos que tienen las competencias necesarias, en particular técnicas y profesionales, para acceder al empleo, el trabajo decente y el emprendimiento
Meta 4.a Construir y adecuar instalaciones educativas que tengan en cuenta las necesidades de los niños y las personas con discapacidad y las diferencias de género, y que ofrezcan entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos
Meta 4.b De aquí a 2020, aumentar considerablemente a nivel mundial el número de becas disponibles para los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países africanos, a fin de que sus estudiantes puedan matricularse en programas de enseñanza superior, incluidos programas de formación profesional y programas técnicos, científicos, de ingeniería y
de tecnología de la información y las comunicaciones, de países desarrollados y otros países en desarrollo

Objetivo de Desarrollo Sostenible 5: Igualdad de género
Meta 5.5 Asegurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles decisorios en la vida política, económica y pública
Meta 5.c Adoptar y fortalecer políticas acertadas y leyes aplicables para promover la igualdad de género y el empoderamiento de todas la mujeres y las niñas a todos los niveles

Objetivo de Desarrollo Sostenible 8: Trabajo decente y crecimiento económico
Meta 8.6 De aquí a 2020, reducir considerablemente la proporción de jóvenes que no están empleados y no cursan estudios ni reciben capacitación
Meta 8.b De aquí a 2020, desarrollar y poner en marcha una estrategia mundial para el empleo de los jóvenes y aplicar el Pacto Mundial para el Empleo de la Organización Internacional del Trabajo

Objetivo de Desarrollo Sostenible 16: Paz, justicia e instituciones sólidas
Meta 16.5 Reducir Considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas;
Meta 16.6 Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas;
Meta 16.7 Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades;
Meta 16.10 Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidada con las leyes nacionales y acuerdos internacionales

Indicadores del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16
Meta 16.5.1 Proporción de personas de personas que han tenido al menos un contacto con un funcionario público y que han pagado un soborno a un funcionario público, o a las que un funcionario público les ha pedido un soborno durante los último 12 meses;
Meta 16.6.2 Proporción de la población que se siente satisfecha con su última experiencia de los servicios públicos;
Meta 16.7.2 Proporción de la población que considera que la adopción de decisiones es inclusiva y responde a sus necesidades, desglosada por sexo, edad, discapacidad y grupo de población

Alineación del compromiso con perspectiva de igualdad de género
Con información desagregada por sexos para la implementación del proyecto piloto, se puede identificar el grado de transversalidad de la perspectiva de género en los programas sociales considerados, que permita valorar las implicaciones diferenciadas tanto para hombres y mujeres desde el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas sociales y con ello visibilizar y encaminar esquemas de participación ciudadana incluyentes. Contar con diagnósticos que concentren información cualitativa y cuantitativa que permita conocer los impactos socio-económicos del ejercicio de recursos públicos en la implementación de los programas sociales.

Eje del Plan Nacional de Desarrollo al que pertenece el compromiso
Eje I. Política y Gobierno. Erradicar la corrupción, el dispendio y la frivolidad;
Eje II. Política Social. Construir un país con bienestar

Información adicional
Dentro del Eje II. Política Social. Construir un país con bienestar; se enuncian los 5 programas presupuestales considerados para el objetivo a corto plazo (31 de agosto del 2021), a saber: Sembrando vida; Pensión para personas con discapacidad; Jóvenes construyendo el futuro; Beca Benito Juárez y; Pensión para Adultos Mayores

1. Gasto abierto y responsable en programas sociales.

Objetivo principal

“Instrumentar un proyecto piloto en cinco programas sociales del Gobierno Federal que permita, mediante mecanismos de participación ciudadana: (1) identificar la trazabilidad del gasto público; (2) detectar áreas de riesgos de cumplimiento de objetivos y metas, así como probables actos de corrupción; e (3) iniciar procedimientos de denuncia en caso de irregularidades.

Hitos

En el cuarto plan de acción de México, los compromisos no describen hitos sino “acciones clave” que permitirán alcanzar el/los objetivo/s planteado/s. En este caso, las acciones clave son:

• Crear e implementar un modelo de trazabilidad de gasto por parte de un grupo multidisciplinario que emplee los insumos, productos, documentos por parte de diversas dependencias/unidades responsables de los programas sociales del proyecto piloto
• Transparentar los padrones de los programas a partir de los procesos de revisión y validación, con base en el mapeo de los procesos de trazabilidad del gasto. *Considerar los diferentes registros de padrones (SIIPP-G, PUB, PNT-70 fracc. XV de la LGTAIP)
• Llevar a cabo ejercicios de revisión a nivel territorial, por parte de OSC nacionales y locales y Contralorías Sociales, de la entrega de los bienes y servicios a beneficiarios finales de los programas sociales federales considerados para el proyecto piloto
• Fortalecer y activar los mecanismos de denuncia y participación ciudadana aplicables a los programas sociales federales considerados para el proyecto piloto
• Crear un micrositio que incluya la versión pública de los padrones de los programas del piloto del SIIPP-G con evidencia sobre el grupo de trabajo, avances de implementación de la metodología de cada programa social considerado y seguimiento a propuestas de mejora.”

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de México en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/12/Mexico_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

Como se describe en la Sección II. Contexto de Gobierno Abierto en México, el fenómeno de la corrupción es considerado como uno de los problemas más acuciantes en el país. Los resultados de la última Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental indican que la corrupción es el segundo tema que más preocupa a los mexicanos, solo después de la inseguridad y el crimen. [1]

En este sentido, coinciden los resultados de la consulta pública realizada para el cuarto plan de acción. La consulta arrojó que, en materia de justicia y cumplimiento de las leyes, la mayoría de los ciudadanos considera prioritario eliminar la corrupción y la impunidad. De manera más específica, la consulta identificó la percepción generalizada de que la corrupción constituye un obstáculo para el ejercicio eficiente y eficaz del gasto público.

Los expertos que participaron en la primera mesa de cocreación de este compromiso aportaron evidencia para sustentar dicha percepción, e hicieron énfasis en la importancia de la participación ciudadana para combatir la corrupción. Según señalaron representantes del Gobierno, el combate a la corrupción es una prioridad para la actual administración y, desde la Secretaría de la Función Pública, se ha resaltado que la estrategia general del Gobierno incluye un fuerte componente ciudadano tanto en la toma de decisiones como en la implementación de políticas públicas.

De las propuestas de compromisos que surgieron de esta primera mesa de cocreación, un tema recurrente fue el establecimiento de controles ciudadanos sobre el ejercicio del gasto público en los programas sociales emblemáticos de la actual administración: Sembrando Vida, Pensión para el Bienestar de Personas con Discapacidad Permanente, Jóvenes Construyendo el Futuro, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez y Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores. [2] Estos cinco programas suman 185 mil millones de pesos en subsidios directos (que representa casi un 5% de los ingresos del Gobierno Federal [3].    

Actualmente, no todos estos programas cuentan con reglas de operación que sean suficientemente claras respecto a la forma en que la normatividad debe aplicarse en el registro de beneficiarios y la distribución de los apoyos, ni sientan las bases para una adecuada evaluación del desempeño de los programas. [4] Adicionalmente, los padrones de beneficiarios a partir de los cuales se distribuyen los apoyos no son de conocimiento público ni se ha dado a conocer la metodología empleada en su integración. [5] También se desconoce si y cómo estos nuevos padrones se han articulado con los registros que existían previamente y que se estaban armonizando y haciendo públicos durante la administración anterior como resultado de compromisos adquiridos en planes de acción previos. [6] Miembros de la sociedad civil han enfatizado la limitada accesibilidad de los mecanismos de contraloría social existentes y la necesidad de contar con un mayor escrutinio público a fin de garantizar mejores prácticas en la elaboración de padrones de beneficiarios y, sobre todo, para asegurar el seguimiento puntual del gasto social y mitigar riesgos de corrupción.

Con este compromiso se busca lograr la trazabilidad del gasto público federal (el uso de los recursos desde su origen hasta su destino) específicamente en esos cinco programas sociales como proyectos piloto mediante mecanismos de participación plurales, paritarios y transparentes. Para lograr su objetivo, el compromiso propone llevar a cabo las cinco acciones clave (hitos) que se mencionan anteriormente. La implementación del compromiso contempla la conformación de un grupo de trabajo interdisciplinario integrado por funcionarios públicos a cargo de los cinco programas sociales del Gobierno, del INAI, la SFP, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y CONEVAL, así como por representantes de tres organizaciones de sociedad civil. La hoja de ruta del plan de acción establece que este grupo de trabajo estará a cargo de la construcción de un modelo de trazabilidad y monitoreo ciudadano del gasto público social.

Por su parte, el Gobierno se compromete a revisar, validar y publicar los padrones de beneficiarios en formato de datos abiertos y con el máximo nivel de desagregación posible a fin de garantizar las perspectivas de género, derechos humanos e interseccionalidad. Bajo el liderazgo de la SFP, el compromiso plantea llevar a cabo ejercicios de revisión y validación territorial con participación de las OSC, con el objeto de contribuir a la transparencia de los padrones de beneficiarios. La SFP también se compromete a fortalecer y activar mecanismos de participación ciudadana y denuncia que permitan el monitoreo y vigilancia de los programas sociales, así como a establecer y difundir un micrositio a través del cual el público tendría acceso a las versiones públicas de los padrones del proyecto piloto y a los resultados de las labores realizadas por el grupo de trabajo.

El análisis del IRM arroja que este compromiso es relevante a los valores de acceso a la información, participación ciudadana . El objetivo central es transparentar la ruta del dinero en un rubro del gasto público caracterizado por la opacidad y la poca confiabilidad de los datos. Para ello, se abre la puerta a organizaciones de la sociedad civil con una larga trayectoria de análisis independiente en materia de política social. Si bien el compromiso se propone mejorar la rendición de cuentas mediante el fortalecimiento de los mecanismos de denuncia, no se plantea la instrumentación de un mecanismo que obligue al Gobierno a responder apropiada y puntualmente a las mismas.

El compromiso está redactado con claridad, lo cual hace posible su evaluación. Además, la hoja de ruta para la implementación describe las actividades a realizar, los objetivos de cada actividad, los indicadores de resultados y los medios de verificación. De cumplirse a cabalidad, este compromiso haría una contribución muy importante a la transparencia del gasto público y, con ello, al combate a la corrupción bajo un esquema colaborativo entre el Gobierno y la sociedad. El éxito potencial de este compromiso abriría también la posibilidad de replicar el modelo para todos los programas sociales del Gobierno, más allá de los cinco programas elegidos para el proyecto piloto de este compromiso. [7]

Adicionalmente, la forma de participación ciudadana que este compromiso propone – especialmente los ejercicios territoriales de validación ciudadana – es innovadora y no tiene precedentes en materia de política social en México a nivel federal. En este sentido, la implementación exitosa del compromiso puede transformar la práctica de Gobierno actual.

Por las razones mencionadas, el IRM considera que el cumplimiento a cabalidad de este compromiso tendría un impacto potencial transformador tanto en el área de política pública que atiende como en la práctica del Gobierno.

No obstante, el compromiso presenta algunos retos a tomar en cuenta. Por una parte, se desconoce la naturaleza, calidad y nivel de desagregación de la información recabada en el Censo de Bienestar, así como de la que se utiliza para dispersar los cinco programas sociales seleccionados. Contar con información analizable en los tiempos que marca el compromiso podría significar un reto de magnitud considerable. [8] Además, el cumplimiento del compromiso requiere un nivel de coordinación interinstitucional de gran calado debido a la cantidad de actores involucrados. Por otro lado, el compromiso es ambicioso porque plantea esquemas novedosos de participación y contraloría social a nivel de procesos operativos que podrían enfrentarse con resistencias y otras prácticas burocráticas adversas. En este sentido, el compromiso conlleva niveles de riesgo de implementación potencialmente altos.

Compromiso 1. Gasto abierto y responsable en programas sociales

• Verificable: Sí
• ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí, acceso a la información y participación ciudadana
• Potencial para obtener resultados: Transformador

● Cumplimiento: Limitado

● ¿Abrió el Gobierno?Aún no hay resultados tempranos para reportar

El compromiso tuvo un nivel de cumplimiento limitado ya que gran parte de las actividades pautadas en la hoja de ruta no fueron iniciadas [1]. Dentro de las actividades completadas se encuentra la conformación del grupo de trabajo el cual al principio se reunió con alta frecuencia para luego ser interrumpidos por la pandemia. Se reporta que la sociedad civil detuvo su participación en el compromiso en diciembre de 2021 debido a su inconformidad con el nivel de participación e información proporcionada por el Gobierno [2]. Bajo este contexto, el Comité Coordinador de la AGA en México (CC-AGA MX) catalogó el compromiso como inactivo durante la implementación del cuarto plan [3].

De los seis programas sociales federales identificados como prioritarios e incluidos en el compromiso en la versión de revisión del cuarto plan [4], se llevaron conversaciones con cuatro, pudiéndose desarrollar e implementar la herramienta de identificación de riesgos de corrupción para tres de estos programas sociales. A raíz de este análisis se prepararon informes [5] para estos tres programas en los que se identifican áreas de riesgos de corrupción y se dan recomendaciones al respecto. Cabe destacar que los informes fueron liderados por la sociedad civil. Se resalta también la elaboración de una herramienta de trazabilidad y monitoreo ciudadano del gasto. Esta herramienta, desarrollada por las organizaciones de la sociedad civil GESOC y ETHOS en el marco del compromiso, está siendo utilizada exitosamente en otros contextos [6]. Con estos trabajos se cumple para tres de los seis programas gran parte de lo acordado en la acción clave 1, pero no se evidencian avances en las demás cuatro acciones del compromiso [7].

El compromiso aún no tiene resultados tempranos para reportar en términos de impacto hacia la apertura de Gobierno. Hubo una participación limitada o nula por el Gobierno en dos de los seis programas propuestos [8]. Sobre los cuatros programas en que hubo participación, existió un diálogo iterativo y retroalimentación de los informes elaborados para dos programas Sembrando Vida de la Secretaría de Bienestar y el programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares de la Secretaría de Economía, habilitado durante la pandemia. Sobre este último se reporta por la Secretaría de la Función Pública y la sociedad civil ciertos avances [9], pero los mismos no pudieron ser verificados dado que las personas servidoras públicas participantes y contactadas ya no pertenecen a la institución [10]. Para el programa de Jóvenes Construyendo el Futuro, no se obtuvo retroalimentación del informe por parte de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social o mayores avances [11]. Para el programa correspondiente a la Secretaría de Educación Pública, se empezó el diálogo para aplicar la herramienta de identificación de riesgos, pero esta actividad se vio interrumpida al pausarse la participación de la sociedad civil y decidirse catalogar el compromiso como inactivo y detener los trabajos [12].

Existen evidencias de trabajo liderado por la sociedad civil para la acción 1, así como un diálogo sostenido para dos de los seis programas. Sin embargo, no se obtuvieron evidencias de la aplicación de las recomendaciones contenidas en estos informes o sobre la implementación de las demás acciones del compromiso que buscaban transparentar los padrones de beneficiarios de los programas, llevar a cabo ejercicios de revisión a nivel territorial de los programas, y fortalecer los mecanismos de participación ciudadana y denuncia. Por ello el IRM califica el compromiso como sin resultados tempranos para reportar. Se resalta como obstáculos del compromiso el efecto de la pandemia en las reuniones como en el trabajo de campo necesitado para evaluar estos programas sociales, y la rotación de titulares y participantes en varias de las entidades públicas. Además, las elecciones federales de 2021 crearon un contexto no propicio para transparentar estos programas [13].

Los programas sociales conllevan una porción importante del gasto en México – se estima que 80 programas y acciones federales representan el 21,16 % del gasto neto programable del presupuesto aprobado de 2022 [14]. El compromiso 1 tenía como objetivo transparentar parte de este gasto y crear un modelo de trazabilidad bajo un esquema colaborativo entre Gobierno y sociedad civil. El cumplir con estas acciones y la posibilidad de replicarlo a otros programas sociales llevaron al IRM a destacar el compromiso y calificarlo con un potencial transformador en su informe de diseño [15]. Sin embargo, el cumplimiento limitado y la falta de resultados impidieron lograr un impacto dentro de lo acordado en el cuarto plan.