Citizen Participation in Sustainable Rural Development (MX0076)

¿Cuál es el compromiso? Objetivo a corto plazo (al 31 de agosto de 2021)
Conformar un grupo de trabajo multi-actor, orientado a evaluar, generar recomendaciones y dar seguimiento: a) a la operación de los mecanismos de participación ciudadana, para su incidencia efectiva en la mejora de programas y políticas, así como en los mecanismos de coordinación de programas y políticas a nivel federal del sector rural; b) para contribuir al desarrollo rural sostenible liderado por las comunidades, de acuerdo con las mejores prácticas, con perspectiva de género y de derechos humanos, así como con visión territorial e intersectorial.

Objetivo a mediano plazo (al finalizar el sexenio)
Conformar un Sistema de participación ciudadana de la política federal de desarrollo rural, con énfasis en la inclusión de grupos vulnerables para definir políticas públicas de desarrollo rural sustentable que responda a las necesidades territoriales y a los objetivos de producción, distribución y consumo de alimentos.

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
Existen escasos mecanismos de participación, con un deficiente diseño institucional que no permite que los grupos vulnerados estén representados, ni la deliberación y cogestión en acciones de gobierno. Asimismo, el diseño institucional sectorial complica el diálogo entre sociedad y gobierno que permita armonizar las políticas públicas. Esto contribuye a una exclusión de la población vulnerable en la planeación de las políticas de desarrollo rural (en particular grupos de mujeres e indígenas). Dichos aspectos, por una parte, son sub-causas de una baja soberanía alimentaria para que los pueblos en el medio rural puedan definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos y, por otra, de la falta de congruencia y coordinación de las políticas públicas federales en materia ambiental, agrícola, pesqueras y acuícolas a nivel territorial en el medio rural.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
Permitirá que se mejoren cuatro mecanismos de participación: Consejo Nacional de Acuacultura y Pesca, Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, Consejo Nacional Forestal y Consejos de Cuenca. Estos son los principales mecanismos que funcionan actualmente a nivel federal en el medio rural. Se implementará dicha acción apoyándose en las mejores prácticas para atender los problemas de inclusión de grupos vulnerados, de incidencia efectiva en políticas públicas y la falta de coordinación entre instituciones y de diálogo entre sociedad y gobierno. En el mediano plazo, se espera que la implementación de este compromiso funcione como un mecanismo habilitador de establecimiento de mejores condiciones y mayores capacidades para que las mujeres y los hombres en el medio rural, definan sus propias políticas y estrategias sustentables de manejo de recursos.

Supuestos (Análisis de riesgo solamente a nivel fin y propósito)
Se requiere la colaboración de las instituciones gubernamentales para participar en el logro del compromiso. A su vez, que las instituciones operen los cambios en los consejos seleccionados. Esto puede llevar a la necesidad de promulgar nuevas reglas de operación en los mecanismos de participación. Es necesaria una adecuada coordinación entre instituciones públicas y organizaciones civiles para llevar a cabo las acciones planteadas en los tiempos establecidos. Se requiere contar con recursos para llevar a cabo el diagnóstico del estado actual y la evaluación de avance de los mecanismos de participación. Si bien, pueden aprovecharse los diagnósticos previos en cuanto a metodologías y evaluaciones anteriores.

¿Cómo se verificará el cumplimiento del compromiso?
Se llevará a cabo una evaluación prospectiva a los cuatro mecanismos de participación seleccionados, al inicio del proceso (enero-abril 2020). Posteriormente se desarrollará una plataforma digital que dé seguimiento periódico a la implementación de recomendaciones derivadas de la evaluación prospectiva viendo que éstas sean llevadas a cabo en la operación de los mecanismos.

¿Por qué es relevante para los valores de OGP?
a) Participación ciudadana: Esto en cuanto a fomentar una mayor inclusión de grupos vulnerables en los mecanismos de participación a nivel federal, para que puedan contribuir a la cogeneración de planes, estrategias y políticas que impacten sus medios de vida en el medio rural. Se fortalecerán los espacios de colaboración entre gobierno, organizaciones y sector productivo de la sociedad civil donde se puedan discutir y llegar a acuerdos en las decisiones que impacten los sectores de agricultura, pesca y acuacultura en el medio rural.
b) Transparencia: Se estará promoviendo mayor transparencia en las actividades gubernamentales al tener espacios para que el público pueda conocer de los planes y políticas y poder contribuir en su diseño, monitoreo y evaluación y así a una toma de decisiones más transparente. Se generará un mecanismo de monitoreo del funcionamiento de los consejos en el medio rural.
c) Uso de las nuevas tecnologías: Se utilizarán las tecnologías de la información para establecer mecanismos de monitoreo de avance y cumplimiento de compromisos, así como del funcionamiento de los mecanismos de participación.

Alineación con Agenda 2030
Objetivo de Desarrollo Sostenible 5: Igualdad de género
Meta 5.5 Asegurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles decisorios en la vida política, económica y pública.

Objetivo de Desarrollo Sostenible 10: Reducción de las desigualdades
Meta 10.2 Potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todos, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o situación económica u otra condición.

Objetivo de Desarrollo Sostenible 14: Vida submarina
Meta 14.4 Para 2020, reglamentar eficazmente la explotación pesquera y poner fin a la pesca excesiva, la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada y las prácticas pesqueras destructivas, y aplicar planes de gestión con fundamento científico a fin de restablecer las poblaciones de peces en el plazo más breve posible.
Meta 14.b Facilitar el acceso de los pescadores artesanales a los recursos marinos y los mercados.

Objetivo de Desarrollo Sostenible 15: Vida de ecosistemas terrestres
Meta 15.1 Para 2020, velar por la conservación, el restablecimiento y el uso sostenible de los ecosistemas terrestres y los ecosistemas interiores de agua dulce y los servicios que proporcionan
Meta 15.4 Asegurar la conservación de los ecosistemas montañosos, incluida su diversidad biológica, a fin de mejorar su capacidad de proporcionar beneficios esenciales para el desarrollo sostenible.
Meta 15.6 Promover la participación justa y equitativa en los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos y promover el acceso adecuado a esos recursos.
Meta 15.9 Para 2020, integrar los valores de los ecosistemas y la diversidad biológica en la planificación nacional y local, los procesos de desarrollo, las estrategias de reducción de la pobreza y la contabilidad.

Objetivo de Desarrollo Sostenible 16: Paz, justicia e instituciones sólidas
Meta 16.7 Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades.

Alineación del compromiso con perspectiva de igualdad de género
El compromiso incluye el alinear a las mejores prácticas de participación los mecanismos de participación ciudadana institucional, donde se considerará la no discriminación y la promoción de la perspectiva de género.

Eje del Plan Nacional de Desarrollo al que pertenece el compromiso
Eje I. Política y Gobierno. Hacia una democracia participativa.
Eje II. Política social. Desarrollo sostenible.
Eje III. Economía. Autosuficiencia alimentaria y rescate del campo.

Información adicional
Actualmente existen los “Lineamientos para el impulso, conformación, organización y funcionamiento de los mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal” que establecen las condiciones y requisitos mínimos que deben observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para su impulso, conformación, organización y funcionamiento. Esto permite tener un referente del cual partir para el trabajo entre instituciones y sociedad civil, además de considerar las coincidencias en materia de metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 y los Ejes del Plan Nacional de Desarrollo. Ver: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5493639&fecha=11/08/2017

2. Incidencia ciudadana para el desarrollo rural sustentable

Objetivo principal

“Conformar un grupo de trabajo multiactor orientado a evaluar, generar recomendaciones y dar seguimiento a: a) la operación de los mecanismos de participación ciudadana para su incidencia efectiva en la mejora de programas y políticas a nivel federal del sector rural; b) para contribuir al desarrollo rural sostenible liderado por las comunidades de acuerdo con las mejores prácticas, con perspectivas de género y de derechos humanos, así como una visión territorial e intersectorial.”

Hitos

En el cuarto plan de acción de México, los compromisos no describen hitos sino “acciones clave” que permitirán alcanzar el/los objetivo/s planteado/s. En este caso, las acciones clave son:

• Grupo de trabajo multiactor con interlocución permanente
• Evaluación prospectiva de 4 mecanismos de participación ciudadana federales existentes en el medio rural y de la política de participación ciudadana del sector ambiental
• Recomendaciones de mejora con indicadores de avance y que sean viables para ser instrumentadas dentro de una agenda y cronograma de trabajo para el periodo 2019-2021
• Implementación efectiva del plan de acción
• Plataforma pública digital que incluya un sistema de seguimiento al funcionamiento de los mecanismos de participación existentes en el medio rural

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de México en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/12/Mexico_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

Los resultados de la consulta pública realizada como parte del proceso de construcción del cuarto plan indicaron que el segundo tema prioritario para la ciudadanía en materia de desarrollo económico es el apoyo al desarrollo rural. El análisis de respuestas a preguntas abiertas llevó a identificar un patrón general que sugiere preocupación del público por la utilización no sostenible de los recursos naturales en los sectores agropecuario y acuícola-pesquero.

Las zonas rurales de México representan poco más del 55 por ciento del territorio nacional y alojan al 23 por ciento de la población, una proporción importante que, en su mayoría, vive en pobreza extrema. [9] La productividad del sector agrícola en el país es en general baja y de escaso valor agregado. [10] De acuerdo con la FAO, uno de los desafíos emergentes más relevantes que enfrentan las zonas rurales en el país se relaciona con los riesgos climáticos que enfrentan todas las actividades económicas que ahí se realizan. En ese sentido, esta organización plantea la necesidad de desarrollar prácticas sustentables en el manejo de los recursos naturales, de las cuales las propias comunidades son pieza fundamental. [11]

Con relación a lo anterior, los expertos consultados durante la elaboración del plan de acción señalaron la importancia de contar con políticas públicas con visión integral del territorio, es decir, que consideren recursos naturales, productivos, y humanos, así como los usos, costumbres y cultura de las comunidades rurales. [12] Puntualizaron también que lo anterior solo es posible en la medida en que los mecanismos de participación incluyan espacios de deliberación en los que las comunidades tengan tanto voz como voto en la toma de decisiones.

Las propuestas que surgieron de las mesas de cocreación coincidieron en que el punto central del compromiso debía ser la revisión y mejora de los mecanismos existentes de participación en materia de desarrollo rural para garantizar una incidencia efectiva, facilitar el seguimiento al presupuesto del sector, y asegurar la inclusión de grupos vulnerables. [13]

El propósito central del compromiso consiste en conformar un sistema de participación ciudadana inclusivo donde los grupos vulnerables tengan poder decisorio sobre la definición de políticas de desarrollo rural sustentables, que respondan a las necesidades territoriales y que atiendan los objetivos de producción, distribución y consumo de alimentos. Para ello, el compromiso propone conformar un grupo de trabajo multiactor con representantes de gobierno, academia y sociedad civil – especialmente de organizaciones que trabajen con las perspectivas de las comunidades indígenas y de género – para llevar a cabo una evaluación prospectiva de cuatro mecanismos existentes de participación ciudadana en materia rural y ambiental: el Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (Conapesca), el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), la Comisión Nacional Forestal (Conafor) y los Consejos de Cuenca. [14] A partir de esta evaluación, se generaría un plan de acción consensuado para guiar la implementación de las recomendaciones derivadas de la evaluación, el cual incluirá un mecanismo de seguimiento. Este mecanismo se concretaría en una plataforma pública a través de la cual se podrá dar seguimiento a la implementación de las mejoras previamente acordadas.

El compromiso es relevante frente al valor de participación ciudadana, al buscar incrementar la representatividad, la voz y la capacidad decisoria de grupos vulnerables tradicionalmente excluidos pero que son clave para una estrategia de desarrollo sostenible en el medio rural. El compromiso es también relevante al acceso a la información al buscar propiciar una mayor transparencia en los criterios decisionales de los Consejos bajo análisis y al incluir también un mecanismo de monitoreo de la eficiencia y efectividad de estos espacios de participación. 

Tanto el Gobierno como la sociedad civil reconocen que los mecanismos de participación ciudadana (o contraloría social) que existen actualmente en materia de desarrollo rural no son suficientes y parten de un diseño institucional que dificulta la inclusión de los sectores más vulnerables, especialmente mujeres y grupos indígenas, así como su participación efectiva en la toma de decisiones.

Específicamente, funcionarios y representantes de organizaciones civiles señalan que esos mecanismos no incorporan enfoques diferenciales en un marco de derechos, ni perspectivas de género e intercultural. Por otra parte, indican que la normativa que regula los mecanismos deriva en una operación centralizada (basada en organizaciones sectoriales de grupos productivos) que limita la participación de grupos vulnerables (los cuales difícilmente cuentan con recursos necesarios para la acción colectiva) y que los funcionarios responsables carecen de la formación adecuada para ofrecer una atención incluyente. [15]

El compromiso está redactado con claridad y los componentes de la hoja de ruta presentan una secuencia lógica de actividades dirigidas a alcanzar los objetivos de corto plazo. Tanto el objetivo del compromiso como las actividades planteadas presentan un nivel elevado de ambición debido a la multiplicidad de dependencias involucradas y los retos de coordinación que esto implica.

El compromiso plantea mejorar la participación de grupos vulnerables – especialmente indígenas y mujeres – en espacios decisorios importantes para el desarrollo rural. De implementarse completamente, el compromiso podría generar cambios necesarios en las prácticas actuales de gobernanza que hasta ahora no habían sido posibles. Sin embargo, según como esta escrito en el plan de acción, existe poca claridad respecto a la composición, grado de paridad y procesos decisorios al interior del grupo multiactor a cargo del compromiso, así como en torno a los perfiles que deberán tener los integrantes del mismo. Esta información es crucial para entender los alcances de las acciones planteadas en el compromiso en relación con la situación actual. Por tanto, su ausencia dificulta hacer una valoración más precisa del impacto potencial.

Adicionalmente, es importante destacar que la inclusión de grupos vulnerables en los esquemas de participación (contralorías sociales) existentes per se no garantiza que sus voces y votos tendrán el mismo peso en las deliberaciones. Por último, el compromiso destaca generar recomendaciones de mejora institucional a partir de una evaluación prospectiva, ya que este tipo de evaluaciones normalmente se utilizan para anticipar impactos futuros a partir de parámetros muy concretos. En este caso, no es posible establecer una relación directa y clara entre los objetivos del compromiso y el tipo de evaluación diagnóstica que se propone realizar. 

Por lo anterior, la investigadora del IRM considera que el cumplimiento de este compromiso tendría un impacto potencial moderado. A fin de maximizar el potencial impacto de la participación de los grupos vulnerables objetivo y del compromiso mismo, se recomienda a los implementadores definir con mayor precisión la naturaleza del grupo multiactor, la metodología de la evaluación prospectiva y como podrá abordar problemas de diseño institucional, considerar diseños evaluativos alternos (por ejemplo, ex-post de desempeño o alcances) que permitan identificar posibles fallas de diseño institucional y asegurar que tanto la evaluación como las recomendaciones de mejora incluyan una perspectiva más integral con relación al tema de la inclusión donde el objetivo no sea únicamente asegurar la representación, sino también una mayor igualdad en términos de voz y voto.

Compromiso 2. Incidencia ciudadana para el desarrollo rural sustentable

• Verificable: Sí
• ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí, acceso a la información y participación ciudadana
• Potencial para obtener resultados: Moderado

• Cumplimiento: Sustancial
• ¿Abrió el Gobierno? Significativo

Compromiso 2: Incidencia ciudadana para el desarrollo rural sustentable. SEMARNAT, SADER, CONAF, CNPA, INAPESCA, ASEA, y CONAGUA [16].

Contexto y objetivos:

Durante la consulta pública para el cuarto plan existía una preocupación por la utilización no sostenible de los recursos naturales y la baja prevalencia de espacios de participación ciudadana efectivos e inclusivos hacia grupos vulnerables [17]. Se destaca que en México las zonas rurales representan poco más del 55 % del territorio nacional y alojan al 23 % de la población, una proporción que, en su mayoría, vive en pobreza extrema [18].

El compromiso buscaba evaluar y generar recomendaciones sobre los mecanismos de participación ciudadana en el sector rural para aumentar su incidencia y contribuir a un desarrollo rural sustentable, inclusivo, y liderado por las comunidades [19]. El compromiso se enfocó en cuatro mecanismos existentes de participación ciudadana en materia rural y ambiental: el Consejo Nacional Forestal (CONAF), el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), el Consejo Nacional de Pesca y Acuacultura (CNPA), y los Consejos de Cuenca (CC) [20], así como en la política de participación ciudadana del sector ambiental a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

En el informe de diseño se evidenció una hoja de ruta clara que ha permitido una implementación sustancial del compromiso [21]. Existían dudas iniciales plasmadas en dicho informe sobre la metodología de evaluación de los cuatro mecanismos de participación y la incidencia de las recomendaciones en los grupos vulnerables, por lo cual se le otorgaba al compromiso un potencial de resultados moderado. Ambas dudas han sido atendidas de forma significativa en la implementación del compromiso.

¿Abrió el Gobierno? Significativo

A nivel general hubo avances significativos en la evaluación de los cuatro consejos y la generación de recomendaciones para fortalecer los mismos. El IRM reconoce el trabajo exhaustivo, colaborativo, y riguroso de esta evaluación liderada por la sociedad civil. Esta evaluación contó con un análisis normativo y operativo de los cuatros consejos. Dentro de cada ámbito se incluyeron como variables: inclusión, incidencia, autonomía, transparencia, rendición de cuentas, corresponsabilidad de las personas miembro y capacidad técnica. Los cuatros consejos cuentan con una evaluación finalizada que permite trazar una línea base de gran valor para su mejora [22] [23]. A partir de este ejercicio, se han generado recomendaciones divididas a corto, mediano y largo plazo, y planes de acción para tres de los cuatro consejos. Se cumplió con la elaboración de una plataforma digital para monitorear la implementación de las recomendaciones que logró incluir a tres de los consejos, https://consejos.gobiernoabiertomx.org/. En esta plataforma no se han habilitado los Consejos de Cuenca debido a atrasos basados en la complejidad de evaluar múltiples consejos [24] [25]. En la entrevista realizada por el IRM a la Comisión Nacional del Agua, esta asegura tener la voluntad de terminar las acciones pautadas en el compromiso respecto a estos consejos independientemente de la finalización del cuarto plan [26]. 

Una parte esencial del compromiso era la inclusión de los grupos vulnerables. En las recomendaciones analizadas se visualizan estos esfuerzos, en específico en los ejes de comunicación e integración con acciones como crear materiales de difusión en lenguas indígenas, mapear la participación de grupos vulnerables en los consejos, e incluir en los consejos entidades públicas que los representen (Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, Instituto Nacional de las Mujeres) [27]. Sin embargo, las recomendaciones a ser implementadas a corto plazo, pautadas inicialmente para el 31 de agosto de 2022 para coincidir con el cierre del cuarto plan de acción [28], no siguieron los tiempos pautados. Una excepción es CONAF, el cuál demostró evidencias de implementación de estas recomendaciones de corto plazo y las ha reflejado en la plataforma. En cuanto a CMDRS y CNPA, estas aseguran haber empezado a implementar recomendaciones, pero sus avances no se reflejaban en la plataforma digital [29]. Esta última realidad es importante ya que la plataforma digital fue el mecanismo de monitoreo acordado. Si no se actualizan las acciones, la herramienta pierde su valor. De igual forma la OSC participante, ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, afirma que estas acciones se han ido implementando para CONAF Y CDMRS y que se ha extendido lo considerado como corto plazo hasta finales de 2022 [30].

Cabe resaltar que varias de las acciones que se habían pautado a continuar por las agencias gubernamentales en conjunto con la sociedad civil se han visto interrumpidas por las alegaciones de Gobierno espía [31]. Desde el Núcleo de Organizaciones de la Sociedad Civil se pidió pausar los trabajos de seguimiento de los compromisos en solidaridad hasta obtener una respuesta oficial y condiciones mínimas sobre la situación [32].

Los logros alcanzados en el compromiso se dieron gracias a la alta colaboración entre la sociedad civil y las entidades públicas claves en el sector. Se resalta el cambio de cultura que hubo en la dinámica grupal. Es decir, al principio el ambiente fue reportado como no propicio y se registraba una percepción de que la evaluación era una auditoría. Al trabajar de forma colaborativa las entidades públicas y sociedad civil afirman que se ganó confianza y se lograron resultados [33]. Fue especialmente útil para los consejos el aprender unos de los otros. Sin embargo se presentaron obstáculos estructurales como los tiempos de convocatoria de los consejos que afecta el presentar los resultados y las recomendaciones de la evaluación. En el caso de los Consejos de Cuencas, estos se componen de 26 consejos, por lo que se eligió una muestra de seis para acomodar los tiempos del compromiso [34]. El compromiso agrupó varias entidades y organizaciones lo que propiciaba un ambiente de complejidad en la coordinación y distribución de trabajo [35]. Las OSC participantes expresan que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), entidad rectora del sector, no tuvo una participación constante [36]. La misma argumentó los trabajos complementarios que se están realizando con el Acuerdo de Escazú como razones justificantes [37]. En el caso de las sociedades civiles, también ocurrió que hubo baja involucración y salidas, quedando la mayoría del trabajo bajo la responsabilidad de dos OSC [38].

No existe un Consejo Nacional del Sector Ambiental o algún organismo afín, lo que evidencia una carencia de espacios de participación en el sector. Este consejo fue disuelto en la pasada Administración con el fin de mejorarlo, acción que la actual Administración afirmó continuar [39]. Sin embargo, a la finalización del cuarto plan no existía dicho consejo. Desde el SEMARNAT se afirma que como parte de los requerimientos de Escazú se han llevado acciones para el establecimiento de un Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable, entre ellas la elaboración del decreto, comentarios sobre el proyecto por las organizaciones, y están en curso el análisis del impacto regulatorio y el proceso de aprobación de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria [40].

Mirando hacia adelante:

Para el IRM, el compromiso tuvo un efecto significativo en la apertura del Gobierno dado los resultados claros que se obtuvieron, la mejora en acceso de información que se evidenció durante la evaluación, y las recomendaciones y acciones de monitoreo que buscan mejorar la participación ciudadana en general y hacia los grupos vulnerables. El compromiso deja de forma clara las recomendaciones y los tiempos a implementarlas, al igual que una plataforma digital como mecanismo de monitoreo. Sin embargo, permanecen los riesgos de baja implementación de estas recomendaciones y la interrupción de las acciones a raíz de la situación de Gobierno espía. El IRM exhorta a las entidades públicas y a los consejos, cuando los tiempos sean propicios, a que implementen las recomendaciones, y a la sociedad civil a ejecutar acciones de monitoreo y seguimiento, pasando el futuro del compromiso a un enfoque de rendición de cuentas.