Access to Sexual and Reproductive Health Services for Youth (MX0078)

¿Cuál es el compromiso? Objetivo a corto plazo (al 31 de agosto de 2021)
Generar e instrumentar mecanismos efectivos de transparencia proactiva, rendición de cuentas y participación ciudadana sobre la prestación de servicios de salud sexual y reproductiva, en un marco de derechos humanos, con perspectiva de género, juventudes e interculturalidad dirigida a niñas, niños, adolescentes, jóvenes y mujeres para garantizar el cumplimiento de la Norma Oficial Mexicana 046-SSA2-2005 Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención (NOM 046) y la Norma Oficial Mexicana NOM-047-SSA2-2015, para la atención a la salud del grupo etario de 10 a 19 años de edad (NOM 047), con énfasis en acciones específicas en materia de violencia sexual.

Objetivo a mediano plazo (al finalizar el sexenio)
Garantizar el acceso oportuno a servicios de salud sexual y reproductiva aceptables, adaptables, accesibles y de calidad establecidos en la Norma Oficial Mexicana 046-SSA2- 2005 Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención (NOM 046) y en la Norma Oficial Mexicana NOM-047-SSA2-2015, para la atención a la salud del grupo etario de 10 a 19 años de edad (NOM 047).

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
Acceso deficiente y de baja calidad a los servicios de salud sexual y reproductiva para adolescentes y jóvenes.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
Contaremos con mecanismos participativos para el monitoreo y evaluación de las actividades encaminadas al cumplimiento del compromiso a partir de la disposición de información que permitan sustentar la efectividad de las acciones gubernamentales, al mismo tiempo que permitirá a la sociedad civil (experta y especializada en el tema contribuir en el diseño de acciones para mejorar el acceso y la calidad de los servicios de salud sexual y reproductiva contemplados en las NOM 046 y 047.

Supuestos (Análisis de riesgo solamente a nivel fin y propósito)
Las acciones planteadas no significan una carga presupuestal adicional a la aprobada. Una vez que se emitan las recomendaciones se someterán a criterios de factibilidad y sostenibilidad presupuestaria.

¿Cómo se verificará el cumplimiento del compromiso?
—Mecanismo de participación ciudadana establecido/instalado y en funcionamiento.
—Plan de implementación de las recomendaciones.

¿Por qué es relevante para los valores de OGP?
a) Transparencia: en cuanto al derecho de acceso a la información, datos abiertos e información proactiva en términos de insumos y servicios de salud sexual y reproductiva solicitados y entregados. Permite generar y conocer la información necesaria para monitorear y mejorar los servicios de salud sexual y reproductiva.
b) Rendición de cuentas: en cuanto a responsabilidades claras y justificación de decisiones de las instancias relacionadas con salud, población indígena, adolescentes y jóvenes, niñez y mujeres; asegurando que las decisiones del gobierno en cuanto a presupuestos y programas respondan adecuadamente a las necesidades identificadas a través de los datos.
Participación ciudadana: en torno a la toma de decisiones para el diseño, implementación y evaluación del compromiso y diseño de capacitaciones, el monitoreo y la evaluación de la entrega de insumos y servicios a quienes los solicitan y el impacto de las capacitaciones, así como en colaborar en la construcción de los contenidos de las campañas de difusión.
c) Participación ciudadana: en torno a la toma de decisiones para el diseño, implementación y evaluación del compromiso y diseño de capacitaciones, el monitoreo y la evaluación de la entrega de insumos y servicios a quienes los solicitan y el impacto de las capacitaciones, así como en colaborar en la construcción de los contenidos de las campañas de difusión.

Alineación con la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible
Objetivo de Desarrollo Sostenible 3: Salud y bienestar
Meta 3.7 De aquí a 2030, garantizar el acceso universal a los servicios de salud sexual y reproductiva, incluidos los de planificación familiar, información y educación, y la integración de la salud reproductiva en las estrategias y los programas nacionales.
Meta 3.8 Lograr la cobertura sanitaria universal, incluida la protección contra los riesgos financieros, el acceso a servicios de salud esenciales de calidad y el acceso a medicamentos y vacunas inocuos, eficaces, asequibles y de calidad para todos.

Objetivo de Desarrollo Sostenible 5: Igualdad de género
Meta 5.6 Asegurar el acceso universal a la salud sexual y reproductiva y los derechos reproductivos según lo acordado de conformidad con el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, la Plataforma de Acción de Beijing y los documentos finales de sus conferencias de examen.

Objetivo de Desarrollo Sostenible 10: Reducción de las desigualdades
Meta 10.3 Garantizar la igualdad de oportunidades y reducir la desigualdad de resultados, incluso eliminando las leyes, políticas y prácticas discriminatorias y promoviendo legislaciones, políticas y medidas adecuadas a ese respecto.

Objetivo de Desarrollo Sostenible 16: Paz, justicia e instituciones sólidas
Meta 16.6 Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas
Meta 16.10 Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales.

Alineación del compromiso con perspectiva de igualdad de género
El compromiso busca atender las desigualdades de género que viven las mujeres, sobre todo adolescentes y jóvenes para acceder a servicios de salud reproductiva, específicamente los contemplados en la NOM-047 y a aquellos específicos por violencia sexual de la NOM-046. De esta manera se abona en la prevención del embarazo en adolescentes, el cual es uno de los factores que obstaculizan el desarrollo del plan de vida de mujeres adolescentes y jóvenes (principalmente), así como su salida del ciclo de pobreza, entre otras cuestiones. También, coadyuva en la prevención y atención de la violencia contra las mujeres. Asimismo, el compromiso per se, destaca la perspectiva de género como uno de elementos de todo el compromiso, en cuanto a la información generada y recabada, así como en torno al mecanismo de participación.

Eje del Plan Nacional de Desarrollo al que pertenece el compromiso
Eje II. Política social. Salud para toda la población

4. Derechos sexuales y reproductivos para las y los jóvenes

Objetivo principal

“Generar e instrumentar mecanismos efectivos de transparencia proactiva, rendición de cuentas y participación ciudadana sobre la prestación de servicios de salud sexual y reproductiva, en un marco de derechos humanos, con perspectiva de género, juventudes e interculturalidad dirigida a niñas, niños, adolescentes, jóvenes y mujeres para garantizar el cumplimiento de la Norma Oficial Mexicana 046-SSA2-2005 ‘Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención’ y la Norma Oficial Mexicana NOM-047-SSA2-2015 ‘para la atención a la salud del grupo etario de 10 a 19 años de edad’ con énfasis en acciones específicas en materia de violencia sexual.”

Hitos

En el cuarto plan de acción de México, los compromisos no describen hitos sino “acciones clave” que permitirán alcanzar el/los objetivo/s planteado/s. En este caso, las acciones clave son:

• Creación de un grupo de trabajo participativo para el seguimiento del compromiso
• Recomendaciones para facilitar el acceso a información ya existente sobre los servicios otorgados en materia de salud sexual y reproductiva, incluyendo violencia sexual relacionada con la implementación de la NOM-046 y la NOM-047
• Identificación de acciones que permitan avanzar en la implementación de las NOM-046 y 047 desde una perspectiva de género, intercultural e incluyente
• Mecanismos sistemáticos de retroalimentación ciudadana para el mejoramiento de los servicios de salud sexual y reproductiva y de atención a violencia sexual

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de México en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/12/Mexico_Action-Plan_2019-2021.pdf

Análisis del compromiso

La consulta pública para el cuarto plan de acción incluyó como segundo eje temático el bienestar para todas las personas. De los temas considerados en dicho eje, el contar con servicios de salud fue el segundo más votado como prioridad. [20] La consulta identificó como principal problema público el acceso deficiente a los servicios de salud de calidad en materia de derechos sexuales y reproductivos de personas jóvenes.

Los expertos consultados por el CCAGA indicaron que estas deficiencias son, al menos, parcialmente responsables de la alta prevalencia de embarazo adolescente en el país, así como del escaso ejercicio pleno de los derechos de las y los jóvenes en el campo de la sexualidad y la reproducción, especialmente para víctimas de violencia sexual y familiar. De acuerdo con datos de la Estrategia Nacional para la Prevención del Embarazo en Adolescentes del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), México ocupa el primer lugar en este rubro entre los países de la OCDE, con una tasa de 77 nacimientos por cada mil adolescentes de entre 15 y 19 años. La vida sexual en la adolescencia inicia entre los 12 y los 19 años, con un porcentaje alto (33%) de mujeres que no utilizan métodos de control natal. [21]

Durante la primera etapa de cocreación, los participantes coincidieron en la importancia de garantizar la aplicación correcta del marco normativo en materia de salud sexual y reproductiva, especialmente las Normas Oficiales Mexicanas NOM-046-SSA2-2005 y NOM-047-SSA2-2015. La NOM-046 establece para las instituciones de salud la obligación de proporcionar anticoncepción de emergencia previo consentimiento libre e informado por parte de quien lo necesite, así como prestar servicios de interrupción voluntaria del embarazo en casos de violación sexual para mayores de 12 años e informar respecto a los derechos de denuncia de la víctima. Por su parte, la NOM-047 establece los criterios para brindar atención integral en salud, prevención y control de enfermedades para niños, niñas y jóvenes de 10 a 19 años. Los servicios incluyen vigilancia de la vacunación y la nutrición; salud bucal, visual y auditiva; detección de cáncer; valoración del crecimiento corporal y el desarrollo sexual; orientación y consejería en salud sexual y reproductiva; prevención de la violencia y promoción de la actividad física. [22]

Tanto las personas expertas como aquellas integrantes de organizaciones de la sociedad civil coincidieron en señalar que dicha normatividad no ha sido implementada a cabalidad y, por tanto, el acceso de las niñas, los niños y las y los jóvenes a servicios de salud sexual y reproductiva ha sido deficiente. Señalaron también que el personal encargado de proporcionar estos servicios normalmente no cuenta con la capacitación necesaria para realizar su trabajo con perspectivas de género, derechos humanos, juventudes, e interculturalidad, lo que desalienta la utilización de los servicios por parte de poblaciones objetivo vulnerables. Las autoridades de salud reconocieron que uno de los más importantes retos para la actual administración en la materia es garantizar el acceso universal a servicios integrales y de calidad. Adicionalmente, quedó sentada en los documentos del plan de acción, la preocupación de sociedad civil respecto a la escasez de mecanismos efectivos de participación ciudadana que contribuyan al desarrollo y evaluación de planes de capacitación para el personal correspondiente o al seguimiento de la entrega de los bienes y servicios relevantes. [23]

De ahí se desprende que el objetivo del compromiso sea “garantizar el acceso oportuno a servicios de salud sexual y reproductiva aceptables, adaptables, accesibles y de calidad tal y como están establecidos en las Normas mencionadas”. [24] Para ello, el compromiso propone crear un grupo de trabajo integrado por representantes de gobierno y sociedad civil que dará seguimiento y evaluará las tres acciones acordadas en el compromiso, y que buscará coordinarse con las dependencias a cargo de implementar las NOM. Este grupo de trabajo analizará la información existente y emitirá recomendaciones de mejora, así como una propuesta de implementación de las recomendaciones. Adicionalmente, el grupo trabajará en elaborar una propuesta para implementar las NOM 046 y 047, así como en la creación y/o fortalecimiento de mecanismos permanentes de retroalimentación ciudadana. 

El compromiso es relevante frente a los valores de acceso a la información, participación ciudadana y rendición de cuentas. Por una parte, se busca garantizar que exista y se difunda información completa y accesible a las distintas poblaciones de niños, niñas y las y los jóvenes del país sobre los bienes y servicios que el Gobierno está obligado a proporcionar en el marco de la normatividad vigente. Por otra, se busca que la participación de la sociedad civil organizada y la ciudadanía en general (especialmente las poblaciones objetivo) ayuden a garantizar tanto el cumplimiento cabal de la normatividad como la identificación de áreas de oportunidad en el proceso de entrega de bienes y servicios. Por último, el compromiso plantea el establecimiento de mecanismos de retroalimentación ciudadana que podrían funcionar como espacios para que las autoridades den respuesta a las contribuciones y/o reclamos de la ciudadanía en relación con los servicios de salud sexual y reproductiva, así como de atención a la violencia sexual.

El compromiso está escrito en términos poco específicos, lo cual dificulta evaluar el alcance de las actividades propuestas y la medida en que lograrían mejorar el acceso y la calidad de los servicios de salud sexual y reproductiva para adolescentes y jóvenes. Las actividades contempladas sugieren que el compromiso podría contribuir a la elaboración de un diagnóstico de la situación y generaría recomendaciones para mejorar el acceso a servicios. Sin embargo, no se establece con claridad qué se busca cambiar, cómo estas recomendaciones se tomarían en cuenta o incidirían en la política pública y en qué medida se implementarían para solucionar el problema. La hoja de ruta no detalla la forma en que los mecanismos de retroalimentación habrán de definirse y ejecutarse, ni contempla acciones que obliguen a las autoridades a considerar y, en su caso, incorporar las demandas ciudadanas a la toma de decisiones.

Lo anterior impide identificar con mayor precisión cuál será la contribución de este compromiso al objetivo planteado, qué tanto cambiará el status quo a partir de su cumplimiento, o el nivel de ambición de las actividades mismas. Por estos motivos, la investigadora del IRM valora que el impacto potencial de este compromiso, en caso de cumplirse a cabalidad, sería menor.

Compromiso 4. Derechos sexuales y reproductivos para jóvenes

• Verificable: Sí
• ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí, acceso a la información, participación ciudadana y rendición de cuentas
• Potencial para obtener resultados: Menor

● Cumplimiento: Sustancial

● ¿Abrió el Gobierno? Significativo

Compromiso 4: Derechos sexuales y reproductivos para jóvenes. Secretaría de Salud, Instituto Nacional de las Mujeres, Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Atención a Niñas, Niños y Adolescentes y la Secretaría General del Consejo Nacional de Población.

Contexto y objetivos:

Durante las consultas del cuarto plan de acción, contar con “servicios de salud” fue el segundo tema más votado en el eje de bienestar para todas las personas [47]. A raíz de esta consulta y el trabajo en las mesas de cocreación emergió el compromiso 4 que aborda el acceso deficiente y de baja calidad de los servicios de salud sexual y reproductiva para adolescentes y jóvenes. En el contexto mexicano, el enfoque en servicios de salud sexual y reproductiva es de alta relevancia dado que México ocupa el primer lugar en embarazos de adolescentes entre los países de la OCDE [48]. En México, 23 % de las y los adolescentes inician su vida sexual entre los 12 y los 19 años, con un 14,7 % de los hombres y un 33,4 % de las mujeres que no utilizan métodos anticonceptivos en su primera relación sexual [49]. Además, el 32,3 % de las mujeres de 15 años y más reportan experimentar violencia sexual a lo largo de su vida escolar.

Para hacer frente a la problemática, el compromiso buscaba que se garantizara el cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas NOM-046-SSA2-2005 y NOM-047-SSA2-2015, las cuales se enfocan en salud sexual y reproductiva [50]. El IRM emitió su opinión, al inicio del informe de diseño, respecto a la poca especificidad del compromiso en su hoja de ruta y sus acciones claves [51]. En específico, cómo las recomendaciones a derivarse de las acciones 2 y 3 del compromiso mejorarían el acceso y calidad de los servicios de salud sexual y reproductiva para jóvenes.

¿Abrió el Gobierno? Significativo

A pesar de que la baja claridad en la redacción del compromiso dificultó al IRM definir resultados esperados en su informe de diseño [52], fue posible ver cómo se fue concretando el compromiso en su implementación y logrando resultados tempranos significativos. A raíz del compromiso se identificaron barreras y recomendaciones puntuales para garantizar el acceso a la información y buscar el cumplimento de las NOM 046 y 047 [53]. Un logro fue identificar que la información no estaba siendo lo suficientemente desagregada e incluyente hacia las personas, y recomendar a la Secretaría de Salud acciones concretas. Este hallazgo llevó a que, en los servicios de salud de atención y urgencias de violencia sexual se recoja información del paciente sobre su etnia y discapacidades. Se espera que esta información empiece a ser reflejada en los datos estatales y federales en las próximas actualizaciones [54], además de que exista una mayor granularidad de la información como tipo de violencia, parentesco del agresor, tipo de atención (ej. consejería, anticonceptivos de emergencia), entre otras [55].

En específico, el compromiso presentó una propuesta de política de datos que busca la transparencia proactiva, mediante la publicación en formatos abiertos de indicadores relacionados a la implementación de las NOM-046 y 047. Cabe resaltar que esta propuesta fue alineada con varias de las acciones abarcadas por la Política de Transparencia, Gobierno Abierto y Datos Abiertos de la Administración Pública Federal 2021-2024 liderada por la Secretaría de la Función Pública (SFP) [56]. El alineamiento con esta política federal permite continuar con los trabajos del compromiso más allá del período de implementación del cuarto plan, al poder seguirse trabajando bajo el marco de esta normativa. Se resalta que la SFP, las OSC y demás instituciones corresponsables del compromiso acordaron seguir está línea de trabajo [57].

En general, el compromiso dio cumplimiento a lo pautado en su hoja de ruta de forma sustancial, sobreponiéndose a que muchas de las acciones y actividades acordadas en la hoja de ruta poseían poca especificidad y redundancia [58]. El compromiso conformó un grupo multiactor que tuvo una participación considerada entre moderada y alta tanto por la sociedad civil como por representates del gobierno [59]. Se identificaron barreras sobre el acceso a la información y el cumplimiento de las NOM 046 y 047, y se ofrecieron recomendaciones para mejorar su aplicación que fueron en gran parte acogidas por las entidades gubernamentales. La acción 4, sobre “establecer mecanismos sistemáticos de retroalimentación ciudadana”, presentó retos en su implementación y no pudo avanzar como fue pautado en la hoja de ruta. La Contraloría Social, que es parte de la SFP, se encontraba desarrollando nuevos lineamientos para su operación. Se había planteado usar este mecanismo para impulsar la retroalimentación ciudadana en el sector, lo cual no fue posible dado el proceso de revisión. Dada esta realidad, el grupo multiactor no vio viable esta vía para la implementación de nuevos mecanismos de participación ciudadana. No obstante, se realizaron trabajos en conjunto para identificar los mecanismos existentes y acciones que han mejorado la comunicación entre las instituciones, las OSC y la ciudadanía [60]. Una de estas acciones, fue la rehabilitación del chat en línea “¿Cómo lo hago?”, el cual a través de un equipo de personas expertas responde preguntas relacionadas a la salud sexual y reproductiva [61].

Los resultados tempranos se alcanzaron gracias al espíritu colaborativo e interés en el tema tanto de la sociedad civil como del Gobierno. En especial, fueron de gran incidencia las respuestas e implementación inmediata de varias recomendaciones de la OSC por parte del Gobierno y el tener diversos actores públicos con incidencia sobre las acciones consensuadas. Factores externos como la revisión de los lineamientos de la controlaría social y la pandemia pausaron o no permitieron alcanzar ciertas metas.

A pesar de que el compromiso había sido identificado inicialmente de tener un potencial de impacto menor por el IRM, se hace énfasis en lo logrado en términos de acceso a la información con las nuevas variables introducidas a los sistemas de información a nivel local y nacional, así como el potencial de un mayor rendimiento de cuentas a través de la política nacional de gobierno abierto y datos abiertos. Estas acciones justifican la valoración de la apertura del Gobierno como significativa, siendo un punto de atención a futuro la participación ciudadana a través de la expansión o mejora de mecanismos de retroalimentación ciudadana relacionados a las NOM-046 y 047 [62].

Mirando hacia adelante:

Tanto el objetivo como los y las participantes del compromiso tenían claridad de que a mediano y largo plazo la meta es mejorar la calidad e inclusión de los servicios de salud sexual y reproductiva para jóvenes y adolescentes, garantizando así sus derechos. Con los pasos iniciados en este compromiso, y si se continúan las recomendaciones dadas sobre monitorear el cumplimiento de las NOM 046 y 047, se debe esperar un cambio positivo en estos servicios. El IRM llama a concluir el trabajo iniciado de introducir y mejorar mecanismos de retroalimentación ciudadana y a usar los datos que se están generando, para dar respuestas en forma de políticas públicas efectivas y basadas en evidencias. Además, se exhorta a la sociedad civil a continuar el monitoreo de lo acordado en las recomendaciones y de la propuesta de una política de datos sobre los servicios de salud sexual y reproductiva bajo el marco de la política nacional de gobierno y datos abiertos.