Transparency for Monitoring of Trusts (MX0083)

"¿Cuál es el compromiso? Objetivo a corto plazo (al 31 de agosto de 2021)
Diseñar e implementar una estrategia de transparencia proactiva, monitoreo y vigilancia ciudadana que fortalezca la rendición de cuentas y fiscalización de los recursos públicos operados a través de fideicomisos públicos con o sin estructura, así como fideicomisos privados con recursos públicos, fondos públicos, mandatos o cualquier contrato análogo para combatir la corrupción y la impunidad.

Objetivo a mediano plazo (al finalizar el sexenio)
Contribuir a la transparencia y rendición de cuentas en la administración y destino de los recursos públicos que ejercen los fideicomisos, identificando las áreas vulnerables a la opacidad, fortaleciendo las estrategias para prevenir, investigar, sancionar y combatir los posibles actos de corrupción.

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
Si bien los fideicomisos públicos con o sin estructura, así como fideicomisos privados con recursos públicos, fondos públicos, mandatos o cualquier contrato análogo son sujetos obligados en materia del derecho de acceso de información, aún presentan opacidad en su funcionamiento. Por un lado, es complicado conocer el destino de los recursos públicos de los fideicomisos que no cuentan con una estructura administrativa. Por el otro, existe un conjunto de fideicomisos públicos que son administrados por la banca privada, que niegan información aludiendo secreto bancario y/o fiduciario y no transparentan información.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
La estrategia busca transparentar la información de los fideicomisos bajo cualquiera de las modalidades antes señaladas de manera accesible para cualquier persona y, con ello, funcionar como mecanismo de rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos que involucran. En consecuencia, el compromiso atiende de manera directa la problemática de la opacidad y el manejo discrecional de los fideicomisos, tanto en sus procesos de toma de decisiones, administración y uso de recursos públicos.

Supuestos (Análisis de riesgo solamente a nivel fin y propósito)
Se cuenta con la información actualizada, desagregada y de calidad para su análisis en los tiempos señalados en las acciones clave.

¿Cómo se verificará el cumplimiento del compromiso?
Porcentaje de recomendaciones implementadas a partir del diagnóstico.

¿Por qué es relevante para los valores de OGP?
El resultado del compromiso incluye de manera directa la transparencia y la rendición de cuentas como parte de la estrategia de monitoreo y vigilancia ciudadana. Asimismo, el desarrollo y el proceso de cumplimiento del compromiso se realizará con la participación de organizaciones de la sociedad civil expertas en esta materia.

Alineación con la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible
Objetivos de Desarrollo Sostenible 16: Paz, justicia e instituciones sólidas.
Meta 16.5 Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas.
Meta 16.6 Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas.
Meta 16.10 Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales.

Alineación del compromiso con perspectiva de igualdad de género
La trazabilidad de este compromiso permitirá dar cuenta de aquellos fideicomisos que pueden generar brechas de género, para que, a través de análisis, se generen recomendaciones para disminuir esas brechas. Además, el espacio de cocreación de este compromiso considera la participación paritaria e incluyente para su desarrollo e implementación.

Eje del Plan Nacional de Desarrollo al que pertenece el compromiso
Eje I. Política y Gobierno. Eliminar la corrupción, el dispendio y frivolidad.
Eje I. Política y Gobierno. Separación del poder político de poder económico.

Información adicional
• En el diseño de dicha plataforma se deben contemplar las obligaciones a cargo de los fideicomisos que establece la LGTAIP.
• Para los fideicomisos que no son entidades paraestatales, el cumplimiento de las obligaciones de transparencia recae sobre la unidad responsable de su coordinación, no así sobre la fiduciaria (art. 26 LGTAIP)"

9. Transparencia para el monitoreo y vigilancia de los fideicomisos

Objetivo principal

“Diseñar e implementar una estrategia de transparencia proactiva, monitoreo y vigilancia ciudadana que fortalezca la rendición de cuentas y la fiscalización de los recursos públicos operados a través de fideicomisos públicos con o sin estructura, así como fideicomisos privados con recursos públicos, fondos públicos, mandatos o cualquier contrato análogo para combatir la corrupción y la impunidad.”

Hitos

En el cuarto plan de acción de México, los compromisos no describen hitos sino “acciones clave” que permitirán alcanzar el/los objetivo/s planteado/s. En este caso, las acciones clave son:

• Diseño del diagnóstico de transparencia y rendición de cuentas de los fideicomisos
• Diagnóstico y plan de implementación de recomendaciones
• Implementación de las recomendaciones
• Mecanismo de monitoreo y vigilancia ciudadano

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de México en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/12/Mexico_Action-Plan_2019-2021.pdf.

Análisis del compromiso

Los fideicomisos en México son instrumentos que facilitan la operación de diversos programas y proyectos de interés público mediante la creación de reservas financieras y la asignación directa de recursos. Actualmente, los fideicomisos cuentan con poco más de 830 mil millones de pesos, lo que equivale al 13.7 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y al 3.3 por ciento del PIB de 2019. [57]

Pese a que la LGTAIP obliga a todos los fideicomisos públicos a garantizar el derecho de acceso a la información y cumplir con sus obligaciones de transparencia en lo respectivo a su funcionamiento, en la práctica esto no se ha logrado concretar. El trabajo de las organizaciones de la sociedad civil en esta materia sugiere que los fideicomisos no generan ni publican de manera sistemática la información mínima a que les obliga la Ley y que la información que se publica no es necesariamente transparente (no está, por ejemplo, en formato de datos abiertos, fácilmente localizable y/o completa). [58] Lo anterior dificulta la fiscalización ciudadana de los recursos públicos y abre espacios para el manejo discrecional o actos de corrupción.

Adicionalmente, si bien es posible para los ciudadanos presentar quejas por el incumplimiento de las obligaciones de transparencia en el que puedan incurrir los fideicomisos y recursos de revisión por inconformidad con la respuesta de las autoridades a solicitudes de información, no hay claridad respecto a la manera en que se le da seguimiento a esos mecanismos. De acuerdo con organizaciones de la sociedad civil expertas en el tema, no existen mecanismos que permitan a la ciudadanía dar seguimiento a los recursos y la toma de decisiones de los fideicomisos incluso en los casos de beneficiarios directos. [59]   

Este compromiso surge como resultado de una propuesta planteada por la sociedad civil y del interés de la SFP por mejorar la calidad de la información sobre los fideicomisos públicos (con o sin estructura), así como por mejorar la vigilancia ciudadana de los mismos para facilitar la rendición de cuentas. De manera más específica, el compromiso se propone contribuir a la transparencia “en la administración y destino de los recursos públicos que ejercen los fideicomisos, identificando las áreas vulnerables a la opacidad y fortaleciendo las estrategias para prevenir, investigar, sancionar y combatir los posibles actos de corrupción”. [60]

Para ese propósito, el compromiso plantea llevar a cabo un diagnóstico a profundidad de los fideicomisos sujetos a obligaciones de transparencia según la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) bajo una metodología colaborativa entre el Gobierno y la sociedad civil. Posteriormente se propone elaborar una serie de recomendaciones a partir de ese diagnóstico, mismas que serán socializadas a través de una serie de talleres a todas las partes interesadas (por ejemplo, encargados de fondos y fideicomisos, organizaciones de la sociedad civil). Se plantea también estructurar un plan de trabajo que guíe la implementación de esas recomendaciones bajo criterios de factibilidad y viabilidad. Por último, el compromiso incluye el diseño y puesta en marcha de un mecanismo de monitoreo y evaluación que permita a la ciudadanía dar seguimiento a la publicación de información relativa a los fideicomisos.

El compromiso es relevante frente a los valores de acceso a la información y participación ciudadana, pues responde a la necesidad de conocer mejor el origen y uso de recursos públicos y de participar activamente en la vigilancia y escrutinio de los mismos.

El compromiso expresa su propósito con claridad y es ambicioso por el objetivo que plantea en el contexto mexicano, donde por años se ha buscado transparentar la información de los fideicomisos públicos sin éxito. Las actividades planteadas están bien calibradas como para favorecer una implementación exitosa. De cumplirse a cabalidad, el compromiso tendría un impacto potencialmente transformador debido a la cantidad de recursos involucrados en los fideicomisos públicos y sería un avance muy importante en el combate a la corrupción debido a la opacidad que caracteriza a estos instrumentos. Además, la introducción de mecanismos efectivos de participación en el seguimiento y fiscalización de los recursos de los fideicomisos podría tener importantes repercusiones para la práctica del Gobierno, al permitir la ciudadanización del combate a la corrupción.

El pasado 2 de abril de 2020 el Gobierno publicó un decreto que ordena la extinción o terminación de todos los fideicomisos públicos. [61] En este nuevo contexto, las organizaciones de la sociedad civil que participan en esta iniciativa convocaron al gobierno a redefinir la hoja de ruta respectiva. Al momento de redactar este informe, acuerdos finales en este sentido se encuentran aún pendientes. El IRM sugiere utilizar el grupo de trabajo en el marco de OGP como espacio de diálogo entre miembros de organizaciones de sociedad civil y gobierno (incluyendo las dependencias responsables del manejo y vigilancia de los fideicomisos como la SHCP) para asegurar la transparencia en la toma de decisiones en torno al manejo de los fideicomisos. Para ello, se recomienda asegurar la pronta revisión de dicha hoja de ruta a fin de ajustar tanto las actividades como los tiempos a las nuevas condiciones y maximizar las probabilidades de un cumplimiento exitoso que resulte en cambios significativos. 

Compromiso 9. Transparencia para el monitoreo y vigilancia de los fideicomisos

• Verificable: Sí
• ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí, acceso a la información y participación ciudadana
• Potencial para obtener resultados: Transformador

● Cumplimiento: Limitado

● ¿Abrió el Gobierno? Aún no hay resultados tempranos para reportar

El compromiso 9 surge de un esfuerzo proactivo entre las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y la Secretaría de Función Pública (SFP) que llevan el tema al cuarto plan de acción. La problemática resaltada por la sociedad civil y consensuada con la SFP era la falta de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización de los recursos públicos operados a través de fideicomisos [112]. Según el análisis de la OSC Fundar, al 31 de diciembre de 2020 estaban vigentes 354 fideicomisos con un total de 680 mil millones de pesos, equivalente al 8 % del Presupuesto de Egresos de la Federación 2021 [113]. En su informe de diseño, el IRM había destacado el compromiso con un impacto potencial transformador frente a los valores de acceso a la información y participación ciudadana al buscar dar a conocer el origen y uso de los recursos públicos y facilitar la vigilancia ciudadana [114]. El compromiso y su implementación se vieron afectados por la promulgación del decreto del 2 de abril de 2020 en el cual se instruye que se “[…] lleven a cabo los procesos para extinguir o dar por terminados todos los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos o análogos de carácter federal en los que funjan como unidades responsables o mandantes” [115]. De acuerdo con Fundar, esto significaba la extinción de 281 fideicomisos y la recuperación de 250 mil millones de pesos. En noviembre de 2020, otro decreto [116] buscaba la extinción adicional de un estimado de 109 fideicomisos. Bajo este nuevo contexto, las organizaciones de la sociedad civil participantes en el compromiso buscaron redefinir la hoja de ruta para que respondiera a esta nueva situación, dado que iba con el espíritu de la creación del compromiso de transparentar los procesos ocurrentes en los fideicomisos y establecer un espacio de diálogo. Además, la sociedad civil consideraba que la extinción de los fideicomisos dejaba sin materia de estudio al compromiso y su planeado diagnóstico [117].

Para las entidades públicas, por su parte, el objetivo del compromiso de diagnosticar para luego diseñar e implementar una estrategia de transparencia proactiva, manejo, y vigilancia ciudadana aún era aplicable independientemente del resultado final que surgiera a raíz del decreto y los fideicomisos que permanecieran [118]. Para la sociedad civil, el contexto resultante y foco en el decreto eran fundamental para garantizar la no “opacidad”. Sin embargo, las OSC destacan una mayor opacidad de la información con respecto a la extinción de fideicomisos, la toma de decisiones unilaterales en la temática y no cocreadas, y la erosión de la confianza [119]. Por ello el 21 de octubre de 2020 la sociedad civil involucrada decide no continuar con los esfuerzos de este compromiso por la falta de condiciones y acceso a la información sobre el decreto de parte de las entidades públicas. A su vez, para las entidades públicas, el contexto político, las decisiones en proceso del decreto y la COVID-19 fueron razones usadas para justificar el no poder atender estas solicitudes [120]. Como resultado el compromiso fue catalogado como inactivo por el Comité Coordinador de la AGA en México (CC-AGA MX) [121].