Disclosure of Beneficial Owners (MX0085)

• Beneficial Ownership (August 1, 2020)

¿Cuál es el compromiso? Objetivo a corto plazo (al 31 de agosto de 2021)
Elaborar un Plan de Acción Nacional de manera colaborativa con sociedad civil para implementar los Principios de Divulgación de Transparencia de los Beneficiarios Finales e iniciar la publicación de datos de beneficiarios finales de las empresas del sector de hidrocarburos y minería de acuerdo con los principios de datos abiertos como primer paso y con miras a contar con un Registro de Beneficiarios Finales aplicable a personas morales mercantiles y civiles1 de todo el país en 2023.

Objetivo a mediano plazo (al finalizar el sexenio)
Identificar y transparentar la figura del beneficiario final para el combate más eficaz a las faltas administrativas y delitos relacionados con hechos de corrupción, así como prevención y combate al lavado de activos y financiamiento del terrorismo.

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
La identificación y transparencia de la figura del beneficiario final es relevante para un combate más eficaz a las faltas administrativas y delitos relacionados con hechos de corrupción, así como prevención y combate al lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Toda persona moral o estructura jurídica análoga tiene, al menos, un beneficiario final y, sin importar su naturaleza, su objeto, ni la falta de identificación del mismo, representa un riesgo relacionado con la comisión de faltas administrativas, hechos de corrupción, lavado de activos y financiamiento del terrorismo, por lo que se conmina a todas las autoridades con atribuciones de prevención, investigación, detección y sanción, a colaborar para identificarlos y supervisarlos con un enfoque basado en riesgos.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
• Mejorará la capacidad para combatir la corrupción, el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y otros flujos financieros ilícitos, por lo que se incrementará la posibilidad de detección gracias a un mayor acceso de las fuerzas de seguridad y de la sociedad civil a información de calidad, lo cual obrará como factor de disuasión.
• Mejorará el ambiente de negocios generando confianza, promoviendo la inversión extranjera y la competencia abierta en todos los ámbitos incluido el de las contrataciones públicas, reforzando el proceso de diligencia debida para los inversores.
• Combatirá la evasión fiscal, ya que las autoridades impositivas podrán conocer mejor los intereses de los contribuyentes, tanto personas físicas como jurídicas.
• Generará un efecto de red al permitir el intercambio de prácticas recomendadas y alentando a países de todo el mundo a avanzar por el mismo camino.

Supuestos (Análisis de riesgo solamente a nivel fin y propósito)
Contar con información actualizada, oportuna y de calidad así como con los criterios técnicos iniciar con la publicación de los datos.

¿Cómo se verificará el cumplimiento del compromiso?
• Plan de trabajo. La publicación del compromiso integra una serie de acciones, responsables, indicadores y medios de verificación para su implementación y monitoreo.
• Tablero de seguimiento. Herramienta en línea para el seguimiento de la implementación y cumplimiento de las actividades establecidas en las hojas de ruta de los compromisos.
• Mecanismo de Revisión Independiente. Evaluación del avance gubernamental en la implementación de los planes nacionales de Gobierno Abierto; informe del progreso y entrega de recomendaciones técnicas para cada país.

¿Por qué es relevante para los valores de OGP?
Transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana e innovación ofrecen nuevas formas de interacción entre el Estado y los ciudadanos. Impulsar acciones de política pública en materia de beneficiario final fortalecerá la coalición internacional que busca reducir la corrupción y aumentar la confianza entre gobierno, sociedad y empresas.

Alineación con Agenda 2030
Objetivo de Desarrollo Sostenible 5: Igualdad de género
Meta 5.5 Asegurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles decisorios en la vida política, económica y pública.

Objetivos de Desarrollo Sostenible 16: Paz, justicia e instituciones sólidas
Meta 16.4 De aquí a 2030, reducir significativamente las corrientes financieras y de armas ilícitas, fortalecer la recuperación y devolución de los activos robados y luchar contra todas las formas de delincuencia organizada.
Meta 16.5 Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas.
Meta 16.10 Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales.

Alineación del compromiso con perspectiva de igualdad de género
La corrupción es un fenómeno muy complejo que afecta especialmente a los grupos más vulnerables de la sociedad. En este sentido, implementar acciones de política pública que promuevan el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales para combatir las causas y efectos de la corrupción con frecuencia desiguales entre mujeres y hombres, e impactar positivamente en todos los sectores de la vida pública, permitirá
avanzar hacia la reducción de brechas de desigualdad.

Eje del Plan Nacional de Desarrollo al que pertenece el compromiso
Eje 1. Política y Gobierno. Erradicar la corrupción, el dispendio y la frivolidad.

Información adicional
Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora a la gestión Pública.

Objetivo 1. Combatir frontalmente las causas y efectos de la corrupción
• Identificar áreas de riesgo de corrupción e ineficacia mediante la elaboración de un inventario de trámites y operaciones susceptibles de generar actos de discrecionalidad, arbitrariedad y abusos.

Objetivo 5. Promover el uso eficiente y responsable de los bienes del Estado Mexicano
• Consolidar el marco normativo dirigido a lograr el óptimo aprovechamiento inmobiliario federal y paraestatal; las buenas prácticas de dar destino a bienes y a empresas improductivas, que contribuyan a los esfuerzos de austeridad, disciplina, compromiso con el servicio público, mediante el control, la fiscalización y acciones de mejora de la gestión.
• Integración de la “Cláusula México” a los Principios de Divulgación de Transparencia de Beneficiarios Finales, propuesta que atiende la publicidad de esta información conforme los marcos jurídicos, institucionales y técnicos de cada país miembro.

11. Hacia la divulgación de beneficiarios finales

Objetivo principal

“Elaborar un Plan de Acción Nacional de manera colaborativa con sociedad civil para implementar los Principios de Divulgación de Transparencia de los Beneficiarios Finales e iniciar la publicación de datos de beneficiarios finales de las empresas del sector de hidrocarburos y minería de acuerdo con los principios de datos abiertos como primer paso y con miras a contar con un Registro de Beneficiarios Finales aplicable a personas morales mercantiles y civiles de todo el país en 2023.”

Hitos

En el cuarto plan de acción de México, los compromisos no describen hitos sino “acciones clave” que permitirán alcanzar el/los objetivo/s planteado/s. En este caso, las acciones clave son:

• Grupo de trabajo para la implementación y seguimiento del compromiso
• Diagnóstico de beneficiarios finales en México
• Plan Nacional de Acción para los Principios de Divulgación de Beneficiarios Finales en México
• Piloto de divulgación de beneficiarios finales

Nota editorial: Para leer el texto completo de este compromiso, consulta el plan de acción de México en el siguiente enlace: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/12/Mexico_Action-Plan_2019-2021.pdf.

Análisis del compromiso

La transparencia de beneficiarios finales es un tema de interés global actualmente en el marco de OGP por considerarse una herramienta indispensable para el combate a la corrupción, el crimen organizado y la evasión fiscal. En este contexto, el Gobierno de Reino Unido ha impulsado la adopción de los Principios de Divulgación de Transparencia de Beneficiarios Finales a través de un Grupo de Liderazgo al que México desea pertenecer. Adicionalmente, la adhesión de México a la EITI representa un compromiso con la divulgación de información sobre beneficiarios finales en las industrias extractivas para el 2020.

No existe en la legislación mexicana, sin embargo, una definición única de beneficiario final que facilite su identificación y divulgación. [66] Esto ha constituido un obstáculo para la configuración de una estrategia que permita al país construir un registro nacional de beneficiarios finales y, eventualmente, cumplir con los compromisos internacionales adquiridos.

Este compromiso busca contribuir a la construcción de un Registro de Beneficiarios Finales en México que permita al país implementar los Principios de Divulgación de Transparencia de Beneficiarios Finales que se impulsan a nivel global el marco de la OGP. [67] El compromiso fue incorporado a este plan de acción a partir del interés de la SFP y la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP por formar parte del Grupo de Liderazgo para Transparentar la Titularidad de Beneficiarios Finales y de la disposición de diversas organizaciones de la sociedad civil a colaborar en su implementación.

Para alcanzar los objetivos planteados, el compromiso propone integrar un grupo de trabajo multiactor que elaborará un diagnóstico del tratamiento que reciben actualmente los beneficiarios finales en la legislación y los registros existentes de personas morales de tal forma que se pueda llegar a un “entendimiento compartido entre todas las partes” respecto a la figura del beneficiario final. [68]

Posteriormente, se plantea construir un plan nacional de implementación de los Principios de Divulgación de Transparencia de Beneficiarios Finales a través del diseño e inserción de mecanismos de control interno para la recolección, actualización, registro, verificación y uso de la información sobre beneficiarios finales; así como de criterios técnicos y legales para la publicación de la información en formato de datos abiertos. Finalmente, el compromiso prevé el lanzamiento de un proyecto piloto de divulgación de información de beneficiarios finales en colaboración con la Iniciativa de Transparencia de Industrias Extractivas (EITI por sus siglas en inglés) y con la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA).

El compromiso es claramente relevante frente a los valores de acceso a la información, transparencia y participación ciudadana al buscar, mediante una estrecha colaboración entre el Gobierno y la sociedad civil, la publicación de información crucial para identificar violaciones a las leyes vigentes y exigir la apropiada intervención de las autoridades para prevenirlas y sancionarlas.

La implementación exitosa de ese compromiso constituiría un paso importante hacia la construcción de un Registro de Beneficiarios Finales en México y, por tanto, debiera considerarse un movimiento positivo hacia la transparencia y la rendición de cuentas. El impacto final es difícil de anticipar ya que dependerá de la integración total del Registro (planeada para 2023) y de las acciones que se deriven – tanto a nivel judicial como de política preventiva – a partir de la información allí disponible.

Es importante destacar la disposición de las autoridades a colaborar con la sociedad civil en la elaboración de un plan de trabajo como el que plantea el compromiso pues constituye un cambio en la práctica del gobierno en torno a este tema. No es posible, sin embargo, dimensionar en este momento la magnitud que podría alcanzar dicho cambio, ya que el compromiso no plantea previsiones concretas que sugieran la institucionalización de esa colaboración. Por último, el compromiso no establece una ruta para vincular la definición acordada para la figura de beneficiario final con la legislación relevante. Se solicitó a las partes involucradas una posición a este respecto sin que hasta ahora se haya obtenido respuesta. Por los motivos señalados, la valoración de la investigadora del IRM es que este compromiso tendrá un impacto potencial moderado.

Se recomienda a los corresponsables del compromiso considerar, durante el proceso de construcción del plan de implementación de los Principios de Divulgación de Transparencia de Beneficiarios Finales, los estándares para la construcción, interoperabilidad y calidad de los datos de beneficiarios finales que aporta Open Ownership, así como las recomendaciones emitidas por el Grupo de Acción Financiera (GAFI) en su Informe de Evaluación Mutua de 2018 en materia de coordinación interinstitucional para combatir el lavado de dinero, la priorización e integración de las investigaciones en la materia, e identificación de beneficiarios finales. [69] Lo anterior, a fin de asegurar que las mejores prácticas y estándares quedan plasmados en un plan al que con alta probabilidad tendrá que dársele continuidad más allá de 2021.

Compromiso 11. Hacia la divulgación de beneficiarios finales

• Verificable: Sí
• ¿Tiene una visión de gobierno abierto? Sí, acceso a la información y participación ciudadana
• Potencial para obtener resultados: Moderado

● Cumplimiento: Limitado

● ¿Abrió el Gobierno? Marginal

El compromiso 11 tenía como objetivo implementar los Principios de Divulgación de Transparencia de los Beneficiarios Finales e iniciar la publicación de datos de beneficiarios finales de las empresas del sector de hidrocarburos y minería [138]. Se reconoce el trabajo constante y esfuerzos de un grupo multiactor conformado por actores claves en el sector [139], así como ciertos avances en cada una de las acciones acordadas en la hoja de ruta [140]. Sin embargo dado el historial de la temática [141] y lo logrado en términos de lo pautado en la hoja de ruta del compromiso, para el IRM resulta en un cumplimiento limitado. Como justificantes de esta calificación están el no contar con documentos concretos sobre un diagnóstico de beneficiarios finales y de un Plan Nacional de Acción para los Principios de Divulgación como hito establecido en la hoja de ruta. Asimismo, no se pudo concretar en un piloto de divulgación de datos sobre beneficiaros finales en el sector hidrocarburos y minería más allá de la elaboración de una plataforma beta por la sociedad civil entregada al grupo multiparticipe de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) de México. De esta plataforma no existen evidencias de haber sido acogida por el sector [142].

A nivel de apertura del Gobierno, el IRM considera que la misma fue marginal. Si bien existen resultados tempranos, el más destacable es el acuerdo del pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) promulgado el 31 de agosto de 2022 sobre los datos mínimos indispensables sobre beneficiarios finales [143]. En este acuerdo se da guía sobre el derecho a la protección de datos personales que ha sido aprovechado, mayoritariamente por el sector empresarial, para justificar no transparentar información para identificar los beneficiarios finales [144]. Entre otros grandes retos solventados se encuentra la definición de beneficiario final elaborada por EITI México– la falta de la misma debido a la existencia de diversos conceptos había dificultado avanzar en el compromiso, y en la identificación de registros y datos existentes que pueden utilizarse para el registro de beneficiarios. Además, se conformó un Grupo Interinstitucional convocado por la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en coordinación con la Secretaría de la Función Pública. Se destaca en este grupo la integración por entidades con poder de decisión y de sancionar violaciones [145].

De forma paralela al compromiso, se hicieron modificaciones al Código Fiscal de la Federación en 2022, incluyendo la figura de un “beneficiario controlador” que debe ser identificado y en caso de incumplimiento se establece imponer sanciones [146]. A pesar de estos avances, para el IRM lo logrado ayuda a trazar un camino para alcanzar el objetivo del compromiso, pero debido al contexto y lo acordado en la hoja de ruta, el cumplimiento es limitado y la apertura marginal. El acuerdo del INAI, aunque valioso para sentar las bases de un registro de beneficiarios finales, vino al concluir el cuarto plan de acción por lo cual no tuvo incidencia en avanzar lo pautado dentro del periodo considerado por el IRM [147]. Se destaca que EITI considera los avances de México como bajo / sin progreso a 2022 [148]. México es parte del Grupo de Liderazgo para la Divulgación de Beneficiarios Finales, iniciativa impulsada por Open Ownership [149] y OGP, al cual se adhiere el 9 de diciembre de 2019, un día antes de la promulgación del cuarto plan [150].

El IRM reconoce entre los obstáculos la baja colaboración por el sector de hidrocarburos, la pandemia, la complejidad del tema, y que los tiempos de OGP y su evaluación no siempre se ajustan a lo que se puede lograr. Asimismo considera que es posible lograr el registro de beneficiarios finales para 2023. Existen las bases, logros e interés para seguir el trabajo comenzado en este compromiso y así alcanzar una apertura del Gobierno significativa en acceso a la información. Se resalta que en conversaciones con SFP y la sociedad civil [151] se está explorando aplicar lo aprendido en el compromiso para elaborar un registro de beneficiarios finales en el sector compras y contrataciones donde la SFP y la Secretaría de Economía tienen mayor incidencia.