Study on Public Procurement Rules (PA0011)

Asegurar el buen manejo de recursos públicos con transparencia, equidad y eficiencia. Identificación por parte del ejecutivo de los mecanismos que permiten la corrupción dentro de la normativa de contrataciones públicas.

Compromiso 6. Estudio sobre la Normativa de la Ley de Contrataciones Públicas

Texto del compromiso:

Elaborar un estudio sobre la normativa de la ley de contrataciones públicas, para detectar deficiencias y asegurar transparencia.

Identificación por parte del ejecutivo y representantes de la sociedad civil de los mecanismos que permiten la corrupción dentro de la normativa de contrataciones públicas.

Hitos:

6.1 Establecer enlaces con las instituciones públicas correspondientes para realizar mesas de trabajo con representantes de la sociedad civil para la elaboración de un estudio de la nueva normativa de contrataciones públicas y recomendaciones para la reglamentación.

6.2 Presentar el estudio a la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), al Ministerio de la Presidencia y Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Institución responsable: Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP).

Institución (es) de apoyo: NA

Fecha de inicio: julio de 2015 Fecha final: junio de 2017

Objetivo del compromiso

Este compromiso tenía por objetivo solucionar vacíos legales y de procedimientos en la legislación relacionada con la contratación pública, que generan portillos para la corrupción, a fin de propiciar una administración más transparente y eficiente de estos recursos. Esto desde la perspectiva de las organizaciones de la sociedad civil que participan regularmente de las iniciativas de gobierno abierto en Panamá, que fueron las que sugirieron la inclusión de este compromiso dentro del plan de acción.

El Gobierno ya había propuesto una modificación a la ley de contratación administrativa en su plan de gobierno, pues se percibe que esta no es suficiente para prevenir la corrupción.

De acuerdo con la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana[Note51: Informe de Medio Termino 2015-2017, Mecanismo de Reporte Independiente], con tal modificación también se pretendía dar a la sociedad civil más acceso a la información y los procesos de licitaciones públicas.

Cumplimiento

Medio término: No Iniciado

El compromiso se modificó para que el estudio al que hace referencia el segundo hito se realizara sobre la nueva Ley de Contrataciones Públicas, Ley 305 aprobada por la Asamblea Nacional el 29 de abril de 2016[Note52: “Reformas a ley de contrataciones públicas, aprobadas en tercer debate” TVN – Canal 2 Noticias. 29 de abril de 2016. http://www.tvn-2.com/nacionales/Reformas-Contrataciones-Publicas-aprobadas-tercer-debate_0_4471802825.html], y que modifica la Ley 22 de junio de 2006, “que regula la contratación pública”. El presidente de la República vetó parcialmente esta Ley en el mes de junio de 2016 por considerar inconvenientes ocho artículos del proyecto de ley, en temas de medicamentos, licitaciones por mejor valor, constitución de fianzas, plazos para la convocatoria a los actos públicos y convenios marcos para la salud[Note53: “Vetadas reformas a ley de contrataciones”. La Prensa, 18 de junio de 2016. http://www.prensa.com/politica/bueno-malo-feo-veto_0_4508549293.html]. De igual forma, en julio de 2016 la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucionales varios artículos de la ley de Contrataciones Públicas del 2006, lo que afectó, a su vez, a algunos artículos de la Ley 305 recién aprobada, lo que hizo necesaria su revisión por parte del Órgano Ejecutivo y de la Asamblea Nacional[Note54: Manuel González (Dirección General de Contrataciones Públicas), entrevistado por la investigadora del MRI el 19 de agosto de 2016 , “Fallo anula artículos de ley de contrataciones”, La Prensa, 24 de julio de 2016. http://impresa.prensa.com/panorama/Fallo-anula-articulos-ley-contrataciones_0_4535546513.html].

Debido a los contratiempos anteriormente señalados, que impedían el avance con los hitos del compromiso, se calificó el compromiso como no iniciado al momento de redactar el Informe de Medio Término.

Fin de término: Limitado

El Órgano Ejecutivo hizo los cambios necesarios al proyecto y lo remitió de vuelta al ANTAI en diciembre de 2016. Tras ser revisado por ANTAI, el documento con las reformas se devolvió a la Asamblea Nacional en enero de 2017, donde se aprobó en tercer debate el 24 de agosto de 2017.

El 27 de septiembre de 2017, el presidente de la República sancionó finalmente la nueva Ley 61 , que entrará en vigencia a partir de marzo de 2018.

Entre los cambios introducidos se establecieron mayores puntos de control en los proyectos de infraestructura desarrollados bajo la modalidad de “llave en mano”, eliminaron la licitación privada, limitaron las opciones de subcontratación y de pagos anticipados, y fijaron tope a las adendas. Por otro lado, se establecieron multas para los funcionarios responsables de infracciones o faltas, a pesar de que se les pone un tope máximo del 30 % del salario bruto mensual devengado.

La participación de la sociedad civil se dio a través de las mesas de trabajo que desarrolló la Dirección General de Compras Públicas (DGCP) en agosto de 2015, en la que participó la organización MOVIN. Estas mesas trabajaron sobre uno de los últimos borradores de lo que sería el proyecto de ley que se presentó a la Asamblea y que se aprobó en abril de 2016 (Ley 305), pero que luego recibió el veto parcial presidencial.

Leah Cedeño, directora de MOVIN manifestó: “Presentamos varias propuestas a la ley de contrataciones públicas. El proceso de consulta fue amplio y abierto. Sí hubo participación ciudadana y se consideró la opinión de sociedad civil, aunque no todo lo que se propuso fue incluido. Se solicitó la inhabilitación de empresas que hayan sido condenadas en el extranjero por delitos de corrupción contra la administración pública, pero solo se incluyó inhabilitar a las que hayan sido condenadas por tribunales nacionales¨[Note55: Entrevista realizada a Leah Cedeño, directora de la organización Movimiento Independiente, el 14 de abril de 2018, Panamá], Entre otras solicitudes de la sociedad civil estuvo la inhabilitación para trabajar en el Estado a funcionarios públicos condenados por casos de corrupción, y la no prescripción de los delitos de corrupción. La propuesta se encuentra aún en el proceso legislativo.

La base que se usó para plantear las sugerencias de cambios a la normativa fue el Texto Único de la Ley 22, que regula las contrataciones públicas.

Si bien de las sesiones de discusión salieron sugerencias sobre el borrador del proyecto de ley, no se obtuvo el estudio al que hace referencia el segundo hito del compromiso. El estudio no llegó a realizarse. La ANTAI[Note56: Entrevista realizada a Aida Martinez, de la Oficina de Cooperación Técnica Internacional de la ANTAI, 11 de abril de 2018, Panamá.] explicó que durante la implementación se decidió prescindir de él por considerarlo innecesario y para aprovechar el momento político marcado por la decisión del Órgano Ejecutivo de impulsar modificaciones que previnieran la corrupción y fortalecieran la Ley de Contrataciones Públicas, a través del proyecto de ley que trabajaba.

Leah Cedeño, directora de MOVIN, consideró que la sociedad civil tiene expertos que ya conocían muy bien cuáles eran los vacíos de la ley de contrataciones, por lo que ya tenían claro lo que se debía reformar y el estudio no era necesario.

Por otro lado, la revisión de la ley vetada parcialmente por el presidente se revisó y se modificó a lo interno del Ejecutivo, y luego se remitió al ANTAI para su aprobación. Este proceso de revisión y modificación de la ley no contó con participación de la sociedad civil, y sus aportes al proyecto inicial no están claros, pues no se mostró evidencia de las sugerencias de cambios hechas al borrador.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Participación ciudadana: Marginalmente

Se considera que la implementación del compromiso ayudó a avanzar de forma marginal en el campo de la participación por cuanto las reformas propuestas contaron con el análisis y visto bueno de las organizaciones de la sociedad civil que participaron de las mesas de trabajo, pero no llenaron por completo sus expectativas.

Las organizaciones de la sociedad civil consultadas[Note57: Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana y MOVIN.], por su parte, no quedaron satisfechas con las reformas aprobadas, pues se dejaron fuera temas de su interés, como que se inhabilite al Estado para contratar empresas que han sido condenadas por corrupción por tribunales en el extranjero, que los convenios marcos sean exclusivamente para uso de bienes masivos y cotidianos, y que la ley rija para todos los bienes del Estado.

Para el expresidente del capítulo panameño de Transparencia Internacional, Carlos, Gasnell, no se logró el objetivo de transformar el modelo de contratación pública en Panamá para minimizar los riesgos de corrupción que permite el actual modelo[Note58: Wilfreo Jordán, diario La Prensa, “Contrataciones Públicas con reformas a medias”, 30 de septiembre de 2017. https://impresa.prensa.com/panorama/Contrataciones-publicas-reformas-medias_0_4860264002.html].

Finalmente, si bien la redacción del compromiso resultaba ambigua sobre su relevancia para el valor de transparencia, ya que no definía qué aspectos de la normativa pretendía mejorar, las reformas legales introducidas contribuyen a mejorar las prácticas de transparencia en las instituciones públicas. Sin embargo, los cambios que propiciarán en las practicas del Gobierno se verán más adelante, una vez que entre en vigencia la nueva ley.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Este compromiso no se incorporó en el plan de acción 2017-2019. El nuevo plan sí continúa abordando la temática de contrataciones públicas, pero desde un enfoque diferente. El compromiso 4 del plan de acción 2017-2019 se enfoca en la prevención de conflicto de interés en las contrataciones públicas.