Strengthen Transparency and Accountability in Public Infrastructure Projects (PA0028)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda?
La falta de transparencia y rendición de cuentas en los proyectos de infraestructura financiados con fondos públicos, abren espacio para actos de corrupción, entre otros problemas. Cifras globales indican que los proyectos de infraestructura llegarán de $7.2 trillones de hoy en día a $15 trillones en el 2025, de lo cual se estiman pérdidas del 10% al 30% por actos de corrupción y competencia desleal. Es evidente que Panamá no escapa de esta realidad, por lo que se deben tomar medidas preventivas y de control.
¿Cuál es el compromiso?
Elaboración de una normativa que establezca la obligatoriedad para las instituciones públicas contratantes de someter sus proyectos de infraestructura pública a los estándares de la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura – CoST, incluyendo el cumplimiento del Requisito de Divulgación Formal (FDR).
¿Cómo contribuirá a resolver la problemática?
CoST Panamá alcanzará "operaciones sostenibles" cuando el gobierno integre los requisitos de divulgación como sistemas formales de gobierno, que sean aplicables a todos los proyectos de infraestructura pública con un alto grado de cumplimiento y eficacia. La expectativa es que la divulgación incremente la transparencia y la rendición de cuentas; por tanto, a largo plazo, ayudará en el mejoramiento del valor del dinero de las inversiones realizadas en infraestructura, promoverá la competencia leal, disminuirá la corrupción y contribuirá en la identificación de ineficiencias en el sector público, convirtiéndose en el catalizador de reformas estatales en el área de la construcción.
¿Por qué es relevante a los valores de la AGA?
Este compromiso es relevante frente a:
a) transparencia: se publicará más información, mejorando la calidad de la misma y el acceso a la información por parte del público, propiciando el derecho de acceso a la información;
b) participación pública: se mejorarán las oportunidades y capacidades en el público para influir y tomar decisiones, al igual que condiciones favorables para la sociedad civil del país;
c) rendición de cuentas: se crearán regulaciones y mecanismos para exigir a las instituciones públicas rendir cuentas sobre sus proyectos de infraestructura pública;
d) tecnología e innovación: a través de estas se aumentará la transparencia y la rendición de cuentas.
Información adicional
Este compromiso se vincula con:
a) Programa de gobierno: Iniciativa de Transparencia en Infraestructura – CoST Panamá.
b) Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019 “Un solo país”:
Ámbito de actuación: Gobernabilidad “Fortalecimiento Institucional y Gobernanza”, Líneas de intervención: Gestión Estratégica del Estado y Descentralización.
c) Objetivo de Desarrollo Sostenible 9: Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible, y fomentar la innovación, meta 9.1: Desarrollar infraestructuras fiables, sostenibles, resilientes y de calidad, incluidas infraestructuras regionales y transfronterizas, para apoyar el desarrollo económico y el bienestar humano, haciendo especial hincapié en el acceso asequible y equitativo para todos.
Objetivo de Desarrollo Sostenible 16: Promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas, meta 16.5: reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas.

3. Fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en los proyectos de infraestructura pública

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Elaboración de una normativa que establezca la obligatoriedad para las instituciones públicas contratantes de someter sus proyectos de infraestructura pública a los estándares de la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura – CoST, incluyendo el cumplimiento del Requisito de Divulgación Formal (FDR). [12]

Fecha de inicio: Noviembre 2017              Fecha de término: Agosto 2019

Contexto y objetivos

El sector de infraestructura es uno de los más importantes por su crecimiento y participación dentro de la economía panameña. De acuerdo con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), en los últimos 10 años la inversión en este sector ha rondado el 6% del Producto Interno Bruto. Para el 2018 se esperaba que la inversión del país en infraestructura alcanzaría los US$7 mil millones.

Con esta inversión recientemente se han desarrollado proyectos como la ampliación del Canal de Panamá, la ampliación del Aeropuerto Internacional de Tocumen, nuevos puertos y parques logísticos, la edificación de nuevas líneas del Metro de Panamá, en cuanto a infraestructura pública. En el sector privado, se construyen minas de extracción metálica y plantas de generación de gas.

Para el año 2019 el panorama de la inversión en este ámbito lejos de reducirse continuará expandiéndose. Para los próximos 12 meses se espera que continúen o arranquen proyectos de gran tamaño por la inversión requerida. Entre ellos están:

• Expansión del Metro de Panamá (US$582.8 millones)
• El Cuarto Puente sobre el Canal (US$288.7 millones)
• Proyecto Techos de Esperanza (US$163.6 millones)
• Renovación Urbana de Colón (US$98.4 millones)
• Saneamiento de la Bahía (US$108.2 millones)
• Proyectos de agua potable y alcantarillados (US$179.1 millones)
• Construcción de hospitales y policlínicas en Colón, Darién, Veraguas, Chiriquí y Los Santos (US$319.5 millones)
• Construcción de la Cuarta Línea de Transmisión de Energía, (US$450 millones)

Por otro lado, uno de los casos de corrupción más importantes ocurrido recientemente en Panamá tiene como protagonista a una empresa constructora, Odebrecht, que participó en el desarrollo de importantes obras públicas a nivel nacional, como la renovación urbana de Colón, la tercera línea de transmisión eléctrica, la Cinta Costera, la autopista Panamá-Colón y la rehabilitación y ampliación de la Carretera Panamericana.

Ambas caras de la moneda, el tamaño de la participación en la economía panameña del desarrollo de la infraestructura y la importancia que tiene para su crecimiento, así como las investigaciones y sentencias [13] en ejecución relacionadas a este sector, dan cuenta de la particular relevancia que el presente compromiso tiene en el contexto panameño. También permiten estimar impacto potencial como transformador, tras publicarse que los sobornos pagados a funcionarios panameños por el Grupo Odebrecht entre 2010 y 2014 alcanzaron los US$59 millones [14].

Para evitar que actos de corrupción en esta área se repitan y promover mayor transparencia y rendición de cuentas en la implementación de los proyectos, el compromiso propone hacer obligatorio para la totalidad de instituciones públicas que contratan el desarrollo de proyectos de infraestructura seguir los estándares de la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura (CoST por sus siglas en inglés). Esto hace que alcance de la iniciativa sea ambicioso y aumenta su impacto potencial.

CoST es una iniciativa internacional que nació en el Reino Unido y provee un protocolo con lineamientos e indicadores concretos para promover la transparencia, divulgación de información, seguimiento y mecanismos de rendición de cuentas para proyectos de infraestructura. Panamá le dio su adhesión antes de publicar el plan de acción, en diciembre de 2016, convirtiéndose en el décimo sexto país en integrarla.

Entre los principios de CoST se incluye el enfoque multisectorial para dar seguimiento a los proyectos, por lo que su metodología contempla la creación de un Grupo Multisectorial compuesto por representantes del Gobierno, la sociedad civil y el sector privado, para que guíe y coordine las inspecciones, investigaciones, levantamiento de información, análisis y demás tareas que requiere la implementación de la Iniciativa. El Grupo Multisectorial de Panamá se creó en la segunda mitad del 2016 y está integrado por la British Chamber of Commerce, la Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos, la organización de sociedad civil MOVIN, la Cámara Panameña de la Construcción, Fundación Generación Sin Límite, Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Capítulo Panameño de Transparencia Internacional, la Alcaldía de Panamá, la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales y el Ministerio de Economía y Finanzas, y la ANTAI. Fungen como observadores la Embajada Británica y la Cámara de Comercio e Industrias de Panamá.

La metodología también contempla la realización de un estudio de alcance que defina una línea base en materia de transparencia en infraestructura pública y defina los requerimientos para adaptar el programa internacional al contexto nacional. En el caso de Panamá fue hecho por la firma Deloitte y se presentó en agosto de 2017.

En el caso de Panamá, incialmente los proyectos que se escogieron para someterse al escrutinio de CoST fueron 19, que en total suman una inversión de US$675 millones. Estos incluyen el diseño y construcción de parques recreativos y complejos deportivos, veredas peatonales, mejoras y ampliación de plantas potabilizadoras de agua, y la rehabilitación, mejora y expansión del sistemas de almacenamiento, conducción y distribución de agua potable.

El compromiso define como actividades de implementación realizar un análisis para identificar la normativa adecuada para exigir la obligatoriedad a todas las instituciones públicas contratantes el someter sus proyectos de infraestructura a los estándares internacionales de CoST. También el desarrollar la normativa con los miembros de CoST Panamá, presentar y gestionar la aprobación ante el Ministerio de la Presidencia y ejecutar la normativa que regulen a la Iniciativa CoST , en el país, y emitir una resolución por parte de ANTAI que dicte el Requisito de Divulgación Formal (FDR) para todas las instituciones públicas que liciten infraestructura.

Las actividades son suficientemente concretas como para verificar su cumplimiento, que se dará una vez que la normativa sea publicada y se ponga en práctica, de manera que las instituciones que desarrollan infraestructura pública deban seguir los lineamientos definidos por CoST.

La metodología de CoST incluye reglas sobre la información a publicar de los proyectos y lineamientos para su divulgación, el deber de participación de la sociedad civil a través del Grupo Multisectorial (GMS) y facilita mecanismos para el diálogo entre el sector público implicado en el desarrollo de infraestructura, la sociedad civil y el gobierno, pues son los tres sectores que deben integrar el GMS. Adicionalmente el compromiso incluye la meta de emitir una resolución que defina el Requisito de Divulgación Formal (FDR) de la información relacionada a los proyectos, la cual utilizará medios electrónicos, como el Internet y las redes sociales, para promocionar la divulgación de los datos e información de los proyectos.

Siguientes pasos

Por el impacto que la implementación plena de este compromiso puede tener en disminuir la corrupción en Panamá, conviene que su cumplimiento sea priorizado dentro de la implementación del plan de acción.

El cumplimiento del compromiso podría dividirse en dos grandes áreas necesarias de contemplar durante la implementación del procesos. La primera es normativa, e implica la definición del instrumento legal más conveniente para hacer las directrices de CoST de acatamiento obligatorio.

Resultaría conveniente que esta normativa no contemple el “qué” sino también directrices generales sobre el cómo implementar CoST. Es importante que se cuente dentro de los órganos que supervisarán la inversión en infraestructura con personas que abarquen el abanico de conocimientos sobre la gestión de esta, los procesos administrativos que conlleva a lo largo de la estructura del Estado panameño y los criterios técnicos que involucra, dada la transversalidad de instituciones, jurisdicciones y disciplinas con que este tipo de proyectos se relacionan.

También convendrá considerar un adecuado proceso de consulta de los proyectos, aunque este no forme parte de la metodología de CoST. Este paso será especialmente importante en los casos que tengan mayor impacto en la comunidad, de manera que se consideren los aportes de las partes interesadas, se facilite su gobernanza y mejoren las posibilidad de ejecución del proyecto y de cumplimiento del calendario propuesto, a la vez que se maximice el beneficio social.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ofrece una serie de recomendaciones valiosas en su documento “Marco de la OCDE para la Integridad de las Inversiones Públicas” (2016). El órgano también sugiere indicadores de referencia para una adecuada gestión de los proyectos de este sector y destaca la necesidad de considerar ampliamente las principales amenazas para la integridad, ahondando en la indagación de detalles como la promoción por parte de políticos de proyectos de infraestructura que benefician de forma desmesurada a sus donantes o al núcleo de su base electoral [15].

La segunda fase es más práctica y se refiere a la implementación de esa normativa por parte de los organismos responsables del desarrollo de infraestructura pública. Es de gran relevancia contemplar esta segunda fase como parte de la estrategia de implementación, pues sin ella sería imposible alcanzar con éxito los resultados esperados del compromiso. Esta fase está contemplada parcialmente en el actual plan de acción, como parte de una de sus acciones, sin embargo será difícil completarla en el período bianual del plan de acción. El alcance del plan se centra en hacer de acatamiento obligatorio la aplicación de los lineamientos no tanto en la implementación de CoST en Panamá.

Convendrá darle seguimiento en el plan de acción posterior, para continuar impulsando la Iniciativa CoST y asegurarse que logre el impacto que su adecuada implementación puede llegar a tener en evitar la corrupción en el sector de Infraestructura. Este seguimiento deberá incluir la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, y particularmente entre el GMS y los gobiernos subnacionales, para dar seguimiento a la administración que hagan estos de recursos destinados para infraestructura local, tras la publicación de la Ley de Descentralización.

Por otro lado será necesario estimar y conseguir los recursos necesarios para que la Iniciativa CoST pueda ser aplicada a todos los proyectos de infraestructura pública del país, tal y como ambiciona el compromiso. Un alcance tan amplio requeriría de trabajo y recurso humano para garantizar que se realice adecuadamente. Habrá que determinar si el GMS actual estará en la capacidad de ejecutarlo o si requerirá apalancarse en estructuras regionales, comités departamentales, u otros recursos.

3. Fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en los proyectos de infraestructura pública

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

Elaboración de una normativa que establezca la obligatoriedad para las instituciones públicas contratantes de someter sus proyectos de infraestructura pública a los estándares de la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura – CoST, incluyendo el cumplimiento del Requisito de Divulgación Formal (FDR).

El objetivo principal de este compromiso se centró en que todas las instituciones públicas que contrataran el desarrollo de proyectos de infraestructura en Panamá lo hicieran siguiendo los estándares de la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura (CoST, por sus siglas en inglés), incluyendo el cumplimiento del Requisito de Divulgación Formal (FDR). Panamá se adhirió a esta iniciativa en 2016.

CoST es una iniciativa internacional que define un estándar con lineamientos e indicadores para las diferentes fases de ejecución de los proyectos de infraestructura pública que promueven la transparencia, la divulgación de información y el seguimiento. Convertir los requisitos de CoST en un procedimiento administrativo obligatorio mejoraría los niveles de transparencia y acceso a la información, previniendo potenciales casos de corrupción y ayudando a identificar y rectificar ineficiencias.

Como se mencionó en el informe de diseño, el desarrollo de infraestructura tiene un rol muy significativo dentro de la economía panameña. Genera inversiones sustanciales y representa una parte relevante del producto interno bruto del país. Asimismo, las investigaciones y sentencias judiciales [12] por corrupción relacionadas a proyectos públicos de este sector durante la última década le conceden a este compromiso un impacto potencial transformador. El plan de acción reconoce la necesidad de publicar más información, mejorar su calidad y facilitar el acceso por parte del público, a fin de propiciar el derecho de acceso a la información [13].

El compromiso se implementó sustancialmente. Para lograrlo, en mayo de 2019 la Autoridad de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI) emitió en conjunto con la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) una resolución vinculante [14] para todas las instituciones del Estado [15], a través de la cual se aprobaron los “Estándares para la publicación de la información de los proyectos de infraestructura pública”. Se dio a las entidades contratantes un plazo de seis meses para cumplir con ellos [16], que vence en diciembre de 2019.

El cumplimiento de dichos estándares implica que las instituciones que desarrollen proyectos de infraestructura pública deberán poner en línea los datos de las obras, a través de la plataforma de Internet “Panamá en Obras” [17]. Deberán hacerlo al menos mientras se completa el desarrollo necesario para que esa plataforma extraiga la información directamente del sistema de compras públicas “Panamá Compra” [18]. Esta información deberá cumplir con 40 indicadores según la etapa de desarrollo en que se encuentre el proyecto de infraestructura.

“Panamá en Obras”, construido a partir de la plataforma del sitio web de CoST Honduras, tuvo su lanzamiento y se puso en línea en enero de 2019. El menú disponible en la sección de “Proyectos” incluía tres instituciones: el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), el Municipio de Panamá, y el Ministerio de Obras Públicas. Sin embargo, solamente el IDAAN ofrecía información sobre el desarrollo de proyectos, con seis proyectos en total [19]. La información compartida incluye el propósito y alcance de los proyectos, las personas responsables con su información de contacto, el tipo de contrato, las fechas de inicio y conclusión, el número de empresas participantes, la estimación del costo, el precio total del contrato, y el estado de avance, entre otros aspectos. Sin embargo, a pesar de ser solicitados desde el lanzamiento de la plataforma, estaban pendientes de publicarse los 40 indicadores definidos por los estándares.

Se ha dado cumplimiento con todas las actividades del compromiso, con excepción de la ejecución de las normativas que regulen a la Iniciativa CoST. Al publicarse la normativa con los estándares en mayo de 2019 y conceder seis meses de preparación a las instituciones, su ejecución deberá quedar para un período posterior al abarcado por el tercer plan de acción. A pesar de ello, las acciones tomadas como parte de la implementación dejan el camino preparado para que todo se cumpla tal y como se planeó en el compromiso.

Si bien al momento de redactar este informe (octubre de 2019) no se había hecho todavía ninguna auditoría ciudadana a los proyectos divulgados, se planeaba realizar el primer taller de auditoria social en noviembre. En este se capacitarían en el uso de la plataforma a las instituciones que contratan el desarrollo de proyectos de infraestructura pública, grupos de ciudadanos de distintas minorías, líderes comunitarios, academia y periodistas.

La implementación del compromiso ha contribuido a mejorar la apertura del Gobierno en materia de acceso de información y participación ciudadana. La sociedad civil se vincula a la iniciativa a través de las auditorías sociales y del grupo multisectorial contemplado en la Iniciativa CoST, del que venía participando desde su fundación a través de las organizaciones Movimiento Independiente Panamá (MOVIN), la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, capítulo panameño de Transparencia Internacional, y la Fundación Generación Sin Límite.