Reform the Rules of Conflict of Interest (PA0015)

Revisar la normativa del conflicto de intereses para ampliarla y mejorarla. Revisar toda la normativa existente en Panamá en materia de conflicto de intereses.

Compromiso 10. Reforma a la Normativa del Conflicto de Intereses

Texto del compromiso:

Elaborar una propuesta de reforma a la normativa del conflicto de intereses.

Hitos:

10.1 Revisar el anteproyecto de ley 58 de 5 de agosto de 2014 que regula el conflicto de intereses en el servicio público.

10.2 Presentar al Órgano Legislativo las observaciones pertinentes al anteproyecto de ley 58 de 5 de agosto de 2014.

10.3 Realizar mesas de trabajo compuestas por instituciones públicas y representantes de la sociedad civil para la elaboración de la propuesta de reforma al Código de Ética.

10.4 Presentar al Consejo de Gabinete la propuesta de reforma del Código de Ética para su estudio.

Institución responsable: Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información.

Institución (es) de apoyo: N/A

Fecha de inicio: julio de 2015. Fecha final: diciembre de 2015.

Objetivo del compromiso

En Panamá el conflicto de intereses está definido en el Decreto Ejecutivo 246 del 15 de diciembre de 2004 “por el cual se dicta el Código Uniforme de Ética de los servidores públicos que laboran en las entidades del Gobierno central”. Este señala en su artículo 39 que “el servidor público no puede mantener relaciones ni aceptar situaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales, económicos o financieros pudieran estar en conflicto con el cumplimiento de los deberes y funciones de su cargo”[Note73: Decreto Ejecutivo 246 del 15 de diciembre de 2004 por el cual se dicta el Código Uniforme de Ética de los servidores públicos que laboran en las entidades del Gobierno central. Artículo 19: Conflicto de Intereses: http://www.up.ac.pa/ftp/2010/principal/transparencia/codigo_de_etica.pdf].

Pero el decreto y la normativa panameña en general no especifican las conductas o acciones que se calificarán como conflictos de interés, ni el proceso a seguir para sancionar los casos que se consideren como tal.

El compromiso tenía por objetivo analizar la normativa en la materia y hacer una propuesta que ayude a llenar ese vacío legal.

Para lograrlo se planteaba revisar el anteproyecto de Ley 58, del 5 de agosto de 2014 que propuso la diputada independiente Ana Matilde Gómez, que regula el conflicto de intereses en el servicio público, y estudiar también el Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos, aprobado mediante el Decreto Ejecutivo N.º 246 del 15 de diciembre de 2004.

En ambos casos se elaboraría un documento con las propuestas de forma para ser entregado al órgano legislativo, en el primer caso, y al Consejo de Gabinete, en el segundo.

El decreto afectaba solamente al Órgano Ejecutivo, por lo que se quiso elevar a rango de ley para que afectara a todos los órganos del Estado.

Cumplimiento

Medio término: Sustancial

La revisión del anteproyecto de ley 58 del 5 de agosto de 2014 “que regula el conflicto de intereses en el servicio público”, la realizó un equipo técnico[Note74: El equipo estuvo integrado por Rodrigo García, María Tejedor y Saquina Jaramillo.] de la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI), que presentó sus observaciones[Note75: Memorando N.° 01-AGA/ ANTAI.]a la dirección general de la institución. Posteriormente, en noviembre de 2015, fueron remitidas a la diputada Ana Matilde Gómez[Note76: Nota N.° ANTAI/DS/771-15.], proponente del anteproyecto de Ley 58. Al momento de redactar el Informe de Medio Término, la propuesta estaba en la Comisión de Trabajo, Salud y Desarrollo Social a la espera de ser incluida en su agenda, para ser discutida en primer debate. Con esto se completó el segundo hito del compromiso.

La ANTAI también nombró a 96 oficiales de ética en las instituciones públicas, quienes velarán por que los funcionarios públicos de su institución cumplan con el Código de Ética, y realizó 5 mesas de trabajo con instituciones públicas y miembros de la sociedad civil entre diciembre de 2015 y junio de 2017, para elaborar la propuesta de reforma al Código de Ética. Por parte de la sociedad civil participaron, entre otras, las organizaciones Generación Sin Límite, Centro de Incidencia Ambiental, Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Organización Afropanameña Soy y Alianza Ciudadana Pro Justicia.

Al momento de realizar el Informe de Medio Término aún no se había completado la labor de estas mesas de trabajo, por lo que estaba pendiente la presentación al Consejo de Gabinete de la propuesta de reforma del Código de Ética.

Fin de término: Sustancial

De acuerdo con Aida Martínez, asesora legal de la Oficina de Cooperación Técnica Internacional, de la ANTAI, las mesas de trabajo para proponer la reforma al Código de Ética se completaron durante la segunda mitad del 2016.

Contaron con una amplia participación de organizaciones de sociedad civil[Note77: De acuerdo con María Soledad Porcell, coordinadora legal del Centro de Incidencia Ambiental, fueron 89 las organizaciones de sociedad civil que participaron de las mesas de trabajo.] que promovieron, entre otros, aspectos como los parámetros para definir qué conductas resultan antiéticas, o cómo se establecería la responsabilidad de los funcionarios que incurriesen en conductas de este tipo.

Sin embargo, de acuerdo a Maria Soledad Porcell, coordinadora legal del Centro de Incidencia Ambiental una serie de aspectos del interés de la sociedad civil se excluyeron del documento final de reformas al Código de Ética que se presentó a Presidencia[Note78: Entrevista realizada el 13 de abril de 2018, Ciudad de Panamá.]. Algunos de estos fueron las sanciones con las que se castigarían los comportamientos antiéticos y la definición específica para tipificar el conflicto de interés, sobre las que no se alcanzó consenso.

Los participantes de las sesiones revisaron la propuesta de reforma al Código de Ética artículo por artículo hasta lograr acordar una versión final de cada uno, con la que se construiría el documento que se le presentaría al Gabinete. De acuerdo con ANTAI, esta presentación se atrasó debido a que la persona que se encargó de dirigir las mesas de trabajo y documentar el consenso alcanzado en las discusiones entregó la versión final del documento en septiembre de 2017. Al momento de redactar el Informe de Fin de Término, ANTAI se encontraba estudiando esta propuesta final y trabajando en la redacción de un documento para que lo firmaran el presidente y altos funcionarios públicos, que se llamaría “Código de Pautas Éticas” y sería un anexo al Código de Ética por medio del cual los firmantes se comprometen a cumplir con normas de transparencia y probidad.

Estos documentos se incorporarían al paquete de leyes anticorrupción presentado ante la Asamblea Nacional en diciembre de 2016, para proponer la adopción del nuevo Código Uniforme de Ética.

Su redacción contó con el apoyo de la Oficina contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas (UNODC, por sus siglas en inglés), que se encargó de levantar una última versión del documento y que presentó a la ANTAI en noviembre de 2017 como parte de un paquete de propuestas de leyes anticorrupción.

Posteriormente, la ANTAI propuso una serie de reformas a la Ley 6 de transparencia, del 22 de enero de 2002, que deberán ser tomadas en cuenta en el proyecto de ley que dicta el Código de Ética. Estas reformas a la Ley 6 de 22 de enero de 2002 se remitieron vía electrónica a la UNODC, quienes al momento de realizar la presente investigación trabajaban en su incorporación al proyecto de ley.

Las acciones anteriores dan cuenta del cumplimiento del tercero de los hitos; sin embargo, al no haberse completado la versión final de la propuesta del proyecto de ley que dicta el Código de Ética, este no ha llegado a presentarse ante el Consejo de Gabinete, por lo que el cuarto hito del compromiso quedó pendiente.

¿Se avanzó en la apertura del Gobierno?

Participación ciudadana: Marginalmente

El primer proceso al que se refiere el primero de los hitos, la propuesta de reformas al anteproyecto de ley 58 de 5 de agosto de 2014 que regula el conflicto de intereses en el servicio público, se implementó sin la participación de la sociedad civil (OSC), el documento fue redactado por especialistas de ANTAI.

Por el contrario, las actividades relacionadas con el tercer y cuarto hito, que pretendieron desarrollar una serie de propuestas de reforma al Código de Ética de la función pública, si contaron con una amplia participación de organizaciones de la sociedad civil. No obstante, algunas de sus posturas no llegaron a incluirse en el documento final propuesto.

Maria Soledad Porcell, coordinadora legal del Centro de Incidencia Ambiental y participante de las mesas de trabajo, considero que “Lo que sociedad civil quería era uniformar las sanciones a aplicar a los funcionarios por violar la ética y ayudarles a que tomen mayor conciencia sobre qué conductas se consideraban o no éticas, facilitarles distinguir qué pueden hacer y qué no desde la perspectiva ética”.

Las investigaciones iniciadas por Fiscalía Especial Anticorrupción relacionadas al caso Odebrecht en Panamá influyeron en el contexto político panameño y esto se reflejo en las discusiones de las mesas[Note79: Secuencia de notas publicadas por el diario La Prensa en torno a este caso]. Maria Soledad Porcell, coordinadora legal del Centro de Incidencia Ambiental y participante de las mesas consideró que lo anterior impidió llegar a consensos en temas clave, como la definición de los conflictos de interés o código de ética general que pudiera ser igualmente aplicable a todas las instituciones del Estado.

No obstante, el criterio general de Porcell es que existió una gran apertura por parte del gobierno para recibir las sugerencias de OSC y que la gran mayoría de ellas sí se plasmaron en la propuesta final al código de ética. Por tal motivo se considera que el compromiso ayudó marginalmente a cambiar las conductas de gobierno.

Finalmente, para que estas propuestas de reforma al Código influyan efectivamente en la conducta de los funcionarios públicos y, por lo tanto, en el actuar del gobierno, deberán ser presentadas y aprobadas por el Gabinete, algo que no había sucedido al momento de redactar el presente informe de fin de término.

¿Se incorporó en el siguiente plan?

Este compromiso no se incluyó en el plan de acción 2017-2019, pero sí se continúa abordando la temática de conflicto de interés a través del compromiso 4. El nuevo compromiso se enfoca en la prevención de conflicto de interés en las contrataciones públicas.