Open Contracting in Infrastructure (PA0035)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda? La disponibilidad de datos abiertos sobre compras públicas es limitada, al igual que su uso con fines analíticos, por ejemplo, para la toma de decisiones gubernamentales, oportunidades comerciales y monitoreo ciudadano.

¿Cuál es el compromiso? Apoyar la implementación de un enfoque de contratación abierta que fortalezca la disponibilidad y uso de datos sobre compras públicas, con énfasis en la infraestructura pública, que abarca: ● Fortalecimiento de la transparencia en la contratación pública. ● Creación de capacidades para el uso de datos. ● Rendición de cuentas por proyectos de infraestructura pública.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática? Disponibilidad mejorada de datos de contratación e infraestructura pública, de acuerdo con los estándares de datos abiertos. Mayor uso de datos sobre contratación e infraestructura pública por parte de los ciudadanos, para avanzar en sus casos de toma de decisiones, monitoreo y oportunidades comerciales y responsabilidad pública, promoviendo así la participación ciudadana y la auditoría social. 17

¿Por qué es relevante a los valores de OGP? Transparencia: se publicará más información sobre las contrataciones públicas, de mejor calidad en formatos abiertos y estandarizados, lo que fortalecerá el acceso a la información por parte del público. Participación ciudadana: se crearán condiciones favorables para la sociedad civil del país, al fomentar el uso de los datos de contratación pública, para así promover la auditoría social.

Información adicional Presupuesto del compromiso: El compromiso contará con un presupuesto de $280,000 USD, brindado por el Fideicomiso de Donantes Múltiples de OGP, y a su vez administrado por el Banco Mundial. Vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo, programas sectoriales: El Plan Estratégico de Gobierno 2019-2024 en su pilar estratégico No.1 El Buen Gobierno establece el tema de Contrataciones Públicas, y entre sus acciones prioritarias menciona: ● Transparencia y rendición de cuentas a fin de que la ciudadanía pueda seguir todas las etapas de los procesos de contratación pública, incluyendo la ejecución y entrega. ● Cumplir con el Reto Transparencia 2019 Panamá, que establece la implementación de CoST - La Iniciativa de Transparencia en Infraestructura. Las últimas reformas a la Ley de Contrataciones Públicas incorporan los artículos: ● Datos abiertos en compras públicas, que establece la obligación institucional de divulgar los procedimientos de contratación en todas sus etapas, en formatos de contrataciones abiertas y datos abiertos (Artículo 176 del Texto Único de la Ley 22 de 27 de junio de 2006, que regula la contratación pública, ordenado por la Ley 153 de 2020). ● Observatorio de Contrataciones Públicas, a fin de que la ciudadanía pueda monitorear los datos generados 18 en todas las etapas de los procedimientos de selección de contratista que realizan las entidades licitantes, así como para realizar las correspondientes denuncias (Artículo 38 del Texto Único de la Ley 22 de 27 de junio de 2006, que regula la contratación pública, ordenado por la Ley 153 de 2020). Vinculación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): ODS 16. Paz, Justicia e Instituciones sólidas. Hitos con fechas verificables Fecha de inicio: Fecha de término: Componente 1. Fortalecimiento de la transparencia en la contratación pública 1.1 Capacitación del personal de las entidades públicas responsables de la publicación de datos en PanamaenObras, para acelerar y estandarizar la carga de información de calidad a la plataforma. Enero 2022 Diciembre 2022 1.2 Adopción de la OCDS y el Estándar de Contratación Abierta de Datos de Infraestructura (OC4IDS) para publicar datos abiertos de PanamaCompra, así como de PanamaenObras y los datos del Ministerio de Economía y Finanzas sobre registros presupuestarios y pagos de ISTMO. Enero 2022 Junio 2022 1.3 Desarrollo y despliegue de una segunda versión del Observatorio de Contratación Pública “PanamaCompra en Cifras” para integrar los datos abiertos y estandarizados publicados por PanamaCompra, PanamaenObras e ISTMO, de tal forma que se pueda "seguir el dinero" en la contratación pública desde la planificación hasta la implementación. Enero 2022 Septiembre 2022 Componente 2. Creación de capacidades para el uso de datos 2.1 Establecimiento de alianzas con universidades e instituciones de capacitación para desarrollar contenidos que permitan la introducción de currículos de datos abiertos, contratación abierta y uso de datos en sus programas académicos, y con entidades Abril 2022 Mayo 2023 Septiembre 2022 Octubre 2023 19 públicas que puedan fortalecer estos esfuerzos, como AIG con sus plataformas de capacitación en línea. 2.2 Talleres y otros eventos de capacitación sobre el uso de datos, donde diferentes partes interesadas adquieren habilidades para reutilizar y analizar los datos publicados para sus propios casos de uso. Octubre 2022 Octubre 2023 2.3 Organización de mesas redondas y foros, con el fin de articular una red de actores gubernamentales y no estatales para discutir cómo fortalecer el sistema de compras públicas con base en el uso de los datos, como parte del Observatorio de Contratación Pública, además de establecer un espacio para el seguimiento ciudadano de las adquisiciones realizadas por las entidades contratantes. Enero 2023 Diciembre 2023 Componente 3. Rendición de cuentas por proyectos de infraestructura pública 3.1 Elaboración de informes anuales de aseguramiento por especialistas idóneos e independientes, que analizan los datos divulgados y la información disponible en PanamaenObras de un conjunto de proyectos de infraestructura seleccionados por el Grupo Multisectorial de CoST Panamá. Abril 2022 Abril 2023 Septiembre 2022 Septiembre 2023 3.2 Eventos de lanzamiento para difundir los resultados de los informes anuales de aseguramiento, que promoverán un mayor conocimiento sobre la gestión de la infraestructura pública, así como sobre la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura (CoST Panamá) y su avance en el país. Septiembre 2022 Septiembre 2023 Septiembre 2022 Septiembre 2023 3.3 Mesas redondas sobre políticas y acciones necesarias para mejorar la priorización y desempeño de proyectos de infraestructura pública. Julio 2022 Julio 2023 Diciembre 2022 Diciembre 2023 3.4 Asistencia técnica al Grupo Multisectorial de CoST Panamá, para identificar y desarrollar los instrumentos clave para la sostenibilidad de la iniciativa, tales como estatutos, reglamentos, código de ética, plan estratégico y estrategia de captación de fondos, entre otros. Febrero 2022 Marzo 2022

Action Plan Review

Compromiso 1. Contrataciones abiertas y transparencia en infraestructura pública

• Verificable: Sí

• ¿Tiene un enfoque de gobierno abierto? Sí

• Potencial de resultados: Sustancial

Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) y la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI). Grupo Multisectorial de CoST Panamá, Comisión Nacional de Gobierno Abierto de Panamá, Grupo de Trabajo de Datos Abiertos de Panamá.

Para una descripción completa del compromiso, ingresar al siguiente vínculo: https://www.opengovpartnership.org/documents/panama-action-plan-2021-2023/

Contexto y objetivos:

El anterior plan de acción de Panamá (2017-2019) incluyó entre sus compromisos “Fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en los proyectos de infraestructura pública”, iniciativa que pretendía crear regulaciones para obligar a las instituciones públicas contratantes a someter sus proyectos de infraestructura a los estándares de la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura – CoST [1]. Este nuevo compromiso del IV plan de acción (2021-2023) pretende trabajar a partir de lo logrado con la implementación del compromiso del plan de acción anterior, profundizar el impacto y ampliar el alcance de la normativa generada y las herramientas desarrolladas como parte de la implementación del compromiso antecesor, incluyendo el componente de contrataciones abiertas y no solamente para las instituciones que desarrollan infraestructura pública, sino para todo el aparato estatal.

El IRM destacó el compromiso del tercer plan de acción (2017-2019) por su gran ambición y por lograr resultados significativos en cuanto a la apertura de gobierno [2]. La Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (ANTAI) y la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) adoptaron la normativa por la cual se aprobaron “los Estándares para la publicación de información de los proyectos de infraestructura pública” [3]. Además, se creó el portal PanamaenObras [4], que proactivamente publica información sobre el presupuesto, progreso, empresas involucradas, personas responsables, costos del contrato, fuentes de financiamiento y alcance, entre otros, de algunos proyectos de infraestructura según la etapa en que se encuentren: identificación, planificación, adquisición, ejecución y finalización [5]. El sistema obtiene esta información directamente del Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas “Panamá Compra” [6]. El compromiso no se logró implementar por completo durante los dos años del plan de acción. Faltó publicar los 40 indicadores definidos por los estándares de publicación de información de CoST [7] y aplicarlos a todas las instituciones públicas que contrataran el desarrollo de proyectos de infraestructura en Panamá [8]. Dentro de los dos años del plan de acción, lo que se realizó fue un plan piloto con tres instituciones públicas.

En el informe de implementación de Panamá 2017-2019 el IRM recomendó dar continuidad al compromiso y completar las actividades pendientes, para profundizar el impacto avanzado y aumentar el alcance de la iniciativa. La Comisión Nacional de Gobierno Abierto de Panamá y el Grupo Multisectorial de CoST consideraron conveniente atender la recomendación y determinaron proponerlo durante las mesas de cocreación del 4° plan de acción 2021-2023. La ANTAI optó también por presentar una aplicación para concursar por recursos para su implementación, a través del Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes de OGP, el cual les fue otorgado en diciembre de 2019 [9].

El nuevo compromiso contribuirá a generar mayor transparencia al buscar dar continuidad a las iniciativas desarrolladas para promover la divulgación proactiva de información en el desarrollo de infraestructura pública, aumentar la cantidad de instituciones y proyectos que se adhieran a los principios de transparencia de CoST y ampliar el alcance del compromiso anterior agregando prácticas de contratación abierta a los procesos de contratación pública en general, no solo a los relacionados al desarrollo de infraestructura. Para ello, se trabajará con instituciones públicas, promoviendo la adopción del Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas [10] y el Estándar de Contratación Abierta de Datos de Infraestructura (OC4IDS) [11] para publicar datos abiertos de los portales PanamaCompra y PanamaEnObras, así como datos del Ministerio de Economía y Finanzas sobre registros presupuestarios.

El compromiso también pretende realizar consultas a las partes interesadas para mapear las necesidades de datos e información sobre contrataciones e infraestructura pública por sector, así como generar un mecanismo de participación mediante la creación de mesas de trabajo integradas por usuarios. Estas darán retroalimentación y propuestas de mejora sobre la información publicada y demás iniciativas de transparencia relacionadas a procesos de contrataciones abiertas.

Las actividades serán ejecutadas por la DGCP en coordinación con la ANTAI y contarán con la colaboración y asesoría técnica del grupo multisectorial de CoST Panamá, foro que agrupa representantes de la sociedad civil y el sector privado [12].

Potencial para resultados: Sustancial

El compromiso posee gran potencial al referirse a un área de gran impacto: las contrataciones abiertas [13]. Este impacto potencial y aspecto innovador en el contexto nacional se ven impulsados por cuatro elementos principales:

1. La transparencia dentro del sector de infraestructura es de gran relevancia en Panamá debido a la proporción que esta industria representa dentro de la economía nacional [14], lo que permite considerar de alto impacto las mejoras que a nivel administrativo y de transparencia se puedan generar en el sector. Antes de la pandemia de la COVID-19, la construcción era la segunda actividad con mayor participación en la generación de valor agregado en el Producto Interno Bruto panameño y la tercera de mayor crecimiento [15]. Además el sector ha sido protagonista de importantes escándalos de corrupción en años recientes. El principal fue el caso Odebrecht, empresa acusada de pagar sobornos a funcionarios entre los años 2010 y 2014 [16] y que participó en el desarrollo de importantes obras públicas a nivel nacional [17].

2. El alcance del compromiso en cuanto a contrataciones abiertas se expandió con respecto al plan de acción anterior, pues ahora se pretende ir más allá del sector de infraestructura pública e incluir a todos los procesos de contratación pública. En ellos se pretende aplicar estándares de transparencia proactiva, divulgación de información, documentación y participación ciudadana, entre otros. Estas prácticas mejorarían la transparencia de los procesos de contratación pública, facilitarían su trazabilidad y promoverían la rendición de cuentas por parte de las instituciones del Estado por el uso que dan a los fondos públicos en la concesión y ejecución de contratos. Adicionalmente, el compromiso tiene la ambición de aplicar el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas de la Open Contracting Partnership más allá del Gobierno central, aplicándolo en los 81 municipios del país. Este objetivo se apoya en el plan estratégico del gobierno de la República, que incluyó como parte del primer pilar sobre “El Buen gobierno”, en la sección denominada “Transparencia y Rendición de Cuentas”, la implementación del programa llamado “Licitaciones y Contratista Visible”. Éste busca “que la ciudadanía pueda seguir todas las etapas de los procesos de contratación pública, incluyendo la ejecución y entrega” [18]. Para ello cuenta con un presupuesto de US$280,000 en asistencia técnica del Banco Mundial [19].

3. El compromiso cuenta con un sólido respaldo legal en la reforma a la Ley de contrataciones públicas [20] de mayo del 2020, la cual garantiza el acceso a la revisión de los procedimientos y permite a la ciudadanía monitorear las obras del Estado, evitando retrasos por acciones sin fundamento. Además, habilita la presentación electrónica de propuestas e instruye la Dirección General de Contrataciones Públicas establecer el Observatorio Digital, que permitirá monitorear los datos generados en todas las etapas del proceso de selección de contratistas.

4. Finalmente, otro aspecto más que permite prever un impacto sustancial del compromiso es que sus acciones no se limitan a la publicación de información, sino que incluyen actividades para desarrollar capacitaciones entre la ciudadanía y organizaciones de sociedad civil para entender y utilizar la información que se pretende difundir, de manera que aumente las posibilidades de que ésta sea aprovechada y promueva la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas y el llamado a la rendición de cuentas por parte de las y los funcionarios.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

• La reforma a la ley de contrataciones públicas ^[21] de mayo del 2020 incluyó modificaciones que permiten dar preferencia a micro y pequeñas empresas (MiPymes) en contrataciones menores, siempre que se cumpla con ciertos requisitos. Esto permite crear oportunidades de contratación privilegiando empresas nacionales o locales y lograr así un mayor impacto económico a través de las inversiones del Estado. Incluir dentro de la información por divulgar como parte de la implementación del compromiso la cantidad de MiPymes adjudicadas con contratos públicos permitiría dar trazabilidad a este objetivo de la reforma legal y determinar si se está alcanzando la meta o si es necesario implementar medidas adicionales para lograrlo.

• Desde la perspectiva del ANTAI, un reto importante será completar la totalidad del compromiso dentro del período de 2 años del plan de acción. El amplio alcance de la iniciativa y la cantidad de procesos administrativos y legales, de autorizaciones y normativa por publicar que requiere podrían llegar a requerir un plazo más amplio. Para evitar el riesgo de que no se logre implementar el compromiso, el IRM sugiere definir la ruta crítica de la implementación, priorizar las actividades de mayor impacto, establecer dependencias y principales riesgos, así como posibles planes de contingencia para los aspectos con mayor probabilidad de atrasarse. En caso de no poderse completar dentro del ciclo de implementación de 2 años, se recomienda continuar las acciones de implementación para alcanzar el significativo potencial que tiene la iniciativa.

• Para que las iniciativas de contrataciones abiertas generen valor económico en el mediano y largo plazo, suele ser fundamental que los gobiernos desarrollen mecanismos de participación efectivos, que generen insumos que ayuden a hacer los procesos y flujos de información más eficientes y, sobre todo, que las autoridades logren llevar las propuestas de mejora a la práctica. Este último aspecto es fundamental para mantener el interés y compromiso de la sociedad civil involucrada y para que la iniciativa continúe agregando valor en el tiempo. Llevar a la acción la retroalimentación recibida en ocasiones podrá también implicar iniciar investigaciones sobre el desempeño de proveedores y, si lo amerita, interponer denuncias judiciales contra funcionarios corruptos o modificar pólizas para generar condiciones de mercado más justas.

• Además de la sociedad civil, empresas privadas, periodistas, observatorios, los gobiernos son los grandes usuarios y beneficiarios de los datos abiertos sobre contrataciones. Para sacarles el mayor provecho para conseguir ahorros, hacer el proceso de contratación más eficiente y conseguir mejores servicios de los proveedores, es necesario generar las capacidades entre las y los funcionarios y asignar responsables de monitorear la información, actualizarla y generar conocimiento a partir de ella.

• Existen numerosos compromisos que muchos países, incluso en Latinoamérica, han implementado sobre contrataciones abiertas, tanto en el sector de infraestructura como en otros. En OGP, más de 70 miembros se han comprometido con reformas sobre este tema. En esta publicación de OGP se encuentran algunas recomendaciones y vínculos a socios y documentos con información sobre posibles retos y lecciones aprendidas durante la implementación de compromisos. Será de gran ayuda investigar algunos de los casos cuyo contexto ofrezca paralelismos con Panamá. A continuación presentamos algunos ejemplos:

o Honduras [22]: para mediados de 2021, el país centroamericano estaba divulgando datos sobre más de 1,000 proyectos que utilizan OC4IDS, incluidas las asociaciones público-privadas.

o Paraguay: durante la crisis generada por la pandemia del COVID-19, la institución responsable de los procesos de contratación pública [23] comenzó a publicar y monitorear en tiempo real todas las contrataciones que se generaban. Los conocimientos que obtuvo a partir de la información generada le llevaron a innovar con nuevas regulaciones y herramientas que permitieron bajar hasta 10 veces los precios de equipos de protección contra el virus del COVID-19 y reducir los plazos hasta 10 veces.

o México: uno de los primeros países de la región en implementar estándares de contrataciones abiertas, actualmente cuenta con 19 organismos garantes de entidades federativas que trabajan las contrataciones abiertas a través del Estándar de Datos de Contrataciones Abiertas.

o Ucrania: uno de los pioneros en la materia, a través de su plataforma ProZorro está generando ahorros de entre un 10% y un 20% por licitación y mejorando la confianza de las empresas más pequeñas en los procesos de contratación.