Implementing Escazu Agreement through Environmental Information System (PA0036)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda? Panamá cuenta con un Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) creado por la Ley 41 de 1998, Ley General de Ambiente; sin embargo, el sistema requiere una serie de mejoras que coadyuven a que la información ambiental del país se encuentre disponible de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible, comprensible, actualizada, desagregada, descentralizada, reutilizable, procesable, interoperable, confiable y progresivamente en medios informáticos y georreferenciados, conforme a los estándares establecidos en el artículo 6 del Acuerdo de Escazú. El sistema no cuenta aún con toda la información postulada por el Acuerdo y recibe poca información de entidades con competencia ambiental distintas del Ministerio de Ambiente. La ciudadanía requiere información completa sobre el estado de los recursos naturales de los que depende y la gestión ambiental del país, para su plena participación en el proceso de toma de decisiones ambientales, derecho que también ha sido reconocido por el artículo 7 de este acuerdo. 27

¿Cuál es el compromiso? El compromiso implica la identificación de los contenidos prioritarios que deben ser fortalecidos o añadidos al SINIA dentro un periodo de dos años, a través de un amplio proceso de participación ciudadana, para lograr de manera progresiva el pleno cumplimiento del artículo 6 del Acuerdo de Escazú. Adicionalmente se emitirá un decreto ejecutivo que establezca la estructura del SINIA, incluyendo los contenidos priorizados; la periodicidad con que esta información ambiental deba ser actualizada; el formato en que se deberá digitalizar la información; los espacios de coordinación interinstitucional correspondientes, entre otros aspectos relevantes con objeto de garantizar el apego del sistema al Principio de No Regresión Ambiental. Igualmente, el compromiso contempla talleres para la revisión de los avances en el fortalecimiento efectivo del SINIA junto a la sociedad civil. El SINIA contará además con un mecanismo de retroalimentación para uso de la población que permita su mejora continua y su socialización. Este mecanismo permitirá identificar los vacíos de información ambiental que deben ser llenados para mejorar la calidad de las decisiones ambientales y, asimismo, ampliar progresivamente el alcance y contenido mínimo del SINIA de forma participativa. Se espera obtener como resultado, un mayor nivel de participación informada en los procesos de tomas de decisiones ambientales ya que la población contará con una base sólida de información ambiental claramente definida para evaluar la conveniencia o no de decisiones, planes, programas, proyectos o normas que puedan impactar el ambiente y sus elementos. Además, se espera mejorar la calidad de las decisiones ambientales que se tomen, ya que el SINIA permitirá que todas las entidades públicas cuenten con la información ambiental necesaria al momento de fijar el rumbo u objetivo de políticas públicas, promoviendo que las mismas sean sostenibles y en pleno respeto de los 28 derechos humanos ambientales de la población. La ejecución de las actividades deberá contemplar mecanismos para facilitar el acceso a la información y la participación efectiva de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad atendiendo lo dispuesto en los artículos 5 y 7 del Acuerdo de Escazú.

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática? El compromiso propiciará el cumplimiento de las obligaciones de Panamá respecto a sus sistemas de información ambiental, contempladas en el artículo 6 del Acuerdo de Escazú, mediante un proceso participativo a la altura de los estándares de su artículo 7. Las capacitaciones y actividades diagnósticas ayudarán a establecer el plan de las mejoras necesarias; la emisión del Decreto Ejecutivo reglamentario ayudará a prevenir el desmejoramiento de la calidad y cantidad de información incluida en el sistema; la implementación de las mejoras y su divulgación serán clave para mejorar la información ambiental a disposición de los ciudadanos y entidades públicas con competencia ambiental; mientras que los mecanismos de verificación de avances y sugerencias de mejoras promoverán el desarrollo progresivo del derecho de acceso a la información. 29

¿Por qué es relevante a los valores de OGP? Este compromiso es relevante porque promueve: •Transparencia: Aumenta la información pública a disposición de la ciudadanía y contempla espacios de rendición de cuentas sobre los avances alcanzados y los planes de mejora a futuro. •Participación: Incluye a la ciudadanía en la toma de decisiones para la implementación de políticas públicas. •Colaboración: Se construye sobre una colaboración cercana entre la sociedad civil y las entidades públicas, al tiempo que mejora la condiciones para estrechar esa colaboración a futuro.

Información adicional Este compromiso se vincula con: Objetivo de Desarrollo Sostenible 16: Promover sociedad justas, pacíficas e inclusivas, meta 16.6: Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas, meta 16.10: Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales. El artículo 6 del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, mejor conocido como Acuerdo de Escazú, adoptado por Panamá mediante la Ley 125 de 2020. Hitos con fechas verificables Fecha de inicio: Fecha de término: 30 Invitar a las máximas autoridades de las entidades gubernamentales con competencia ambiental al evento de lanzamiento del Plan de Acción para renovar su compromiso con su ejecución. Responsable: ANTAI, con el apoyo del Ministerio de la Presidencia y AIG. Entregable: Informe del evento 01 de septiembre de 2021 30 de septiembre de 2021 Realizar una inducción para los miembros del Comité Técnico Interinstitucional de Estadísticas Ambientales (COTEA) y los miembros de las entidades gubernamentales con competencia ambiental sobre la Alianza de Gobierno Abierto, el Acuerdo de Escazú, el Sistema Nacional de Información Ambiental, y el Plan de Acción 2021 - 2023. Responsable: ANTAI y MIAMBIENTE, con apoyo AIG. Entregable: Informe de inducción realizada. 01 de octubre de 2021 31 de diciembre de 2021 Realizar un diagnóstico del SINIA, incluyendo una evaluación de los datos faltantes respecto al artículo 6 del Acuerdo de Escazú, y la identificación de la información ambiental con mayor demanda por la ciudadanía, a través de las estadísticas de tráfico del SINIA y la realización de una encuesta pública facilitada por el Grupo de Datos Abiertos. Responsable: ANTAI, MIAMBIENTE, URC, CIAM. Entregable: Documento de Diagnóstico. 01 de septiembre de 2021 31 de enero de 2022 Realizar un taller virtual para la sociedad civil y las instituciones involucradas, con el propósito de definir los nodos temáticos y series de datos priorizados para el fortalecimiento del SINIA. El taller también buscará analizar los mecanismos de coordinación interinstitucional y los estándares que deben cumplir los datos a ser incorporados en el SINIA para su efectividad. Las convocatorias para estos talleres virtuales deberán divulgarse ampliamente mediante avisos escritos en diarios de circulación nacional, publicaciones periódicas en redes sociales y en la página web del Ministerio de Ambiente. Asimismo, con el objetivo de promover la más amplia participación ciudadana, las fechas de los talleres virtuales serán divulgados en los distintos espacios de 1 de febrero de 2022 31 de mayo de 2022 31 participación ciudadana existentes: Comités de Cuenca, Juntas de Acueductos y Alcantarillados Rurales (JAARs), Congresos Generales Comarcales y de Tierras Colectivas indígenas, entre otros. Responsable: MIAMBIENTE, CIAM y URC. Entregable: Informe del proceso, incluyendo identificación de las necesidades que se buscaron atender con la priorización y los consensos alcanzados. Diseñar y emitir un decreto ejecutivo, reglamentando el artículo 30 del Texto Único de la Ley General de Ambiente, para formalizar la estructura mínima del SINIA, fortalecido con los consensos alcanzados en los talleres, cumpliendo con el periodo de consulta pública dispuesto en las normas vigentes. Responsable: MIAMBIENTE y CIAM. Entregable: Decreto ejecutivo promulgado en Gaceta Oficial. 1 de enero de 2022 31 de junio de 2022 Incorporar y actualizar los datos según las temáticas y series consensuadas en el SINIA y portal de datosabiertos.gob.pa; e incorporar un mecanismo para retroalimentación de la ciudadanía para el fortalecimiento del SINIA. Responsable: MIAMBIENTE (principal) y demás entidades según series y datos consensuados. Entregable: Datos publicados en ambos portales. 1 de julio de 2022 31 de enero de 2023 Diseñar e implementar una campaña de difusión del SINIA para el acceso y uso de los datos e información ambiental por la ciudadanía en general. Responsable: MIAMBIENTE (principal), miembros de la CNGA, la academia y organizaciones de sociedad civil involucradas. Entregable: Avisos publicados periódicamente en página web, redes sociales y demás medios identificados; así como las menciones en eventos y capacitaciones de las distintas unidades del ministerio. 1 de septiembre de 2022 1 de agosto de 2023 Planificar y realizar talleres para la verificación del avance del fortalecimiento del SINIA, la 1 de julio de 2022 31 de agosto de 2023 32 identificación de recursos existentes y necesarios para potenciar la participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales. Responsable: CIAM, ANTAI, AIG, MIAMBIENTE y URC Entregable: Informe de hallazgos y conclusiones finalizado.

Action Plan Review

Compromiso 2. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Información Ambiental

● Verificable: Sí

● ¿Tiene un enfoque de gobierno abierto? Sí

● Potencial de resultados: Sustancial

Ministerio de Ambiente (MiAMBIENTE). 1. Centro de Incidencia Ambiental de Panamá (CIAM) y Centro de Riesgo Urbano de Florida State University - Panamá

Para una descripción completa del compromiso, ingresar al siguiente vínculo: https://www.opengovpartnership.org/documents/panama-action-plan-2021-2023/

Contexto y objetivos:

Este compromiso pretende mejorar el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) [24] del Ministerio de Ambiente (MiAmbiente) y adaptarlo a los estándares informativos definidos por el artículo 6 del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, conocido como Acuerdo de Escazú [25] y que fue ratificado por la Asamblea Nacional en enero de 2020 [26].

El acuerdo de Escazú es un documento ambicioso preparado por países de América Latina y el Caribe y firmado en Escazú, Costa Rica en 2018 y que busca proteger el medio ambiente y garantizar en cada uno de los países que lo adopten el acceso a información sobre su estado, proyectos, decisiones y votaciones que puedan afectarlo.

También pretende fomentar el uso de procesos de justicia para reparar daños ambientales y fomentar la participación y consultas ciudadanas en los procesos de toma de decisiones ambientales. El compromiso atenderá este segundo elemento referente a la participación al incluir dentro de sus actividades procesos de consulta para definir cuál será la información que se publicará a través de la plataforma digital y cómo se priorizará. Además, será la ciudadanía y organizaciones civiles involucradas en este proceso quienes escogerán cuál será la forma más conveniente de organizar la información por publicar dentro de las diferentes áreas temáticas por incluir en el portal del SINIA. Tanto el Centro de Incidencia Ambiental (CIAM) como el Centro de Riesgo Urbano, organización de sociedad civil y académica respectivamente, participarán en estos procesos de toma de decisiones como contrapartes del compromiso, pero MiAmbiente lanzará también una convocatoria abierta a través de su página de internet y redes sociales, de manera que cualquier organización interesada tome parte de las consultas [27].

El SINIA es un sitio web creado a partir de la Ley General de Ambiente de 1998 con el objetivo de “recopilar, sistematizar y distribuir información ambiental del Estado, entre los organismos y dependencias, públicos y privados, de forma idónea, veraz y oportuna” [28]. Durante muchos años se limitó a publicar mapas con alguna información georreferenciada y fue hasta el 2019 que empezó a incluir nodos de diferentes áreas informativas, hasta completar los 11 con que contaba en marzo de 2022. Estos 11 nodos temáticos abarcan temas como agua, atmósfera, bosques y biodiversidad, gestión ambiental, energía y transporte, residuos o recursos marinos.

Los temas que abarca la información publicada en el SINIA ayudan a cumplir con los requerimientos del articulo mencionado; sin embargo, tras una visita al sitio web se verificó tiene carencias importantes que le hacen incumplir con los requerimientos que establece el artículo 6 del Acuerdo de Escazú. En algunos de los nodos informativos, como los de suelo y recursos marinos, los datos más recientes eran del año 2012 [29], mientras que 4 de los 11 nodos informativos no incluían documentos dentro de la sección del portal denominada Centro de Documentación [30], donde se publican informes de monitoreo, planes nacionales, manuales, diagnósticos, programas de capacitación, guías técnicas, informes y evaluaciones, entre otros.

En la opinión de la sociedad civil y el sector académico [31], otro problema es que en muchos casos se ofrecen estadísticas, pero no las bases de datos usadas para calcularlas [32]. Desde su perspectiva, ofrecer estadísticas producto de cálculos previos sin incluir los datos usados para obtenerlas restringe el acceso a la información y reduce significativamente la utilidad y transparencia proactiva de esta. Desde su perspectiva, la información publicada (a enero 2022) es deficiente y no permite ser comprobada, por lo que no puede usarse en investigaciones [33]. Al no compartirse las bases de datos crudos, no es posible hacer cálculos propios ni buscar la información requerida según el tema investigado. Además, dificulta interpretarla en su verdadera dimensión, pues un promedio, por ejemplo, cuenta una historia muy diferente si se muestra que su desviación estándar es muy amplia, y esto no es posible determinarlo si no se incluyen los datos crudos.

Tales limitaciones obligan a las organizaciones de la sociedad civil y centros de investigación a buscar la información por su cuenta, contactando individualmente a las diferentes instituciones del Estado. Esto demanda más recursos y requiere una inversión de tiempo significativamente mayor que se evitaría si la información se publicara proactivamente [34]. El objetivo del compromiso es atender las carencias del SINIA y fortalecer la plataforma ya existente para cumplir con el artículo citado, aprovechando el ecosistema de OGP para impulsar esta primera etapa de implementación del Acuerdo, vinculante para las naciones que lo ratifiquen.

El compromiso fue propuesto durante el proceso de cocreación por el Centro de Riesgo Urbano [35] de la Florida State University, campus de Panamá, con el apoyo del Centro de incidencia Ambiental (CIAM). El objetivo de ambas organizaciones es mejorar la calidad de la información ambiental disponible y facilitar la observación, monitoreo y verificación de sus datos por parte de la ciudadanía. Posteriormente, el MiAmbiente propuso aprovechar el compromiso para avanzar en el progreso de cumplimiento de los estándares definidos en el artículo 6 del Acuerdo de Escazú.

Otras actividades del compromiso, que se implementarán con fondos proporcionados por MiAmbiente, pretenden desarrollar capacidades entre la población civil y funcionarios para aprovechar la información que se divulgará, de manera que ayude a generar conocimiento y a tomar decisiones tanto a organizaciones civiles como a instituciones públicas y privadas.

Potencial para resultados: Sustancial

Panamá no cuenta con una plataforma que consolide la información ambiental recolectada por la diversidad de instituciones que componen este sector dentro del aparato estatal. Lo más parecido a ello es el SINIA, razón por la que aprovechar este portal existente y que divulga información ambiental proveniente de diferentes instituciones es una gran alternativa para aprovechar lo que Panamá ha avanzado en la materia. Al existir ya el medio para la publicación de información resulta más fácil enfocar los recursos y esfuerzos en mejorar su contenido.

La intención de MiAmbiente es que el portal publique la información que sea más relevante para la sociedad civil de manera proactiva, para lo que en enero de 2022 analizaba cuál sería el mecanismo más conveniente para lograrlo, si a través de convenios con las entidades que poseen la información que establezcan un proceso para hacérsela llegar al ministerio o creando un sistema informático que les permitiera subirla directamente al SINIA de forma automática [36]. El Comité Técnico Interinstitucional de Estadísticas Ambientales (COTEA), integrado por 18 instituciones del sector ambiental, se encargaría de consolidar y verificar técnicamente los datos provenientes de sus miembros [37].

Se pretende incluir entre los documentos a publicar las evaluaciones de impacto ambiental, fundamentales para el ejercicio de rendición de cuentas y de gran valor para los centros de investigación y organizaciones civiles. Desde la segunda mitad del 2019 estas evaluaciones no se publican proactivamente, luego de que el gobierno suspendiera el uso de la plataforma [38] para el Proceso de Evaluación y Fiscalización Ambiental del Sistema Internacional del Ambiente (Prefasia) [39]. La idea es cambiar esta práctica.

Empezar a publicar información ambiental de calidad que pueda usarse en investigación y para informar procesos de toma de decisiones representa una enorme oportunidad para el país que se podría aprovechar atendiendo la retroalimentación de la sociedad civil y potenciales usuarios y las disposiciones definidas en el artículo 6 del Acuerdo de Escazú. Éste establece el requerimiento de publicar información valiosa para el control y protección del ambiente como registros de emisiones y contaminantes; información sobre cambio climático; residuos, uso y conservación de los recursos naturales; evaluaciones de desempeño ambiental y el listado de las entidades públicas con competencia en la materia, entre otros. También indica que las autoridades ambientales deberán difundir información ambiental relevante de forma sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible y comprensible, que tendrá que actualizarse periódicamente y fomentar la desagregación y descentralización informativa sobre esta materia.

La implementación de este compromiso es a la vez un reto y una oportunidad para promover la coordinación y trabajo conjunto entre las diferentes instituciones que tienen injerencia y responsabilidad en la administración de los recursos ambientales, uno de los aspectos que el Acuerdo busca fortalecer. El compromiso también representa una oportunidad para aprovechar el gran potencial de la diversidad de centros de investigación ubicados en Panamá, que constituyen un repositorio de conocimientos y experiencias que podrían generar amplio conocimiento y valiosas recomendaciones en materia ambiental al contar con los insumos de datos ambientales que les faciliten trabajar y hacer investigación. El potencial de una alianza entre este sector, la sociedad civil y el sector público para el desarrollo de políticas públicas en la materia es enorme, y tanto los unos como los otros, y especialmente la población panameña, se verían beneficiados de prácticas de transparencia proactiva en materia ambiental a través de la divulgación de bases de datos de calidad, útiles y en formatos que permitan realizar minería de datos: reutilizables, procesables, accesibles y sin restricciones para su reproducción o uso, como lo define el Acuerdo.

La dinámica que este tipo de trabajo conjunto, del que la sociedad civil también ha de tomar parte, podría generar mecanismos de participación más informados. Ésta es una de las dinámicas que el MiAmbiente se propone cambiar con el compromiso [40], de manera que las decisiones en el tema ambiental se tomen cada vez menos circunscritas al quehacer interno de las instituciones y cada vez más integrando la participación civil a través de procesos participativos en los que se recopilen insumos de las partes interesadas. Este contexto le confiere un potencial de impacto sustancial al compromiso.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

• Uno de los primeros retos que podría enfrentar el compromiso radica en la cultura organizacional de las instituciones que deberán compartir la información que se divulgará a través del SINIA. Al no compartirse actualmente de forma proactiva y regular mucha de la información que la sociedad civil podría priorizar dentro del proceso de participación, es probable que no exista aún una cultura de acceso a la información entre las instituciones que la administren. Esto podría dificultar la labor de MiAmbiente de recopilar, consolidar y actualizar la información para luego subirla al SINIA. Para evitar este impacto, la ANTAI podría tomar un rol de mediador para ayudar a las entidades a tomar conciencia de la importancia de compartir su información y promover una cultura organizacional de transparencia, ofreciendo capacitaciones según sea necesario entre las y los funcionarios.

• El contenido por difundir a través del SINIA, el diseño del sitio web, la estructura para ordenar la información y la forma para presentar los datos deben escogerse con la ciudadanía en mente, no solo pensando en los profesionales especializados en la materia, para que el diseño e información del sitio web resulte útil y comprensible para la población civil e informe procesos cotidianos de toma de decisiones. Algunos ejemplos son el nivel de exposición a zonas de alta contaminación atmosférica, conveniencia de tomar precauciones ante las condiciones del agua potable en centros poblaciones o la disponibilidad de recursos naturales en zonas urbanas donde pobladores podrían invertir en bienes inmuebles, en caso de que sean temas de interés de la población. Para efectivamente incluir esta perspectiva en el diseño del sitio será de gran ayuda que MiAmbiente consiga que las y los usuarios que no pertenezcan a organizaciones o centros de investigación en el área ambiental también participen del proceso participativo para definir estas características del SINIA.

• Una oportunidad del compromiso es recuperar la confianza en la información divulgada a través del SINIA. Para ello, será fundamental asegurar la calidad de los datos y compartir también las bases de datos crudos y tabulados en formatos descargables, computables y abiertos, como lo exige el Acuerdo, para potenciar la utilidad de estos en investigaciones, procesos de toma de decisiones y elaboración de recomendaciones para el desarrollo de políticas públicas. Será de ayuda trabajar con las instituciones en estandarizar los formatos a usar, las unidades de medición y cualquier otra característica importante para permitir la comparación y trazabilidad entre metadatos. Diferencias tan sencillas como el uso de puntos o comas para separar decimales puede complicar el trabajo a la hora de procesar bases de datos.

• La disparidad de capacidades y recursos entre las instituciones responsables de recopilar la información por compartir será otro reto. Esta disparidad ya se refleja en el contenido compartido a través del SINIA, que ofrece una importante cantidad de documentos sobre cambio climático pero muy poco sobre los temas de suelos y recursos marinos, dos áreas en las que MiAmbiente ya prevé que encontrará poca información. Será importante acompañar a las instituciones más limitadas en recursos y desarrollar estrategias para apoyarlas y asegurarse que sean capaces de compartir la información requerida a tiempo y con la calidad esperada y de actualizarla según sea necesario.

Desde la perspectiva de sociedad civil, otro reto importante será darle continuidad a la iniciativa y mantener el proyecto a través de las diferentes administraciones del ejecutivo, debido a la alta rotación de funcionarios durante los cambios de gobierno y a la posibilidad de eliminar iniciativas de administraciones anteriores aún cuando estas funcionen. Para evitar que esto suceda es clave darle un sólido sustento jurídico que asegure la sostenibilidad del SINIA, de la información que se compartirá a través de esta plataforma y de la responsabilidad de las instituciones que deberá facilitar la información por publicar. En este punto particular será de gran ayuda el apoyarse en el Acuerdo de Escazú, como documento internacional vinculante.