Open Budgeting (PA0041)

¿Cuál es la problemática que el compromiso aborda? El proceso presupuestario del Gobierno de Panamá (GdP) sigue siendo en gran medida opaco, con poca participación de la sociedad civil. La falta de transparencia en el proceso de elaboración y en los criterios de sustento del presupuesto general del Estado, responsabilidad y participación ciudadana en la toma de decisiones del gobierno ha llevado a la desconfianza entre los ciudadanos no solo del proceso sino del producto final: el presupuesto general del Estado anual, que es considerado en gran medida opaco también por parte de la comunidad internacional, y esa opacidad es considerada como oportunidad para la corrupción. En 2020, durante la elaboración del presupuesto 2021 y su presentación para aprobación de la Asamblea Nacional, a pesar del diferente panorama y necesidades presentadas por la pandemia COVID19, el presupuesto incluyó pocos marcadores o indicadores presupuestarios recomendados por entidades como el FMI para la recuperación. Dicho presupuesto requirió “reestructuración dinámica” en enero de 2021. Para hacer frente a estos problemas, Panamá necesita abordar tres retos principales, a saber: 1) la falta de información de los estándares internacionales y capacidades y herramientas técnicas del gobierno en prácticas de presupuesto abierto; y la falta de capacidades de las OSC para entender el presupuesto y hacer una incidencia eficaz; https://www.imf.org/~/media/Files/Publications/covid19-special-notes/Spanish/sp-special-series-on-covid-19-budgeting-in-a-crisis-guidance-for-preparing-the-2021-budget.ashx?la=enhttps://www.imf.org/~/media/Files/Publications/covid19-special-notes/Spanish/sp-special-series-on-covid-19-budgeting-in-a-crisis-guidance-for-preparing-the-2021-budget.ashx?la=enhttps://www.imf.org/~/media/Files/Publications/covid19-special-notes/Spanish/sp-special-series-on-covid-19-budgeting-in-a-crisis-guidance-for-preparing-the-2021-budget.ashx?la=enhttps://www.imf.org/~/media/Files/Publications/covid19-special-notes/Spanish/sp-special-series-on-covid-19-budgeting-in-a-crisis-guidance-for-preparing-the-2021-budget.ashx?la=enhttps://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28990_B/78039.pdf 70 2) el acceso limitado a la información presupuestaria y la capacidad de los ciudadanos para utilizarla; y 3) no tener aún la metodología de reporte recomendada por la OCDE, el FMI y el Banco mundial contenida en la Encuesta de Presupuesto Abierto (“Open Budget Survey”) que usa evidencias documentadas y criterios objetivos para evaluar el alcance con el que los gobiernos nacionales de los países ponen a disposición del público ocho documentos presupuestarios clave que las buenas prácticas internacionales requieren. Para considerarse “a disposición del público”, los documentos deben estar disponibles en línea y dentro de un plazo consistente con las buenas prácticas. Asimismo, la encuesta evalúa si la información provista en los documentos es integral y útil.

¿Cuál es el compromiso? En compromiso implica cinco actividades principales: 1. Que el MEF, con compromiso y acciones puntuales, adopte la metodología de la Encuesta de Presupuesto Abierto -que contiene ocho documentos básicos a publicar- y que puede ser aplicada inmediatamente , en un nivel que alcance una valoración de publicación de información "substancial" de acuerdo con dicha metodología y contribuya positivamente a nuestra calificación internacional. 2. Generación de capacidades de funcionarios del Gobierno Nacional y de los ciudadanos (organizaciones, gremios, academia) en los principios presupuestarios internacionales para poder generar un cambio conjunto en la elaboración del 71 presupuesto general del Estado. 3. Que el Gobierno Nacional, a través del MEF, priorice la publicación de dos de los ocho documentos que hacen parte de la Encuesta de Presupuesto Abierto: 1. El “Presupuesto de la Gente” (Citizens’ Budget); y 2. La Revisión de Medio Año para el 2022. Y que lo lleve a cabo a través de una mesa de trabajo con los sectores no gubernamentales. 4. Explorar en el 2021 el marco jurídico e iniciar un plan piloto para generar consultas ciudadanas pre-elaboración del presupuesto general del Estado 2023. 5. Que Panamá levante la información para poder publicar el Open Budget Index y la publicación en datos abiertos del presupuesto general del Estado, contrataciones y otros. Se acepta ser flexibles en el cumplimiento de las actividades propuestas para lograr el compromiso propuesto, entendiendo que la implementación de las actividades pueden exceder el plazo del 31 de agosto de 2023

¿Cómo contribuirá a resolver la problemática? A través de la transparencia que generan los estándares internacionales de “Presupuesto Abierto” se puede abordar las preocupaciones de la ciudadanía y de la comunidad internacional, ayudando al GdP a implementar reformas prácticas, impactantes y medibles para promover una mayor transparencia y anticorrupción en Panamá. 72 Ayuda a resolver el problema planteado porque el IBP, junto con Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT) poseen una variedad de recursos, estudios de casos y guías disponibles para los gobiernos, y pueden proveer asistencia, orientación y asesoría en el diseño de la iniciativa, incluyendo la relación con el público.

¿Por qué es relevante a los valores de OGP? Transparencia: los estándares de Presupuesto Abierto implican la publicación de más información y de mejor calidad de la información presupuestaria; también publicar el “Presupuesto de la Gente”, mejora el acceso a la información y comprensión de la misma por parte del público y reafirma el derecho a la información pública ya contenido en la Ley 6 de 2002. Participación ciudadana: el compromiso contiene elementos para mejorar las capacidades de la ciudadanía para que pueda incidir proactivamente en el desarrollo del proceso presupuestario. Rendición de cuentas: Adoptar los estándares de transparencia financiera y fiscal de Open Budget mejoraría las reglas, regulaciones y mecanismos para exigir a los funcionarios públicos rendir cuentas sobre sus acciones.

Información adicional Presupuesto del compromiso: a ser determinado de acuerdo a las actividades, hitos y compromiso del GdP. Vinculación con otros programas de gobierno: El Plan estratégico del Gobierno Nacional (2019-2024) incluye un fuerte componente de planificación -Plan Estratégico No.1 - El Buen Gobierno- que requiere de insumos de información de parte de la ciudadanía y sus necesidades para la elaboración de los planes de inversión. Vinculación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): Las Finanzas Públicas y Responsabilidad https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28931_A/GacetaNo_28931a_20191231.pdfhttps://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28931_A/GacetaNo_28931a_20191231.pdf 73 Fiscal son el sector de la gestión gubernamental que permite incrementar o disminuir la calidad, eficacia y eficiencia del gasto público para mejorar la relación costo-beneficio social y, por ende, mejorar la condición de vida de los panameños. La transparencia en la publicación oportuna de las cifras de ejecución presupuestaria permitirá su adecuada rendición de cuentas y el análisis de planificación necesario para dirigir la inversión pública con efectividad en la recuperación post-pandemia y las áreas rurales. Por tanto, este compromiso está alineado a los siguientes tres ODS: a. ODS 8. Trabajo decente y crecimiento económico b. ODS 16. Paz, justicia, e instituciones sólidas c. ODS 17. Alianzas para lograr los objetivos Hitos con fechas verificables Fecha de inicio: Fecha de término: MEF adopta la metodología de la Encuesta de Presupuesto Abierto. Actividades: a. Capacitaciones Técnicas al MEF sobre metodología y sus ocho documentos, y talleres de implementación de cada documento (se hará una capacitación mensual sobre cada documento presupuestario y al mes siguiente su taller de implementación, y así sucesivamente con los demás documentos) 01 de septiembre 2021 30 de noviembre de 2022 Publicación del Presupuesto Ciudadano en marzo 2022 sobre el presupuesto 2022, y la Revisión de Medio Año Actividades: a. Capacitaciones Técnicas al MEF b. Mesas de trabajo con Sociedad Civil para retroalimentación continua de ambos documentos c. Preparación del borrador del presupuesto ciudadano d. Diseño del presupuesto ciudadano y estrategia de comunicación e. Publicación del presupuesto ciudadano de 2022 01 de septiembre 2021 01 de septiembre 2021 01 de septiembre 2021 01 de septiembre de 2021 15 de enero de 2022 30 de octubre de 2022 01 de marzo de 2022 30 de octubre 2022 15 de enero 2022 28 de febrero de 2022 74 f. Revisión de Mitad de año de 2022 01 marzo 2022 01 de julio 2022 31 de marzo de 2022 30 de agosto 2022 Explorar en el 2021 el marco jurídico e iniciar un plan piloto para generar consultas ciudadanas pre-elaboración del presupuesto general del Estado 2023. Actividades: 1. Consultas formales a distintas entidades (Procuraduría de la Administración, MEF) sobre las opciones disponibles para que las propuestas ciudadanas sean vinculantes para las instituciones piloto 2. Capacitaciones Técnicas al MEF 3. Capacitación a sociedad civil 4. Establecer mesa de trabajo con MEF y Sociedad Civil 01 de septiembre 2021 a.15 de septiembre 2021 b.01 de febrero 2022 c.15 de febrero 2022 d.15 de febrero 2022 31 de agosto de 2023 a.30 de enero 2022 b.15 marzo 2022 c.01 abril 2022 d.01 de junio de 2022 Publicar la información presupuestaria de Panamá de acuerdo con la metodología de la Encuesta de Presupuesto Abierto (Open Budget Index). Actividades: a. Capacitaciones técnicas al MEF b. Publicación de la información por el MEF 01 de abril 2022 01 de abril 2022 01 julio 2022 31 de agosto de 2023 01 de julio 2022 31 de agosto 2023 MEF actualiza su metodología presupuestaria para cumplir otros estándares internacionales como el de transparencia fiscal y presupuestaria del FMI https://www.imf.org/external/np/fad/trans/ y talleres conjuntos de funcionarios gubernamentales y sociedad civil. Actividades: a. Capacitaciones técnicas al MEF b. Capacitaciones conjuntas con Sociedad Civil c. Sesiones de asesoría y selección de medidas para desarrollar un Plan de trabajo para la implementación de estándares seleccionados. 01 de febrero 2022 01 de febrero 2022 01 abril 2022 01 noviembre 2022 31 de agosto de 2023 31 de agosto 2023 31 de agosto 2023 31 de agosto 2023

Action Plan Review

Compromiso 7. Presupuestos abiertos

• Verificable: Sí

• ¿Tiene un enfoque de gobierno abierto? Sí

• Potencial de resultados: Sustancial

Ministerio de Economía y Finanzas. Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana y la Iniciativa Global por la Transparencia Fiscal (GIFT)

Para una descripción completa del compromiso, ingresar al siguiente vínculo: https://www.opengovpartnership.org/documents/panama-action-plan-2021-2023/

Contexto y objetivos:

A través de este compromiso se pretende transparentar el proceso presupuestario a la ciudadanía través de iniciativas que faciliten su comprensión y la de los criterios usados para determinar los montos de las diferentes partidas presupuestarias. Estas incluyen la creación de una versión ciudadana del presupuesto nacional fácil de entender para la población no especializada y la aplicación de la metodología de publicación y reporte de la Encuesta de Presupuesto Abierto, que define más de cien preguntas para medir hasta qué punto un país pone a disposición del público ocho documentos presupuestarios considerados clave [66]. Lo anterior con el objetivo de mejorar la calificación de Panamá en índices internacionales de transparencia presupuestaria y la percepción ciudadana del proceso para escoger las partidas que componen el presupuesto nacional.

Las actividades del compromiso incluyen brindar capacitaciones técnicas que ayuden a desarrollar conocimientos y capacidades entre la población para comprender el presupuesto nacional y así aumentar las posibilidades de que la ciudadanía participe e incida en las asignaciones a los distintos rubros, a la vez que puedan también llamar a rendir cuentas a las instituciones y al gobierno sobre el uso de los recursos públicos.

Los presupuestos abiertos no han sido una práctica común en Panamá y, de acuerdo con el plan de acción, el país “se encuentra significativamente atrasado en comparación con países de la región” [67]. El país no es miembro de la International Budget Partnership (Alianza Internacional de Presupuesto Abiertos) [68] ni ha sido incluido en la Encuesta de Presupuesto Abierto [69].

Por otro lado, la Encuesta de Prácticas y Procedimientos Presupuestarios de la OCDE/BID del 2018, cuyos datos están contenidos en el informe del “Panorama de las Administraciones Públicas América Latina y el Caribe 2020” de la OCDE [70], señala a Panamá como uno de los únicos dos países de los 13 analizados que no incluye la perspectiva de los ingresos y gastos totales a mediano plazos, las asignaciones claramente definidas ni los supuestos macroeconómicos usados en la documentación que envía junto con el presupuesto nacional al Congreso para su aprobación. El mismo documento indica que es el único país de los 13 que no suele señalar explícitamente en el texto de ley del presupuesto o en alguno de los documentos entregados cuáles son las prioridades presupuestarias [71]. Estos aspectos resultan importantes para promover la transparencia presupuestaria, ya que la entrega del presupuesto a las y los legisladores para su aprobación suele ser la primera oportunidad para que la ciudadanía acceda a esta información y realice un primer escrutinio de las prioridades del gobierno.

La organización de sociedad civil Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Capítulo Panameño de Transparencia Internacional, realizó un informe sombra en 2021 siguiendo la metodología definida por la organización Transparencia Internacional para evaluar la implementación del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 [72] y le otorgó a Panamá una calificación de 0 de 1,0 puntos posibles [73] en la variable de transparencia fiscal. La fundación considera que el proceso de creación y aprobación del presupuesto de la República de Panamá es poco transparente en los criterios seguidos para priorizar la distribución de los fondos y tiene grandes oportunidades para mejorar el acceso a información y facilitar entender cómo se determina la cantidad de recursos a asignar en los diferentes rubros [74]. Además, el proceso de elaboración no cuenta con participación ciudadana y, desde su perspectiva, no existe normativa que le otorgue algún grado de transparencia fiscal. Por estas razones, la fundación propuso el compromiso dentro del proceso de cocreación, el primero de los compromisos enfocado en presupuestos abiertos dentro de los 4 planes de acción presentados hasta ahora por Panamá.

El compromiso cuenta con recursos para su implementación. Por un lado, la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana y la organización Financial Services Volunteer Corps (FSVC) [75] obtuvieron fondos del Programa CARSI de Pequeñas Subvenciones, otorgados a través de la embajada de los Estados Unidos. El objetivo de estos es la creación y publicación en el 2022 de dos de los ocho documentos que se deben publicar como parte del proceso de la Encuesta de Presupuesto Abiertos: el documento de revisión de ejecución presupuestaria a mitad de año, y el documento de explicación del presupuesto para la ciudadanía. Las acciones a implementar también contemplan sesiones conjuntas de retroalimentación de estos documentos presupuestarios entre el MEF y distintas organizaciones de la sociedad civil, por lo que durante los primeros meses del 2022 tanto la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana como FSVC ofrecieron capacitaciones y talleres para sociedad civil, con el fin de otorgar herramientas de fiscalización presupuestaria y compartir experiencias de otros países como República Dominicana, Argentina y México [76].

Por otra parte, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), institución implementadora, se apoyará en recursos provenientes de financiamiento recibido de organismos internacionales [77]. El departamento del MEF que lidera la implementación es la Dirección de Presupuesto de la Nación, que compartió su intención de empezar a aplicar la metodología de la Encuesta de Presupuestos Abiertos dentro de la actual administración del presidente Laurentino Cortizo. Lo anterior con el fin de conseguir el objetivo definido por el presidente panameño de hacer más participativo todo el ciclo presupuestario, expresado durante un acto celebrado en diciembre de 2021 ante autoridades del MEF y asesores de organismos internacionales [78].

Este apoyo por parte de quienes ejercen el liderazgo en las instituciones responsables del presupuesto debería ayudar a superar posturas que, desde la perspectiva de la organización de sociedad civil contraparte del compromiso, representan resistencias culturales de la administración pública y sus funcionarios a la implementación de procesos participativos para darle voz a la ciudadanía en la elaboración y aprobación del presupuesto nacional [79]. También es de esperar que se reflejen en la asignación de recursos para la implementación y seguimiento de la iniciativa, para lograr completar las acciones en el período de dos años para completarla.

Potencial para resultados: Sustancial

El contexto anterior le da un potencial sustancial a los resultados que podrían obtenerse con este compromiso, pues representa una oportunidad que permitiría a Panamá empezar a implementar prácticas de mayor transparencia en procesos de elaboración de presupuestos públicos, algo en lo que países vecinos de la región han progresado a mayor ritmo que este país de América Central. Además, el compromiso busca aplicar estos procesos al presupuesto nacional, lo que le da un mayor alcance tanto en términos de la cantidad de recursos públicos por transparentar como de personas afectadas por el presupuesto.

Para cumplir con lo establecido en la Ley sobre Acceso a la Información Pública [80], las instituciones públicas panameñas deben publicar sus presupuestos y la ejecución del mismo cada año. Sin embargo, esta información no se pone a disposición del público bajo los estándares de presupuestos abierto, sino a través de documentos en formato PDF y con un lenguaje técnico y difícil de entender para la población civil.

El compromiso pretende cambiar estas prácticas y facilitar el involucramiento ciudadano en las diferentes etapas del presupuesto nacional, desde la construcción y asignación de las diferentes partidas, hasta su ejecución. También tiene como objetivo reducir espacios para la discrecionalidad en las asignaciones presupuestarias, aumentar la cantidad de información disponible y mejorar su calidad al hacer el presupuesto fácilmente compresible para la ciudadanía. De acuerdo con los objetivos formulados en el plan de acción, la expectativa es que la implementación contemple la inclusión de la participación ciudadana en la elaboración del presupuesto nacional y la rendición de cuentas sobre la definición y ejecución presupuestaria.

Adicionalmente, las capacitaciones que contempla el compromiso ayudarán a hacer efectivo su impacto potencial, al generar herramientas que ayudarán a las y los funcionarios a actualizar la información publicada y a las organizaciones de sociedad civil y la ciudadanía a usarla para la toma de decisiones o en procesos de participación ciudadana. De acuerdo con la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, en Panamá no existe un mecanismo formal que ayude a las personas a acceder y entender los presupuestos del gobierno, lo que dificulta cuestionarlos, consultarlos y sugerir mejoras [81].

Para hacer realidad el compromiso y darle sostenibilidad en el tiempo, de manera que supere las administraciones futuras del Poder Ejecutivo, es necesario darle un marco jurídico sólido. El MEF trabaja en un borrador de proyecto de ley llamado Ley General de Administración Presupuestaria en el que incluiría los espacios, metodologías y medios por los que la ciudadanía podría involucrarse en el ciclo presupuestario [82]. Ésta sería la primera normativa panameña que involucre a la ciudadanía en el proceso de elaboración del presupuesto nacional.

Oportunidades, desafíos y recomendaciones durante la implementación

• La aplicación de la metodología de la Encuesta de Presupuestos Abiertos requerirá de importantes cambios e inversión para desarrollar los sistemas informativos y la infraestructura tecnológica requerida. A esto se suman los cambios que deberán hacerse a nivel normativo. Sería una pena que lo que se logre progresar en estos aspectos se pierda con un cambio de administración en el ejecutivo, que desconozca lo avanzado y pretenda empezar de cero, una práctica que, desde la perspectiva de sociedad civil, ha ocurrido en varias ocasiones [83]. Para evitarlo, será fundamental institucionalizar los avances que se consigan en transparencia y participación en el presupuesto nacional a través de leyes, reglas y procedimientos que incluyan directrices tan concretas como los documentos que deban publicarse, las instancias y momentos del ciclo presupuestario que se recibirán los aportes ciudadanos y la forma en que estos deberán considerarse. Preservar los logros evitaría retrocesos y facilitará que Panamá progrese en la materia con el tiempo, avanzando hacia el nivel alcanzado por otros países en la región.

• Es previsible que los cambios por implementar enfrentarán resistencia por parte de las y los funcionarios e instituciones habituadas a seguir los procedimientos presupuestarios practicados hasta la actualidad. Será necesario trabajar en el cambio cultural que requerirá la aplicación de la nueva metodología y estándares, a través de campañas de divulgación y capacitaciones dirigidas a los encargados de dirigir el proceso presupuestario. Lo anterior ayudará a mantener los avances logrados a lo largo del tiempo.

• El cambio cultural también deberá generarse en la ciudadanía, acostumbrada a mantenerse lejana al presupuesto nacional al no contar con mecanismos de participación ni con información que le ayude a comprenderlo. Las capacitaciones del compromiso serán de gran ayuda para empezar el cambio, pero para que éste se dé en una forma más generalizada será conveniente acompañarlo de materiales fáciles de entender y campañas de comunicación que aterricen el contenido presupuestario a la cotidianidad y generen conciencia sobre el impacto de este en la vida de la ciudadanía.

• Será de gran ayuda para el MEF, en la aplicación de la nueva metodología, apoyarse en organismos internacionales con experiencia o especializados en la materia, como la International Budget Partnership [84], la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) [85] o la Iniciativa Global de Transparencia Fiscal (GIFT) [86]. También podrían compartir su experiencia los países y gobiernos locales que han aplicado mecanismos de presupuestos abiertos, como por ejemplo Colombia, Madrid, Costa de Marfil o Escocia.