Develop Mechanisms to Improve Monitoring of Legislative Management (PY0066)

Compromiso 1. Desarrollaremos mecanismos para mejorar el seguimiento de la gestión legislativa
Descripción de Actividades Metas Dependencias involucradas Plazo de Implementación
1.1. Proponer la modificación del Reglamento Interno para que las sesiones de las comisiones sean públicas a partir del 2020. Reuniones Abiertas de las comisiones Asesoras Parlamentarias a partir del 2020. - Secretaría General
- Secretaría
- Dirección General de Gabinete
- Dirección General de Tecnología de
la Información
- Comisiones 30 / 06 / 2020
1.2. Proponer la modificación del Reglamento Interno para la implementación de dictámenes fundados a partir del 2020. Dictámenes Fundados de Comisiones Asesoras sobre la modificación, aprobación o rechazo de los proyectos de ley a partir del 2020. - Secretaría General
- Secretaría
- Dirección General de Gabinete
- Dirección General de Comisiones
- Comisiones 30 / 06 / 2020
1.3. Transmitir en vivo las deliberaciones de la Comisión Bicameral de Presupuesto durante el proceso de análisis y aprobación del PGN. Transmisión del 100% de las sesiones vía streaming. - Dirección General Bicameral de
Presupuesto
- Dirección General de Tecnología de
la Información 30 / 06 / 2020
Controlar desde el Poder Legislativo el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Oficina Legislativa de monitoreo instalada.
Informes de seguimiento de los ODS en el PGN (SIAF y otros). - Dirección General de Control del
Gasto Público
- Dirección General de Observatorio
Legislativo y Oficina de Monitoreo
- Dirección General Bicameral de
Presupuesto 30 / 06 / 2020

32. Mecanismos para mejorar el seguimiento de la gestión legislativa

Nota editorial: Los compromisos 32 a 35 son desagregados del Compromiso 32 "De parlamento abierto" del plan de acción, por lo que la descripción en el texto del compromiso corresponde a cada uno de los componentes señalados. 

Texto del compromiso como aparece en el plan de acción:

• Proponer la modificación del Reglamento Interno para que las sesiones de las comisiones sean públicas a partir del 2020.
• Proponer la modificación del Reglamento Interno para la implementación de dictámenes fundados a partir del 2020.
• Transmitir en vivo las deliberaciones de la Comisión Bicameral de Presupuesto durante el proceso de análisis y aprobación del PGN.
• Controlar desde el Poder Legislativo el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Fecha de inicio: Julio 2018 Fecha de término: Junio 2020

Para ver el texto completo del compromiso, por favor visitar: https://www.opengovpartnership.org/documents/paraguay-action-plan-2018-2020/

Contexto y objetivos

En 2016 se creó la Alianza para el Parlamento Abierto en Paraguay [257], como una plataforma de colaboración y promoción de la apertura legislativa en el país. Esta plataforma se formalizó con la firma de una declaración [258] que establece la metodología para la elaboración de planes de acción [259] que contengan compromisos alineados con los Principios de Parlamento Abierto [260] y la creación de una mesa conjunta de trabajo que analice e implemente estrategias para dar cumplimiento a dichos compromisos.

Asimismo, el Congreso cuenta con una comisión de parlamento abierto integrada por ocho miembros encargados de hacer seguimiento de las acciones y recomendaciones así como de la articulación de gestiones con organizaciones mundiales y regionales de parlamentarios y organizaciones de la sociedad civil vinculadas al tema [261]. La senadora Blanca Margarita Ovelar de Duarte, actual presidenta de la comisión parlamentaria, es también la presidenta de la Red de Parlamento Abierto de ParlAmericas, organización internacional que promueve el intercambio de información y colaboración de los parlamentos de la región en materia de apertura legislativa [262].

En consulta con el investigador del IRM, la coordinadora de parlamento abierto de ParlAmericas [263] señaló que el Congreso de Paraguay ha mostrado un alto compromiso con el fortalecimiento y la apertura institucional a través de la adopción e implementación de sus planes de parlamento abierto. Resaltó también que el país ha participado en intercambios de buenas prácticas con parlamentos del hemisferio y del mundo, y ha contribuido en el desarrollo de recursos parlamentarios sobre el tema.

Ahora bien, el Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa 2018 [264], que evalúa la existencia de políticas y mecanismos de transparencia y participación ciudadana en los parlamentos latinoamericanos, ubicó a Paraguay en el cuarto lugar entre 11 países evaluados. En la variable de “Labor del Congreso” de este índice, que es el más relacionado con los hitos de este compromiso y se refiere a la evaluación de las prácticas efectivas de transparencia en el desarrollo del trabajo legislativo, Paraguay obtuvo una puntuación del 62,9% en comparación con el resultado registrado en 2016 que correspondió al 65,7%. Lo anterior por cuanto no se encontró suficiente información en temas como la memoria de los plenos del Congreso o de la conformación de las comisiones.

Este primer compromiso sobre parlamento abierto del Paraguay en el PAGA corresponde al eje de transparencia del segundo plan de acción de la Alianza para el Parlamento Abierto. Esta iniciativa busca, en primera medida, modificar el reglamento interno del Congreso para permitir la publicación de las sesiones de las comisiones y para la implementación de dictámenes fundados. Este primer componente, en concepto de la coordinadora de Parlamento Abierto del Congreso, constituye uno de los más ambiciosos del compromiso por cuanto requiere de una modificación sustancial al reglamento del Congreso [265]. Las disposiciones del reglamento [266] en la actualidad no disponen criterios concretos frente a la difusión de las discusiones que se surten dentro del Congreso, y regula únicamente aspectos formales de las sesiones en general [267], el área de dichas sesiones [268], el orden del día [269] y la presentación y tramitación de proyectos [270]. Lo mismo ocurre para el caso de la deliberación y adopción de dictámenes, donde el Congreso no está obligado a motivar sus decisiones.

Un segundo componente del compromiso apunta a habilitar la transmisión en vivo de las deliberaciones de la Comisión Bicameral de Presupuesto, que se encarga del análisis del proyecto de presupuesto de la nación, por mandato constitucional [271]. El reglamento de la Comisión [272] dispone únicamente la realización de sesiones “informativas” y “deliberativas”, y determina que a las sesiones solo podrán concurrir los Ministros del Poder Ejecutivo y otras personas autorizadas por la Comisión. En febrero de 2019, la ministra de la Función Pública cuestionó la labor de la Comisión Bicameral [273], denunciando irregularidades en la elaboración del Presupuesto General de Gastos que incluía aumentos salariales que no fueron consultados con su cartera. Lo anterior demuestra una necesidad de transparentar la labor de esta Comisión, para generar mayor información acerca de sus deliberaciones.

Finalmente, el compromiso establece un monitoreo y seguimiento al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La coordinadora del parlamento abierto explicó que este componente será visto desde dos puntos: i) la revisión de la asignación presupuestal destinada a ODS a partir de información que es reportada por el Ministerio de Hacienda en su tablero de control presupuestal y ii) con el trabajo de seguimiento que realizará el Observatorio Legislativo del Congreso a los proyectos de ley que involucren a los ODS. 

La mayoría de las actividades definidas en el compromiso, a excepción del cuarto componente sobre ODS, son suficientemente específicas como para ser fácilmente verificables. También son relevantes para el valor de acceso a la información y de tecnología e innovación. Sin embargo, el compromiso no explica cómo la divulgación de información de sus comisiones mejorará la gestión legislativa del Congreso, ni cómo se comprobará esta mejora. La divulgación de las deliberaciones es un paso importante hacia el acceso a la información, pero no garantiza que la ciudadanía este del todo enterada del trabajo que se realiza. Se requiere también guiar esfuerzos hacia la disposición de información o divulgación de datos abiertos que informen a la ciudadanía sobre las decisiones adoptadas por las comisiones y por ambas cámaras del Congreso.

Por otro lado, el componente que se refiere al cumplimiento de los ODS no deja claro cuál va a ser la meta a cumplir. El compromiso únicamente se refiere a la instalación de una oficina de monitoreo y de la realización de informes de seguimiento, sin especificar una meta concreta en cada uno de ellos.

El cumplimiento del compromiso dependerá de la voluntad de los miembros del parlamento en aprobar los proyectos de modificación. Hasta el momento, de acuerdo a lo informado por la coordinadora del parlamento abierto, de las 24 comisiones del Congreso, solo una ya emite dictámenes fundados y únicamente cuatro transmiten sus sesiones vía livestreaming. Lo anterior evidencia un desafío importante por parte del Congreso en implementar estas acciones, y de cómo estas se traducirán en un cambio sustancial en la práctica ordinaria del Poder Legislativo. En esta medida, dado que el compromiso se limita a proponer la modificación de los reglamentos, y no considera acciones que den pie a la aprobación de éstas o de la consecución de modificaciones en este sentido, su impacto potencial es menor.

Siguientes pasos

Tal como señaló la coordinadora del Parlamento Abierto, este compromiso es bastante ambicioso en su consecución. En su esencia, se trata de una reforma estructural al Congreso Nacional de la República. Esta reforma deberá venir acompañada necesariamente de un cambio de mentalidad dentro de su personal en cuanto a la importancia de la divulgación de sus deliberaciones y de la información que allí se genere.

Para el investigador del IRM, este cambio tendrá un efecto disuasivo frente a prácticas de secretismos u omisiones que ya no serán fácilmente realizables. En este sentido, el compromiso podría incorporar una estrategia de divulgación y sensibilización, tanto hacia sus funcionarios como a la ciudadanía, de los beneficios que conlleva hacer estas reformas y de cómo estas permitirán un mayor acercamiento con la ciudadanía.

De igual manera, es importante que para efectos de mejorar la verificabilidad del compromiso, se revise el cuarto componente sobre cumplimiento de los ODS. Si bien se espera realizar un ejercicio de revisión tanto presupuestal como de fondo a las iniciativas relacionadas con los ODS, se debe definir de manera clara cuál va a ser el enfoque o la metodología que se utilizará para estos ejercicios. Incluso, para el investigador del IRM, esta metodología debería promover la participación de la ciudadanía en las actividades de monitoreo. El Congreso debe definir un plan de trabajo para monitorear este cumplimiento, el cual debe integrar la información que se brinde por fuentes externas como del Ministerio de Hacienda, pero con directrices claras de cómo se va a estudiar y tratar esta información, así como de cómo se va a divulgar para que sea de uso e interés tanto para los responsables de la toma de decisiones como para los ciudadanos.

[257]http://201.217.41.91/ww5/index.php/institucion/parlamento-abierto-paraguay

[258]http://www.diputados.gov.py/ww5/application/files/8015/0703/8161/Declaracion_Conjunta_APA.pdf

[259] Paraguay ha presentado dos planes de acción en el marco de la Alianza para el Parlamento Abierto. El último para la vigencia de julio 2018 a julio 2020, incluye cuatro compromisos. Estos compromisos se introdujeron en el plan de acción de gobierno abierto como parte del compromiso 32, en cumplimiento a la declaración anteriormente mencionada que establece la “convergencia y la participación de la Alianza por el Parlamento Abierto en el contexto de OGP”. 

[260] Estos principios se encuentran recogidos en dos documentos: la Declaración sobre la Transparencia Parlamentaria y la Declaración de Santiago sobre Transparencia e Integridad en los Parlamentos y Partidos Políticos.

[261]http://silpy.congreso.gov.py/comision/100596

[262]http://www.parlamericas.org/es/open-parliament/about-opn.aspx

[263] Consulta coordinadora de Parlamento Abierto de Parlamericas, 2 de agosto de 2019.

[264]https://www.transparencialegislativa.org/indice/

[265] Entrevista coordinadora de Parlamento Abierto, 16 de julio de 2019

[266]http://www.senado.gov.py/images/archivos/Reglamento_Interno_HCS.pdf

[267] Capitulo X, artículos 87 a 97,

[268] Resolución No. 523/2005 “Por la cual se establece un área como parte de la Sala de Sesiones de la Honorable Carta de Senadores, y se modifica el Art. 165 del Reglamento Interno”

[269] Capitulo XI, artículos 98 a 103.

[270] Capitulo XII, artículos 104 a 113.

[271] Artículo 216 de la Constitución.

[272]http://bicameral.congreso.gov.py/index.php/institucional/reglamento-interno

[273]https://www.hoy.com.py/nacionales/cocinaron-aumentazos-a-dedo-para-2.123-privilegiados-ley-manda-concurso-de-meritos

32. Mecanismos para mejorar el seguimiento de la gestión legislativa

Sustancial:

De acuerdo con el informe presentado por la Cámara de Senadores a la Alianza para el Parlamento Abierto, se cumplieron tres de las cuatro actividades propuestas en el compromiso [111] relativas a la transmisión de las deliberaciones de las diferentes comisiones del Poder Legislativo y la creación de herramientas como una plataforma de monitoreo y control legislativo para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, entre otras.